1、城鄉低保制度：歷史、現狀與前瞻中國城鄉低保制度的發展，從1993年6月上海市首創“城市居民最低生活保障線制度”算起，已經有13年的歷史了。13年來，作為一項普遍的、有效的社會政策，城鄉低保制度對保護貧弱群體與構建和諧社會發揮了巨大的作用。一城鄉最低生活保障制度的歷史演進所謂“最低生活保障（簡稱低保）制度”即“根據維持最起碼的生活水平的消費需求設立一個最低生活保障標準，每一個公民，當其收入水平低于最低生活保障標準而生活發生困難時，都有權利得到政府按照明文公布的法定程序和標準提供的現金和實物救助。”因為迄今為止，中國社會仍然是城鄉二元社會，從上個世紀90年代開始的建立最低生活保障制度的努力，中國政

2、府仍然還是按將城市和農村分為兩個相對獨立部分的思路在進行。 城市居民最低生活保障制度的歷史演進1993年6月1日，上海市政府宣布，建立“城市居民最低生活保障線制度”，由此拉開了中國社會救濟制度改革的序幕。上海市的這項制度規定，凡城市居民，家庭人均收入低于市府規定的最低生活保障線（當時的標準是月人均120元），都有權向政府有關部門申請社會救助。12年來，城市低保制度經歷了兩大發展階段，即1993-1999年的“創立和推廣階段”和1999年至今的“提高和完善階段”。1城市低保制度的創立和推廣階段在第一階段，用了7年的時間，城市低保制度完成了以點及面，在全國普遍建立的歷史使命：最初，城市低保制度的創

3、立表現為一些城市的地方政府與時俱進的政策創意和自發的行政行為，繼上海之后，又有大連、青島、煙臺、福州、廈門和廣州等東部沿海城市加入了有個性地創建制度的行列；1995年，這項制度為中央政府的相應的職能部門 民政部所認可，并下決心在全國組織推廣；1997年，這項制度再次上升為國務院的一項重要決策，發出了國務院關于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知，要求在本世紀末，全國所有的城市和縣治所在的鎮都要建立這項制度；到1999年建國50周年前夕，民政部宣布：全國668個城市和1638個縣政府所在地的建制鎮已經全部建立起城市居民最低生活保障制度。1999年出臺的城市居民最低生活保障條例，標志著這項制度

4、已經成為中華人民共和國的一項正式的法律制度和長期的基本國策。2城市低保制度的提高和完善階段隨著新世紀的到來，城市低保制度的發展進入了第二階段。在這一階段，城市低保制度首先用了4年的時間，突破了“資金瓶頸”，從而發揮出其應有的作用。在第一階段的創建過程中，當時的政策取向是城市低保經費主要由地方財政負擔，這就造成了一個悖論：越是經濟發展水平落后、地方財政困難的地方政府，面臨的城市低保對象越多，分擔的低保資金也就越多。在這種政策背景下，城市低保制度實際上并沒有真正發揮保障城市貧弱群體最起碼的生活水平的作用。當全國所有的城市和縣鎮都建立起這項制度時，實際上只有281萬城市貧困人口得到了救助。與當時學界

5、和一些國際組織對中國城市貧困人口在1500- 3000萬的估計數相比，只占五分之一到十分之一。2000年，國務院作出重要決策，從2001- 2003年，中央財政負擔的低保經費要連續翻番。于是，從2000年的8億，增加到2001年的23億，2002年的46億，再到2003年的92億，2004年的105億。加上地方財政支出后，全部低保經費從2000年的27億，增加到2001年的42億，2002年的109億，再到2003年的151億，2004年173億。隨之，低保制度保障的人數也大幅度增長，從2000年403萬，增加到2001年的1171萬，2002年的2065萬，再到2003年的2247萬，200

6、4年的2201萬。2005年，截至到5月份的統計數字，累計支出低保經費77億元，低保對象為2182萬人。從2003年起，城市低保支出穩定在150億元以上，低保對象穩定在2200萬人上下。于是，完善城市低保制度的重點走向了“配套措施”和“分類救助”。所謂“配套措施”是指為解決低保對象在醫療、子女教育、住房及冬季取暖（北方）等方面所面臨的實際問題所采取的配套政策。所謂“分類救助”是指對低保家庭中有特殊需要的家庭成員，如老人、未成年人、殘疾人、重病人等采取的特殊政策。2003年，民政部發出了關于建立城市醫療救助制度有關事項的通知；2004年，民政部、建設部等聯合頒布了城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法

7、，民政部與教育部聯合發出了關于進一步做好城鄉特殊困難未成年人教育救助工作的通知，民政部發出了關于做好普通高等學校困難畢業生救助工作的通知。從2004年開始，民政部積極與其他相關的政府部門進行協商，總結、推廣部分省、市的經驗，著手探索和建立以城市低保制度為主體，以優惠政策和臨時救助制度為補充，以醫療救助、教育救助、住房救助等相配套的綜合性社會救助體系，爭取為城市貧困居民解決更多的實際困難。農村最低生活保障制度的歷史演進在城市低保制度發展的同時，農村低保制度和社會救助體系也有很大的發展。實際上，最初提出“最低生活保障”這一概念，在農村更早于城市。1990年，山西省在進行建立農村社會保障體系試點時，

8、就提出了類似的概念。但是囿于種種原因，這個政策創意當時在農村并沒有能夠發展成為可行的社會政策。在上個世紀90年代中期創立城市低保制度的過程中，農村最低生活保障的問題再次被提出。1996年民政部辦公廳下發的關于加快農村社會保障體系建設的意見中明確指出：“農村最低生活保障制度是對家庭人均收入低于最低生活保障標準的農村貧困人口按最低生活保障標準進行差額補助的制度”。同時，在這個文件中，也確立了“保障資金由當地各級財政和村集體分擔”的籌資原則。此時，上海、北京、廣東、遼寧等省市紛紛提出了“整體推進城鄉最低生活保障制度建設”的政策設想。到2003年，民政部官員披露：已經有15個省的2037個縣市建立起農

9、村最低生活保障制度，低保對象為404萬，約占農業人口0.4%，支出的低保資金為8億元。為此，民政部發文要求各地對特困農民人口進行全面排查，并寄希望于中央給予農村低保財政支持。但是，遺憾的是，2003年召開的國務院常務會議并未通過針對農村低保的新政策。此后，針對對不同的地區、不同的對象，農村低保制度和社會救助體系有了不同的“說法” 其一是北京、上海、浙江、廣東、福建、江蘇、天津、遼寧等省（自治區、直轄市），正以實施農村最低生活保障制度為主，探索建立城鄉一體化的最低生活保障制度。目前領到低保證的有將近440萬人，共支出低保資金12. 6億元。其二是中西部其余23省（自治區、直轄市），以實施特困戶救

10、助為主，領到特困證的將近800萬人，共支出特困戶救助資金18.3億元。據調查統計，目前全國農村共有需要救助的特困人口1972萬，東部8省市領取低保證的和中西部23省份領取特困證的加起來合計共有1257萬人，得到低保救助的占調查特困人口總數的64%。另外，全國還有255萬“三無老人”得到了“五保”供養，其中有50余萬老人在24000多所各類敬老院中安享晚年。二最低生活保障制度的現狀毫無疑問， 13年來，最低生活保障制度經過不斷地改進、完善和規范化建設，已經有了長足的進步，在中國城鄉社會經濟發展中所起的作用也是有目共睹。然而，從某種意義上說，所有的社會政策都是“雙刃劍”，優點與缺陷猶如一個錢幣的兩

11、面。作為一項政策工具，隨著我們對低保制度 國際上稱為社會救助制度（Social Assistance Scheme） 的理解越來越深刻，我們對這項制度的運用也就能越來越得心應手。因此，如今在討論低保制度的現狀時，我們可以清醒地從這項制度的優點和缺陷兩個方面來進行分析與評估。最低生活保障制度的優點最低生活保障制度的優點是：能夠保證將有限的資金用到“最需要的人”身上。低保制度的這個優點幾乎是與生俱來的。在整個社會保障體制中，社會救助的立足之本，就是其與眾不同的“須經家庭經濟調查”的特點。這項制度設計了一整套相關的行政程序對申請者進行資格審查，直到確認其“確有需要”，亦即確認申請者確實因為收入過低乃

12、至中斷而不能維持其最低的生活水準，在這個前提下政府有關部門才能動用納稅人的錢來對其施救。同時，在受助者領取救助金的整個過程中，政府有關部門會對其進行持續的追蹤調查。一旦其收入超過救助標準，救助即告一段落。正因為有了這樣嚴格的行政審查制度，納稅人的錢不被濫用才有了保證，從而也確保了在反貧困方面財政支出的效益最大化。 最低生活保障制度的缺陷最低生活保障制度的缺陷也像其優點一樣，也是顯而易見的。主要表現在三個方面：1低保制度并不能幫助低保對象脫貧在國際上，低保制度或社會救助制度還有一個別稱，亦即“收入維持制度”。此類制度的政策目標都是“維持”受助者最起碼的生活水準。從這一點上說，這項制度本身是“被動

13、的”和“消極的”，并不能幫助受助者脫貧。從中國的實踐看，當城市居民最低生活保障制度的救助對象2002年突破了2000萬大關后；2003年再度上升，達到2247萬；2004年略有下降，2201萬；2005年上半年再度小幅下降，則為2182萬。可以預計，如果不采取其他更加積極的政策，在今后一段時間內，城市低保對象的規模將穩定在2000 -2200萬人之間。2低保制度需要大量的人工成本從中國的實踐看，在城市低保制度的實施過程中，政府巧妙地利用了遍布在中國城市中 “橫向到邊，縱向到底”的80017個（2004年數）的社區居委會，動員起至少30- 50萬人的從事調查審核的“志愿者”隊伍，所以只花費了極少

14、的人工成本就使一個龐大的“低保機器”運轉起來。在城市社區中，居委會與社區居民幾乎“零距離”的接觸，這對于他們掌握對制度實施必要的信息非常有利。但與此同時，這種“零距離”接觸也導致了兩個的居委會干部不利的因素：一曰“優親厚友”，二曰“身家性命受到威脅”。3低保制度容易同時受到來自兩個方面的攻擊從中國的實踐看，在2200萬左右的城市低保對象中，實際上70%上下是失業人員，而有勞動能力的要占到總數的50%左右。因此，自從低保制度實施以來，對這項制度“養懶漢”的擔心頗盛，以至于地方上一度普遍采取所謂“虛擬收入”（對失業人員不管事實上有沒有收入都按當地最低工資計算其收入）來設置“門檻”，造成了大量失業人

15、員被排除在外的“應保未保”的現象。而與此同時，又有從人道的理念出發，對嚴格的家庭經濟調查和追蹤調查進行嚴厲批評，在社會輿論中，在新聞媒體上，造成了對低保制度的負面影響。三最低生活保障制度的發展展望毋庸置疑，在中國的社會保障體制中，最低生活保障制度的發展前景是被看好的，其做法也是與國際接軌的，所取得的成就也得到了國際國內專家的一致好評。但是，也要清醒地看到，低保政策中的優點和缺陷是同時并存的：因為有家庭經濟調查，才有社會救助制度，取消了這項前置條件，社會救助就不成其為社會救助了（變成社會福利或社會津貼制度了）。但因為這個前置條件的存在，如果執行不力，就會形成福利依賴，就會“養懶漢”；同時，如果執

16、行過頭，也會形成社會排斥，從而導致基層干群關系緊張，違背了實施這項制度是為了穩定社會的初衷。正因為如此，應對策略應該是不要使低保政策在反貧困領域“單打獨斗”，要與其他反貧困政策構成一個社會政策的“組合”，用其他更為積極的反貧困政策來抵消低保政策的副作用。目前，可以與低保政策相輔相成的其他反貧困政策有：社區組織、可持續生計、資產建設和勞動力流動。以上的“政策組合”實際上是用低保制度來維持城鄉貧困人口的最起碼的生活條件，以達到安撫人心、穩定社會的目標；然后，在這個基礎上，又要采取更加積極的政策引導有勞動能力的低保對象尋找他們的“可持續生計”，建立他們的“個人發展賬戶”，從而走出貧困的困境。但是，遺憾的是，目前政府有關部門還沒有意識到低保制度本身的局限性。在發現了低保對象在醫療、住房、子女教育、冬季取暖等問題后，政策設計仍然按不斷擴大救助范圍的思路來進行。這使低保制度的“含金量”大增，從配套措施得到的實惠實際上已經超過了低保金本身。這樣的做法實際上是不利于鼓勵工作積極性的，反倒會造成“福利依賴”。同時，也造成了基層的干群關系緊張，