1、關于進一步理順縉云工業園區管理體制和運作機制的研究2021-8-23 11:30:00來源：縉云縣委縣政府信息中心課題組組長：陳積康牽頭單位：經貿局責任單位：縉云工業園區、新碧鎮當前的縉云工業正處于一個加快開展的關鍵階段。推進工業園區管理體制改革，加快園區開發步伐，是建設“四型縉云，加快撤縣建市進程的有效舉措。通過幾年的努力，我縣的工業園區建設取得了一定的成績，但存在的問題也比擬突出，特別是體制機制上的缺陷，已成為加快工業園區建設和招商引資工作的一個制約因素。根據縣委、縣政府的部署要求，近期組織有關人員就進一步完善縉云工業園區管理體制和運作機制進行了調查和研究。一、工業園區開展根本情況及存在的

2、問題縉云工業園區是我縣最具區位地理優勢的開展平臺，也是我縣承載興旺地區產業轉移、實現跨越式開展的主陣地。一、開展根本情況縉云工業園區的開展經歷了三個階段：第一階段是2000年6月至2003年3月，屬新碧鎮鎮管園區，規劃面積530畝；第二階段是2003年3月至2006年3月，提升為縣級工業園區，成立新碧工業園區管委會，專門負責工業園區的開發、建設和管理，規劃面積包括新碧鎮、新建鎮、城北鄉兩鎮一鄉六個區塊共24.97平方公里，其中工業用地16.2平方公里；第三階段是2006年3月開始，被批準為省級工業園區，規劃面積4.16平方公里。到2005年底，縉云工業園區共完成固定資產投資12.9億元，完成開

3、發1.94平方公里，其中工業用地1.75平方公里。共有協議入園企業87家，開工87家，投產79家。工業總產值從2002年3.5億元上升到2005年的20.4億元，年均增長79.96%，稅收從2002年的960萬元上升到2005年的4256萬元，年均增長64.28%，初步形成了以五金機械、摩托配件電子儀表、建材制品、燈管等為主的主導產業。2006年預計可實現工業總產值30億元，實現稅收6000萬元，比上年分別增長46.7%和41%。二存在的主要問題隨著工業園區開發的不斷推進，一些深層次的問題逐漸顯現，尤其是管理體制等方面的問題，已對工業園區的開展造成了束縛，影響到園區的正常開發、建設和管理。目前

4、，新碧工業園區現已開發范圍內共有兩個平行的行政主體，即工業園區管委會和新碧鎮政府，在當前的體制下，存在管理“兩張皮和權責不清的現象。具體地說，主要有以下三方面問題：一是城鎮建設職能不清。目前園區的規劃幾乎包括整個新碧鎮范圍，理應承當所在范圍的根底設施建設任務，但從行政角度講，新碧鎮的城鎮建設主體是鎮政府。因此，在具體的實施過程中，就必然會產生沖突，導致事實上的主體缺位，雙方都難以承當城鎮根底設施的建設任務。同時由于工業園區與鄉鎮的定位不同，相互缺乏有效銜接，規劃上存在錯位，在一定程度上造成了資源的浪費，如工業園區范圍內的鄉村康莊工程建設與園區路網建設，由于缺乏統一規劃，有可能造成重復建設等問題

5、。二是土地市場無法有效培育。以工業園區建設促進產業、人口等要素集聚，培育土地一級市場，再以商貿用地出讓平衡園區的建設支出，是工業園區得以持續開展的關鍵所在。但是，在目前的體制下，園區很難有效壟斷新碧的土地一級市場，同時為籌集城鎮建設資金，新碧鎮政府也希望通過商貿用地的拍賣以獲得收入，局部行政村也以解決失地農民的生活出路為由，不斷向上申報農貿市場等工程。因此，在目前的情況下，如何有效調控園區的土地資源、壟斷土地一級市場成為當務之急。三是政策處理協調難度大。工業園區的開發建設離不開園區管委會與鄉鎮黨委、政府的相互協調和配合。但是，在目前的體制下，由于兩家單位職責上的缺位或者錯位，工作側重點也不一樣

6、，協調效果和配合程度往往會影響兩家單位工作效率。如何有效解決以上問題，理順園區管理體制，推進園區的有效開發、建設和管理，促進全縣工業經濟持續快速健康開展，已經到了相當迫切的程度。二、工業園區管理體制改革方案及利弊分析根據縣委、縣政府的部署要求，為有效推進園區管理體制改革，我們組織有關人員到麗水、永康、武義、金華、桐廬、紹興、衢州、椒江、三門等地的多個開發區進行調研學習，在形成初步方案的根底上，又組織了縣委辦、政府辦、發改局、經貿局、財政局、民政局、交通局、建設局、國土資源局、行政審批中心、新碧工業園區管委會、新碧鎮等部門和鄉鎮進行討論，對方案進行了不斷補充和完善。為有效解決當前園區開發中存在的

7、各類問題，從管理體制改革的角度，關鍵是如何建立一個事權集中、高度統一的園區管理體制，而這個新體制的核心有一點，就是只能由一個機構對園區范圍內的經濟和社會事務進行統一管理，防止將同一區域內的經濟和社會事務管理交叉和分開。從調研學習情況來看，各地工業園區的管理體制大體上有兩種模式：一是園區附屬于鎮政府管理的青田溫溪模式；二是鎮政府附屬于園區管理的武義、紹興袍江等模式。從我縣當前實際出發，在園區管理體制的設計上，有三種方案可供選擇：第一種方案，園區歸屬鎮黨委、政府管理模式。從本質上說，就是回歸到原來鎮管園區的模式上來，由新碧鎮黨委、政府全面負責園區的開發、建設和管理，園區管委會為隸屬于鎮政府管理的一

8、個部門。有利方面：可以明確一個行政主體，做到權責清晰、事權統一，減少管理“兩張皮的現象。不利方面：一是以一個鎮來管理一個省級工業園區，職責將難以到位；二是新碧鎮現有資金調控能力比擬薄弱，無力長遠支撐園區開發；三是園區開發涉及部門眾多，鎮政府無力協調；四是隨著園區向新建、城北等其他鄉鎮擴區，在行政區劃調整前，新碧鎮難以實施有效管理，必然會造成與其他鄉鎮在管理、權責利分配等問題上的扯皮。第二種方案，撤鎮建園區管理模式。就是根據“撤縣建市、縣城總體開展規劃等方面的要求，結合行政區劃調整，實行園區管理鄉鎮模式。第一，實施統一領導，成立縉云工業園區黨工委、管委會，同時，在工業園區規劃范圍內撤銷鄉鎮建制，

9、設立假設干個街道辦事處，工業園區規劃范圍內的行政村按照條件成熟程度，逐步進行“撤村建居，分別納入相應的街道辦事處實行統一管理。街道辦事處為工業園區下屬單位，由工業園區黨工委、管委會實施統一領導。第二，實行“三統一，即工業園區與街道辦事處統一人事任免權、統一財政權、統一管理權。一是由園區黨工委、管委會依法依章負責街道辦事處及有關人員人事任免；二是園區黨工委、管委會與街道辦事處統一財權，財務實行統一核算、統一支付，統一結算；三是園區黨工委、管委會對本區域的經濟社會事務實行統一管理，縣里只對黨工委、管委會進行工作考核。有利方面：一是進一步理清了園區與街道辦事處之間在管理上的職責分工，通過“三統一，又

10、可以有效解決兩者之間的隸屬關系等問題；二是通過撤鎮設街道辦事處、“村改居，有利于政府對村級組織的管理，對今后的園區開發、土地征用等方面帶來一定的有利條件；三是從長遠開展考慮，采取這一方案，對今后的“撤縣建市、構建中等城市等方面都可以打下扎實根底。不利方面：一是全縣行政區劃調整的方案以及具體實施時間尚未確定，而工業園區的管理體制改革又相當迫切，因此，結合行政區劃調整推進園區體制改革，在時間進度上較難把握；二是“撤鎮設街道辦事處、“撤村建居等工作，在政策把握上有待進一步銜接，前期有關準備工作有待進一步深化。第三種方案，園區和鎮黨委、政府并存模式。從本質上說是第二方案實施前的過渡方案。具體來說，就是

11、在全縣行政區劃調整到位前，先實行“兩塊牌子、一套班子，結合今年鄉鎮換屆，實行“區鎮合一、交叉任職。第一，實行統一領導，形成一個既統一又相對獨立的領導體制。成立縉云工業園區黨工委和管委會，保存新碧鎮黨委、政府。設立園區黨工委書記，主持園區黨工委全面工作；一名園區黨工委副書記、管委會主任兼任新碧鎮黨委書記，主持園區管委會和新碧鎮黨委全面工作；一名黨工委副書記兼任新碧鎮政府鎮長，主持新碧鎮政府全面工作。第二，實行“三統一，即統一人事任免權、統一財政權、統一管理權。一是由園區黨工委、管委會依法依章負責工業園區和新碧鎮下屬有關人員的人事任免，工業園區與新碧鎮人員全部統一調配使用；二是工業園區與新碧鎮實行

12、統一的一級財政，財務實行統一核算、統一支付；三是縣里只對工業園區進行考核，不再對新碧鎮進行單獨考核。第三，明確責任，園區管委會統一行使園區和新碧鎮現有區域范圍內的經濟社會管理職能。園區如需跨區域開發，新開發區域內的行政村和企業可由原鄉鎮委托園區管委會新碧鎮實施管理。有利方面：一是在全縣行政區劃調整及撤鎮設辦事處前，實行工業園區與新碧鎮的軟性糅合，突出一個領導班子，明確職責分工，減少在園區開發、建設和管理上人為的扯皮。二是這一方案在實施上，技術不復雜，操作較為簡便，效果相對較為明顯，目前即可著手實施。不利方面：主要是尚未從根本上解決園區與鄉鎮之間的體制矛盾。綜合分析以上三個方案，第一方案可行性最

13、差，經討論分析，認為不可取；第二方案能夠有效解決園區與鄉鎮之間在管理體制上各種缺陷，從長遠開展角度看，這一方案較為理想。但考慮到我縣行政區劃調整方案尚未出臺，離調整到位還有一定時間，而園區的管理體制改革又相當迫切，因此，建議目前在積極謀劃和推進第二種方案，抓緊開展有關撤鎮設街道辦事處、“撤村建居等前期工作的同時，在全縣行政區劃調整到位前，采取“長遠規劃、分步實施的策略，目前先采取第三種方案進行過渡較為妥當。三、工業園區運行機制改革建議方案結合園區體制改革第三方案，我們對工業園區的運行機制改革進行了調研和分析，為營造一個高效、便捷的招商引資環境，全面加快園區建設步伐，建議借鑒外地開發區的先進經驗

14、，對工業園區實行特殊的行政運行機制。具體地說，就是“強化職能、事權統一、封閉運行，在園區實際控制范圍內，對于企業入駐、建設、生產相關的審批管理權，各相關部門通過行政管理委托等形式，由管委會內設機構或設置部門派出機構對口承當職能，確保園區在特殊管理的區域內，自主決定園區的建設和管理工作，提高決策和辦事效率。第一，建立園區建設協調機構。為進一步加大園區的建設管理力度，建立“縉云工業園區開發建設協調委員會，由縣政府主要領導任主任，各涉工部門主要領導為組成人員。協調委員會定期或不定期召開會議，研究決定涉及園區開發、建設的重大事項，包括園區總體規劃及各分區規劃的編修，征地供地政策，“一廠一策事宜，園區規

15、劃編修，園區經營性用地土地使用權的公開出讓，共享型、關聯型根底設施的建設及建設資金籌措等方面工作。第二，完善園區管理機構。園區設立中共浙江省縉云工業園區工作委員會簡稱園區黨工委、浙江省縉云工業園區管理委員會簡稱園區管委會和浙江省縉云工業園區建設簡稱園區建設公司，園區黨工委、管委會與新碧鎮黨委、政府實行“兩塊牌子、一套班子。園區黨工委、管委會作為縣委、縣政府的派出機構，分別代表縣委、縣政府對園區實施統一領導、統一規劃和統一管理。園區黨工委、管委會的主要職責應包括以下方面：貫徹落實縣委、縣政府的重要決策和工作部署，代表縣委對園區包括受委托管理的行政區域實施黨的領導和監督；根據全縣經濟社會開展總體規

16、劃，編制園區經濟開展規劃和經濟社會開展方案，經縣委、縣政府批準后組織實施；根據縉云縣城市總體規劃，負責園區規劃的編制、審批和管理，經縣政府批準后組織實施；負責園區各項根底設施、公共設施建設和管理；負責園區經濟管理，做好園區的企業管理和行業管理工作；審核或審批園區內的企業和投資工程，負責園區招商引資工作；指導協調相關部門派駐園區的機構或人員的工作；承辦縣委、縣政府交辦的其它工作。根據上述職責，園區黨工委、管委會可下設綜合辦公室、經濟開展局、規劃建設局(建設局分局)、黨群辦公室、農村辦公室。 1、綜合辦公室。主要負責黨政機關政務事務工作的組織協調，負責機關財務、人事、后勤、文秘、宣傳、檔案、信息、

17、信訪、保密、會務、接待等各項工作；協調縣相關部門在園區派駐機構及人員的相關工作。 2、經濟開展局。主要負責編制實施園區經濟開展中長期規劃和年度方案；負責編制園區產業開展規劃；按權限審批、申報各類投資工程和技改工程，負責園區范圍內地方根本建設工程建議書、可行性研究、初步設計的審批等工作；負責企業入園建設效勞等工作。負責編制實施園區招商引資工作的中長期規劃和年度方案；負責擬定園區招商引資的有關政策規定并具體組織落實；負責招商引資的宣傳促銷、投資咨詢、工程篩選、洽淡、會審與統計工作；負責投資者信息的收集、整理、分析及行業招商籌劃；組織對外招商和對外經濟技術合作；協調工程資金的落實；建立招商引資工程的

18、信息網絡等有關工作。3、建設局規劃局分局。主要負責園區規劃和建設工作。根據縉云縣域總體規劃，負責編制和報批園區詳細控制規劃，送縣規劃部門審核后報縣政府審批并組織實施；負責對調整規劃布局、改變用地性質的建設工程提出初審意見，送縣規劃部門審核后報縣政府審批；負責園區內工程的選址，核發建設工程選址意見書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證和建設工程施工許可證；受建設局委托，負責園區工程質量監督、平安檢查、房產證辦理工作；負責村鎮建設等有關工作。4、黨群辦公室。主要負責工業園區和原新碧鎮黨建、職工教育和思想政治工作；做好人大、政協、人武民政、政法綜治、工會、共青團、婦聯等工作；負責黨風廉政建設、紀

19、檢監察等工作。5、農村辦公室。主要負責原新碧鎮政府承當的農業、農村、農民效勞工作；承當方案生育、教育文化、衛生體育等各項社會事務和公共事業管理職能；負責新碧范圍內的土地征用、拆遷等政策處理工作。同時，對一些不便直接由園區行使但又是園區開發所必須的職權，通過部門派駐的方式解決。1、在原新碧派出所的根底上，設立縣公安局園區分局。受縣公安局委托，負責園區規劃范圍內的治安行政管理、刑事執法等有關方面工作。2、在原新碧國土資源所的根底上，設立縣國土資源局園區分局。受縣國土資源局委托，做好區內土地調查和土地利用總體規劃、土地利用年度方案的編制實施；承當根本農田劃區定界和耕地保護；承當農用地規劃審核和農用地

20、報批；負責區內土地征收、農轉用、出讓、出租、劃撥、上報審批及發證、抵押和登記；負責園區土地出讓金的收繳；負責建設用地批準書的核發及國土資源執法工作；負責區內農民建房的報批審核工作；負責區內礦產資源保護與開發利用的監督管理工作；協助做好地質災害防治等工作。3、設立縣審批中心園區分中心。進一步強化工業園區職能，優化辦事環境，提高辦事效率。目前，園區及新碧鎮共有工作人員48名，其中園區22名，新碧鎮26名。在園區正式成立后，隨著管理職能與開發范圍的不斷擴大，工作人員要擴充。為此，在下一步的“三定中，應對園區核定一定數量的行政和事業編制。園區工作人員除包括園區及新碧鎮現有局部人員外，還應根據工作需要從

21、機關單位中選調局部專業人員充實力量，也可通過公開招聘的方式從社會引進局部急需而且有一定專業層次和實踐經驗的專業技術人才。四、當前急需考慮解決的其他有關問題1、關于園區的投融資體制問題下一步，園區建設需要大量的資金投入，而園區可能的資金來源主要有四個方面：一是縣政府的財政投入；二是銀行融資；三是園區商貿用地的出讓收入；四是園區企業的留縣稅收返還。但就目前情況來看，由于我縣的園區建設處于起步階段，人氣還不旺，除局部黃金路段外，園區預留的多數商貿用地還很難到達理想的價位，依靠商貿用地出讓來支撐園區建設在近期內還不現實。而園區企業的留縣稅收在一兩年內還處于“三免兩減半階段，數額也不大。因此，在短期內，

22、園區建設的資金來源只能依靠前面兩種途徑來解決。因此，為確保園區建設的順利啟動，第一，要徹底壟斷園區范圍內的土地一級市場，控制城鎮建設區內的農村和農民建房，培育土地市場，有方案的逐步推出商貿用地出讓；第二，以園區預留的商貿用地捆綁擔保等方法，向銀行融資；第三，在每年的土地出讓收入中，切出一定比例用于園區建設。此外，借鑒袍江等經濟開發區的做法，下一步，園區應嘗試與各被征用土地的村集體實行土地資金委托保值增值制度，由各村將土地征用費按一定利率借給園區使用，這樣，即可在一定程度上緩解園區的資金緊張問題，同時，也有利于壯大村集體經濟，維護社會穩定。2、關于園區的土地保障問題土地是園區生存開展的根底與核心

23、。如果土地不能得到保障，園區建設將受到嚴重制約。從目前情況看，要真正發揮園區的規模集聚效應，每年至少應開發1平方公里以上。而要到達這個目標，關鍵取決于兩點：一是土地利用總體規劃能否如期完成修編；二是土地指標能否如期供應。據統計，上一輪土地利用總體規劃的用地空間布局在符合“兩規的前提下，新碧工業園區還有可用面積約138.8公頃，其中耕地面積93.6公頃，只要政策處理到位，還有一定的用地空間，但從長遠來看，土地利用空間的拓展是關系今后園區能否順利開發建設的頭等大事，必須要高度重視，盡快解決。當前要著重做好以下幾個方面的工作：第一，抓緊全縣土地利用總體規劃修編工作進度，力爭早日完成。第二，增加投入，

24、加大土地整理工作力度，力求最大限度的獲得更多的非農建設折抵指標；第三，通過開展工業投資工程的咨詢評估制度，把有限的工業用地資源集中投放在投入產出比最高的園區。同時工業園區要嚴格各項土地利用指標管理剛性，并把好企業入園關。3、關于園區的城市化及根底保障問題縉云工業園區正式成立后，園區將從原有的純工業開發轉向以工業為主、城市建設為輔的綜合性開發。在現階段，園區仍應把重點放在工業上，在此根底上，通過人口、產業、要素的有效集聚，逐步培育園區的城市功能，形成“一心兩翼以壺新一級公路與330國道交界的外堰區塊為中心，新建和新碧區塊為兩翼的園區城市格局，把園區建設成為縣城的一個重要組成局部。為此，在今后的五年中，為保證園區工業與城市建設的順利開展，必須對事關園區建設大局的交通、電力、供水等重大根底設施實行統一規劃，統籌考慮。第一，要完善園區規劃。根據縣域城市總體規劃，結合330國道西移和金溫鐵路改線工程，工業園區要盡快提