1、專供信息 注意保存未經允許 請勿引用信 息 化 研 究2012年第2期 總第36期國家信息中心信息化研究部 2012年4月3日 信息化城市發展水平測評張新紅 于鳳霞 劉厲兵 唐斯斯【摘要】本文闡述了信息化城市不同發展階段的特征表現、存在的問題和面臨的主要任務，以及準確判斷信息化城市發展階段的意義和作用；詳述了信息化城市發展水平評價指標體系的構建、關鍵性指標的選擇及其測評方法。信息化城市發展水平測評張新紅 于鳳霞 劉厲兵 唐斯斯從工業化城市到信息化城市是一個漸進性發展的過程，即信息化城市發展將經歷一個由量變向質變的演化過程。在信息化城市的不同發展階段，會面臨不同的問題和任務。準確判斷信息化城市所

2、處發展階段，找準城市所處位置，是科學制定信息化城市發展戰略的前提。一、 信息化城市的發展階段及其特征以信息化城市指數(ICI)的演進為標志，大體上可以將信息化城市發展過程分成三個階段（圖1），即：準備期（0ICI0.6)、發展期(0.6ICI0.8)、提升期(0.8ICI1)。圖1 信息化城市的發展階段及其主要任務在不同的發展階段，信息化城市發展水平不一樣，面臨的主要問題和主要任務也有很大區別（表1）。表1 信息化城市發展階段劃分信息化城市指數（ICI）基本表現面臨問題主要任務準備期起步階段0.3以下信息技術初步應用經濟水平低，信息基礎設施落后，信息化水平低信息基礎設施建設，信息化知識普及轉型

3、階段0.3-0.6信息基礎設施加快普及，信息技術加速擴散，信息化對經濟和生活的影響從量變走向質變新舊矛盾沖突，數字鴻溝顯現，信息化成效亟待提高，信息安全隱患普及信息基礎設施，應用示范推廣，兩化融合發展期0.6-0.8信息基礎設施和主要信息技術應用基本普及，網絡化程度大幅提高，知識型經濟初顯，服務型政府雛形初現數字鴻溝凸顯，體制機制障礙，信息安全問題突出資源整合，現代信息服務業發展，發展方式轉變，體制機制轉變，關注弱勢群體提升期0.8以上知識型經濟、網絡化社會、服務型政府、數字化生活基本實現并不斷完善創新能力跟不上發展需求，核心競爭力需要提升關鍵核心技術突破，數字包容，個性化服務，創新發展，完善

4、體制(一) 準備期準備期是指一個城市尚未成為信息化城市之前所處的發展階段。準備期又分成兩個階段：起步階段和轉型階段。1. 起步階段起步階段又稱引入期，是指以計算機、網絡、通信為代表的現代信息技術開始在城市應用的初期階段。信息化城市指數在0-0.3之間，即信息化城市實現程度低于30%。在起步階段，城市發展大體處于工業化的中期，經濟發展水平不高，信息基礎設施建設落后。受支付能力、學習能力等諸多因素影響，主要信息技術產品（如手機、計算機、互聯網等）普及程度較低，只有少數政府部門、企業和居民才能進行一些較為簡單的應用。起步階段面臨的主要任務有三個方面：一是加快信息基礎設施的規模建設，大范圍鋪設通信網絡

5、和寬帶光纖；二是加快信息技術研發和引入，提高技術產品的可獲性和使用價值；三是宣傳培訓，提高對信息化的重視程度和信息技能。2. 轉型階段轉型階段又稱過渡期，是指城市逐漸向信息化城市轉型的發展階段，信息化城市指數處于0.3-0.6之間。在轉型階段，城市發展處于工業化的中后期，開始向信息化城市加速轉型，主要信息技術產品加速擴散，對經濟、社會、生活的影響日益深化，開始從量變走向質量。政府部門辦公自動化基本完成，重要業務系統完成數字化改造，通過互聯網等手段加強政民溝通、提供便民服務開始取得一定成效。多數企業引入計算機系統管理，一些大型企業主要業務流程實現數字化、網絡化管理和運行。互聯網、手機、數字電視等

6、在居民家庭中的普及率快速提升，日益成為人們工作、生活中須臾不可離的重要工具。轉型階段面臨的主要問題和矛盾有：（1）新舊矛盾沖突交織。這一階段工業化的任務尚沒完成，但人們對信息社會的需求、渴望已被激發出來，理想與現實之間的碰撞、沖突普遍存在，使得這一階段既是發展的黃金期也是矛盾的凸顯期。政府、企業、個人在發展中都會遇到許多新矛盾、新問題，出現許多不適應。（2）數字鴻溝顯現。城鄉之間、地區之間、行業之間、不同社會群體之間在信息技術應用水平上存在較大差距，出現不同程度的數字鴻溝。不僅體現為出現新的差距，還會對原有的差距和社會矛盾起到分化、放大效應。（3）信息化成效亟待提高。一方面，建設經驗不足，用工

7、業化建設的辦法推進信息化建設，重硬件輕軟件、重技術輕業務、重系統輕資源、重建設輕維護現象普遍存在。另一方面，受條條塊塊利益格局影響，重復建設、“信息孤島”、“信息煙囪”比比皆是，部門間、系統間信息資源共享難、協同辦公少，影響了信息化成效的充分發揮。（4）存在嚴重的信息安全隱患。在轉型階段，大部分信息資源已經實現數字化，相當一部分業務已實現網絡化，而信息安全技術、產品、法律、管理、制度等有待完善，存在較大隱患。轉型階段的主要任務有以下幾個方面：一是加快推進信息基礎設施的廣覆蓋及其服務的低價格，讓更多的人能夠用得上、用得起；二是積極推進信息技術在經濟社會發展各領域的推廣應用，讓信息技術充分發揮好經

8、濟社會轉型的“發動機”作用；三是大力發展信息產業，構建新的經濟增長點；四是注重推進法律、制度、標準、安全、人才等信息化軟環境建設，盡量減少摩擦和阻礙因素。(二) 發展期發展期是指城市已具備信息化城市雛型，信息技術在城市經濟社會發展各領域的應用全面推進的階段。在發展期，ICI處于0.6-0.8之間。目前我國已有部分城市進入發展期。在發展期，城市已進入信息社會的初級階段，主要信息技術產品廣泛應用，經濟、社會、生活的數字化、網絡化基本實現，物聯網、云計算等創新應用的引入加快了智能化發展步伐。政府部門間資源共享、協同辦公基本實現，社會管理、公共服務、政民互動主要通過網絡完成。企業管理和運行實現網絡化，

9、智能化水平顯著提高。主要信息技術產品在城鄉居民家庭基本普及，成為人們生活的重要支撐。發展期面臨的主要問題和矛盾有：（1）社會發展重心轉移。隨著經濟發展和人民物質生活水平的提高，人們在社會發展方面的需求日益增強，生活質量、環境質量、經濟增長的有效性、社會公平與公正、政治參與等成為新的時代追求，如何在經濟增長的同時保持社會和諧成為社會發展的重心。（2）數字鴻溝嚴重。相當一部分人還不能充分使用信息技術，成為信息化成效發揮的主要障礙，既不利于經濟發展，也不利于社會突出問題的解決。（3）體制機制障礙。隨著信息化的深入，政府與企業的業務流程、工作內容以及人們的生活方式均發生了深刻變化，原有的體制與機制已無

10、法適應新的生產力發展，需要進行調整與改革。（4）信息安全問題突出。隨著網絡化、智能化的深入，信息安全日益成為經濟安全、社會安全、國家安全的新命題。發展期的主要任務有以下幾個方面：一是提升信息基礎設施承載能力，使之更加高速、泛在、智能。二是大力發展現代信息服務業，推進信息資源的廣泛開發和深化應用。三是以公共服務信息化為突破口，圍繞群眾切身利益著力解決社會突出問題。四是關注弱勢群體，努力縮小數字鴻溝。五是加快體制機制變革，為和諧信息社會建設創造條件。(三) 提升期提升期又稱完善期，是指城市進入信息社會的中高級發展階段，信息化城市水平不斷完善，逐步接近完美形態，是信息化城市的最高發展階段，信息化城市

11、指數達到0.8以上。在提升期，城市發展已進入信息社會中高級階段，主要信息技術產品高度普及，經濟、社會、生活的數字化、網絡化、智能化達到相當高的水平。政府部門間資源共享、協同辦公普遍實現，社會管理、公共服務基本實現智能化。企業管理和運行全面實現網絡化、智能化。主要信息技術產品在城鄉居民家庭高度普及，數字生活、智能家居基本實現。提升期面臨的主要問題和矛盾有：（1）創新能力面臨新的需求挑戰。信息化的全面實現帶動社會經濟結構大變革，從而引發一系列全新的應用需求，技術、管理、服務、體制等創新能力需要進一步提升。(2) 關鍵、核心技術面臨突破。全面信息化環境下，為保障信息安全和獲取新的競爭優勢，必須在關鍵

12、、核心技術方面取得突破。（3）核心競爭力需要提升。信息化改變了城市間的競爭格局，要素流動性增強，城市核心競爭力成為致勝關鍵。 (4)少部分人仍游離在信息社會之外，數字包容日益成為重要議題。提升期的主要任務有以下幾個方面：一是全面推進經濟運行、城市管理、公共服務的網絡化、智能化，實現經濟社會轉型；二是以智能社區、智能家居等為重點全面提升居民生活品質，大力推進個性化服務；三是集中力量在關鍵核心技術領域實現重大突破；四是多管齊下推進“數字包容”，確保“一個不落下”；五是進一步完善體制機制，提升全社會運行效率；六是圍繞城市定位，采用差異化競爭策略，彰顯城市個性，打造城市核心競爭力。只有準確判斷一個城市

13、所處的發展階段，才有可能依據其階段特征表現分析其發展現狀、存在的問題及面臨的主要任務，為研究制定科學的戰略規劃、尋求最佳發展路徑打下良好基礎。總體上看，現階段我國大部分城市處在信息化城市的準備期的轉型階段，少數城市進入了信息化城市的發展期。二、 信息化城市發展水平的測算方法定量測算信息化城市的發展水平，可以采用“綜合指數法”，即將不同性質的指標值經過標準化處理，最終轉化成一個綜合指數，以反映整體發展水平的測評方法。因此，首先要根據信息化城市的基本特征，選擇關鍵性指標以構建指標體系，然后對各級指標進行逐層測算，得出反映信息化城市發展水平的總指數，即信息化城市指數（Informatization

14、City Index, ICI）。(一) 構建指標體系具體而言，可從信息化城市所具有的知識型經濟、網絡化社會、服務型政府、數字化生活四個基本特征入手，對各個特征進行深入分析，進一步選擇出能夠反映這些特征的具體指標，構建指標體系。1. 知識型經濟表現特征及關鍵指標選擇知識型經濟是指以知識和人才為基礎，以創新為主要驅動力，全面協調可持續發展的新型經濟形態。知識型經濟重知識、重人才、重科技、重環保，信息技術全面滲透到城市經濟的各個領域。人力資源知識化、發展方式可持續、產業結構優化、經濟水平發達是知識型經濟的基本表現和要求，也可以看作是知識型經濟的四個表現特征。（1） 人力資源知識化人是知識的創造者，

15、人力資源將成為支撐知識型經濟發展的重要資源。在知識型經濟中，對勞動者的知識和技能要求逐漸提高，高學歷高技能的知識型勞動者占比也將逐步增大，人力資源呈現知識化特征。可以選取一些代表性指標，比如“教育投入”（如教育占財政支出比重等）反映了城市對教育的重視程度，影響未來人力資源的發展潛力。“居民受教育程度”（如人均受教育年限、新增勞動人口受教育年限等）越高，掌握新技術、將之創造性運用于工作的能力就越強。“在校大學生數量”是綜合反映居民信息技術應用能力的重要指標。此外，“萬人大學生比重”、“萬人科技人員比重”等也都可以從不同側面反映一個城市人力資源知識化的水平。（2） 發展方式可持續可持續發展是知識型

16、經濟的基本特征。既滿足當代人的需求，又不對后代人滿足其需求的能力構成危害，是可持續發展的基本內涵。可持續發展強調經濟發展的同時必須注重研發創新、節能減排、環境保護。創新能力代表著信息化城市可持續發展的潛力，可以通過專利授權數、研發經費占GDP比重、企業研發投入占銷售額比重、工業產值中新產品所占比重等指標來反映。萬元GDP能耗物耗可以用來反映節能減排的水平狀況。空氣中主要污染物含量、一年中“二級”以上空氣的天數、生產和生活用水處理和循環使用比重等可以用來衡量“環境保護”的水平狀況。（3） 產業結構優化產業結構優化主要體現在兩個方面：一是在產業結構的演進過程中,科學技術的發展催生了大量的新興行業，

17、淘汰落后產能；二是科學技術對傳統產業進行了改造，增加了科技含量和產品附加值，整個產業過程對信息、服務、技術和知識等“軟要素”的依賴程度加深。第三產業占GDP比重、第三產業或第一產業就業比重等指標可以作為代表性指標。（4） 經濟水平發達知識型經濟建立在工業經濟的基礎上，是比工業經濟更高級的經濟形態，其主要資源基礎是知識和人力資源，同時也離不開必要的資金和物質資源，生產力較為發達是實現知識型經濟的必要條件。一方面，科研與技術投入需要強勁的經濟實力作為后盾；另一方面，以信息技術為代表的現代科學技術又進一步促進了經濟發展。人均GDP、城鄉居民家庭人均收入等可作為反映一個城市經濟發展水平的重要指標。2.

18、 網絡化社會表現特征及關鍵指標選擇網絡化社會是信息化城市的社會表現形態，具有信息基礎設施完備、社會服務包容、社會發展協調等基本特征。（1） 信息基礎設施完備信息基礎設施高度完善是信息化城市的必然要求。信息基礎設施的完備性包括兩個方面：一是各種信息基礎設施得到極大普及，二是信息基礎設施的質量和性能出現大幅度的提升。反映信息基礎設施完備性的指標有固定寬帶家庭接入率、無線網絡人口覆蓋率、數字有線電視入戶率、固定和無線寬帶接入速率等。（2） 社會服務包容在信息化城市，經濟已經高度發達，社會包容問題日益受到人們的關注。所謂社會包容，就是讓所有人都能最大限度地享受到社會發展的好處。在信息化城市，數字包容是

19、實現社會包容的重要途徑。實現數字包容，一方面可以防止出現新的不平等，另一方面有利于縮小社會中原有不平等造成的差距，變數字鴻溝為數字機遇。數字鴻溝指數、最低工資標準、低保標準及覆蓋率、就業及養老保險覆蓋率等指標都可以從不同側面反映社會服務包容性的實現程度。（3） 社會發展協調在信息化城市，人們的物質需求基本得到滿足，社會發展的重點發生了一些變化：一方面更加注重城鄉、區域、不同社會群體之間的協調發展；另一方面更加強調發展質量，注重整體水平的提高。反映社會發展協調性的指標有城鄉收入比、恩格爾系數、基尼系數等指標。3. 數字化生活表現特征及關鍵指標選擇信息化城市中，信息技術廣泛應用于人們日常生活的方方

20、面面，人們的生活日益呈現數字化特征。數字化生活主要特征表現為生活工具數字化、生活方式數字化、生活內容數字化等方面。（1） 生活工具數字化網絡和數字產品將成為多數人的生活必需品。傳統生活用品的技術與信息含量越來越高，成為人們日常生活必不可少的信息終端。隨著技術的不斷創新與廣泛擴散，其應用成本將顯著下降，數字化生活工具將高度普及，由其帶來的舒適和便捷將被看作是自然而然的事情。互聯網普及率、數字有線電視普及率、手機普及率、寬帶普及率、家用電腦普及率、“市民卡”覆蓋率等指標可以從不同側面反映出一個城市生活工具數字化的實現程度。支付能力水平（含移動電話支付能力、寬帶支付能力、有線電視支付能力等）在很大程

21、度上影響技術擴散和能否實現普遍服務，也可以用來反映生活工具數字化發展水平。（2） 生活方式數字化信息化城市中，借助數字化生活工具，人們的工作將更加彈性化和自主化，終身學習與隨時隨地學習成為可能，網絡購物成為主流消費方式，人際交往范圍與空間無限擴大，娛樂方式數字化，數字家庭成為未來家庭發展趨勢。反映生活方式數字化的指標有工作上網時長、網絡購物支出占家庭總支出比重、網上交費用戶比重等。（3） 生活內容數字化在數字化生活時代，人們的工作內容以創造、處理和使用信息為主，學習內容更加自主化與個性化，信息消費成為重要的消費內容，數字娛樂成為多數人娛樂活動的首選。反映生活內容數字化水平的指標有信息類消費占家

22、庭總支出的比重等。4. 服務型政府表現特征及關鍵指標選擇信息化城市建設對政府治理提出了新的要求，同時也為實現服務型政府的目標創造了條件。信息化城市條件下的服務型政府，是充分利用現代信息技術實現社會管理和公共服務的新型政府治理模式。在現代技術的支撐下，服務型政府將逐漸體現科學決策、公開透明、高效治理、互動參與等方面的特征。（1） 科學決策由于信息技術的廣泛應用，特別是電子政務的大力推進，政府信息溝通朝著網絡化、交互化方向發展，政府獲取信息更為及時、便捷和充分，基于信息技術的各種決策分析工具、模型的使用，有助于決策過程和方法的科學化。同時，網絡化方便了更多人參與到政府的決策形成過程中，使決策民主化

23、成為可能，不僅可以提高決策的科學性，也將提高政策的實施效果。戰略規劃目標與實際執行結果的契合度、重大決策咨詢評估及聽證制度的完善性、市民對政府的滿意度等可以用作反映科學決策實現程度的參考性指標。（2） 公開透明網絡、數字廣播電視等多種信息公開渠道形成多元化的信息公開網絡，公眾可以突破時空的限制，隨時隨地獲取政府提供的各類信息。同時，公眾通過網絡對政府行為進行監督，可以促進政府運行更為公開透明，從而打造信息社會條件下的陽光政府。政府信息公開度、政府網站績效水平指數、政府網站信息更新及時度等可以用來反映“公開透明”的完善程度。（3） 高效治理各種信息系統的建立對政府業務進行信息化改造，改變了傳統手

24、工辦理的方式，將有效降低行政成本，提高政府辦事效率；電子政務改變了集權和等級制的金字塔管理結構，使得政府組織結構更為扁平化，促使政府治理模式從管制型向以公眾為中心的服務型轉變，為公眾提供更好的服務。此外，人們可以隨時隨地在網上找到所需要的服務種類和服務方式，使公共服務效率和質量都得到大幅提升。基礎信息一次性采集率、政府部門間信息共享度、全流程在線辦理公共服務比例、注冊企業所需時間等可以用來反映“高效治理”實現程度。（4） 互動參與互聯網成為政府與公眾之間直接溝通的重要橋梁，公眾可以通過網絡直接向政府反映自己的利益訴求，政府也可以通過網絡了解民情、匯聚民智。網絡使政民溝通渠道更加通暢和多元化，有助于政民之間相互理解和達成共識，促進決策民主及社會和諧。可以從互動渠道的方便性、響應率、辦結率、響應時間、滿意度等方面選取相應指標來反映“互動參與”的完善程度。(二) 測算方法利用綜合指數法測算信息化城市的發展水平，大體可以分為四個步驟（圖2）：第一步，選擇代表性指標。根據信息化城市的四個基本特征選取關鍵性指標形成指標體系。在選擇關鍵性指標要注意數據的代表性和可得性，最好采用政府各部門公開的統計數據。第二步，確定指標的標準值。在確定各指