1、    關(guān)于我國土壤污染防治立法的幾點(diǎn)思考The Considerations of the Prevention legislation of the Soil Pollution in China萬里  徐治雄【學(xué)科分類】自然資源保護(hù)法【出處】中國環(huán)境法網(wǎng)【摘要】本文在總結(jié)土壤污染防治現(xiàn)有主要的法律依據(jù)基礎(chǔ)上，分析了現(xiàn)行關(guān)于土壤污染防治立法層面的特點(diǎn)與不足，并提出制定一部專門關(guān)于土壤污染防治的單行法律。同時(shí)，本文也對(duì)國外土地污染防治可取的制度做了簡單的介紹，以期對(duì)我國污染防治立法有所裨益。【英文摘要】Based on the su

2、mmary of soil pollution control major existing legislation, the paper analyzes the current on soil pollution prevention legislative features and shortcomings, and advocates the formulation of a special Basic Law of soil pollution prevention. And, the paper introduces briefly the prevention legislati

3、on of foreign soil pollution in order to benefit for the Prevention legislation of the Soil Pollution in the China. 【關(guān)鍵詞】土壤污染防治；法律依據(jù)；日本農(nóng)業(yè)用地污染防治法【英文關(guān)鍵詞】 the Prevention of the Soil Pollution; Legal basis; Japans agricultural land Pollution Control Act【寫作年份】2007年【正文】    一、土壤污染防治現(xiàn)有主要

4、的法律依據(jù)（一）中華人民共和國憲法第十條第五款 一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地。第二十六條 國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。(二)中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法第一條為保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，制定本法。第二條 本法所稱環(huán)境，是指影響人類社會(huì)生存和發(fā)展的確各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生動(dòng)物、自然古跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。第二十條 各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)，防治土壤污染、土地沙化、鹽漬化、貧瘠化、沼澤化、

5、地面沉降和防治植被破壞、水土流失、水源枯竭、種源滅絕以及其他生態(tài)失調(diào)現(xiàn)象的發(fā)生和發(fā)展，推廣植物病蟲害的綜合防治，合理利用化肥、農(nóng)藥及植物生長激素。第四十一條造成環(huán)境污染危害的，有責(zé)任排除危害，并對(duì)直接受到損害的單位或者個(gè)人賠償損失。賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求，有環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門處理，當(dāng)事人對(duì)處理決定不服的，可以向人民法院起訴。當(dāng)事人也可以直接向人民法院起訴。完全由于不可抗拒的自然災(zāi)害，并經(jīng)及時(shí)采取合理措施，仍然不能避免造成環(huán)境污染損害的，免于承擔(dān)責(zé)任。第四十二條因環(huán)境污染損害賠償提起訴訟的時(shí)效期間為3年，從當(dāng)事人知道或者應(yīng)當(dāng)知

6、道受到污染損害起時(shí)計(jì)算。（三）中華人民共和國農(nóng)業(yè)法第五十七條 發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)必須合理利用和保護(hù)土地、水、森林、草原、野生動(dòng)植物等自然資源，合理開發(fā)和利用水能、沼氣、太陽能、風(fēng)能等可再生能源和清潔能源，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。第五十八條 農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織應(yīng)當(dāng)保養(yǎng)耕地，合理使用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用薄膜，增加使用有機(jī)肥料，采用先進(jìn)技術(shù)，保護(hù)和提高地力，防止農(nóng)用地的污染、破壞和地力衰退。第六十五條各級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織采取生物措施或者使用高效低毒低殘留農(nóng)藥、獸藥，防治動(dòng)植物病、蟲、雜草、鼠害。農(nóng)產(chǎn)品采收后的秸稈及其他剩余物質(zhì)應(yīng)當(dāng)綜合利用，妥善處理，防止造成環(huán)

7、境污染和生態(tài)破壞。從事畜禽等動(dòng)物規(guī)模養(yǎng)殖的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)對(duì)糞便、廢水及其他廢棄物進(jìn)行無害化處理或者綜合利用，從事水產(chǎn)養(yǎng)殖的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)合理投餌、施肥、使用藥物，防止造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞。第六十六條 縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，督促有關(guān)單位進(jìn)行治理，防治廢水、廢氣和固體廢棄物對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的污染。排放廢水、廢氣和固體廢棄物造成農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境污染事故的，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者農(nóng)業(yè)行政主管部門依法調(diào)查處理；給農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織造成損失的，有關(guān)責(zé)任者應(yīng)當(dāng)依法賠償。（四）中華人民共和國土地管理法第三十五條 各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，維護(hù)排灌工程設(shè)施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、鹽漬化

8、、水土流失和污染土地。第七十四條 違反本法規(guī)定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期改正或者治理，可以并處罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。（五）基本農(nóng)田保護(hù)條例第十三條 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持用地與養(yǎng)地相結(jié)合，培肥地力，防止水土流失和污染。第十五條 地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)基本農(nóng)田的生態(tài)環(huán)境建設(shè)。基本農(nóng)田的環(huán)境質(zhì)量必須達(dá)到國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門與農(nóng)業(yè)有關(guān)行政主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)基本農(nóng)田環(huán)境污染進(jìn)行監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)，并定期向本級(jí)人

9、民政府提交基本農(nóng)田環(huán)境質(zhì)量與發(fā)展趨勢(shì)的報(bào)告。第二十一條 基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止下列行為：（一）建房、建廠、建窯、建墳、采礦、采石、挖砂、取土、開挖魚塘、堆放固體廢棄物和發(fā)展林果業(yè)；（二）棄耕、拋荒和破壞地力；（三）向基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)排放污染物；（四）其他破壞基本農(nóng)田的行為。第二十三條 縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同同級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)基本農(nóng)田環(huán)境污染進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)，并定期向本級(jí)人民政府提出環(huán)境質(zhì)量與發(fā)展趨勢(shì)的報(bào)告。第二十四條 經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田興建建設(shè)項(xiàng)目的，在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告中，應(yīng)當(dāng)有基本農(nóng)田環(huán)境保護(hù)方案。對(duì)造成或者可能造成基本農(nóng)田環(huán)境污染事故的，當(dāng)事人必須立即采取措施

10、，防止污染事故的發(fā)生或者擴(kuò)大，保護(hù)現(xiàn)場，并向有關(guān)部門報(bào)告，接受調(diào)查處理。第二十五條 向基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)提供肥料和作為肥料的城市垃圾、污泥的，應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。第二十六條 因發(fā)生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成基本農(nóng)田環(huán)境污染事故的，當(dāng)事人必須立即采取措施處理，并向當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)行政主管部門和農(nóng)業(yè)行政主管部門報(bào)告，接受調(diào)查處理。第二十九條 違反本條例規(guī)定，在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物、排放傾倒污染物或者從事其他活動(dòng)破壞基本農(nóng)田，毀壞種植條件的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期改正或者治理，恢復(fù)原種植條件，并可處占用基本農(nóng)田的耕地開墾

11、費(fèi)一倍以上二倍以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。第三十三條 排放污染物質(zhì)造成基本農(nóng)田嚴(yán)重?fù)p害的，應(yīng)當(dāng)賠償受損害單位或個(gè)人的損失，并由環(huán)境保護(hù)行政主管部門依照環(huán)境保護(hù)的有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定處理。（六）中華人民共和國刑法第三百三十八條 違反國家規(guī)定，向土地、水體、大氣排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他危險(xiǎn)廢物，造成重大環(huán)境污染事故，致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果的，處三年下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；后果特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。第三百四十六條 單位犯本節(jié)第三百三十八條至第三百四十五條規(guī)定之罪的，對(duì)單位判

12、處罰金，并對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依照本節(jié)各該條的規(guī)定處罰。第四百零八條 負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，導(dǎo)致發(fā)生重大環(huán)境污染事故，致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴(yán)重后果的，處三年以下有期徒刑或者拘役。二、對(duì)現(xiàn)行土壤污染防治法律規(guī)范的分析從國家對(duì)土壤污染防治的立法現(xiàn)狀來看，對(duì)造成土壤污染的行為進(jìn)行規(guī)制明顯有以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一、宣示性、鼓勵(lì)性的條文多。比如在環(huán)境保護(hù)基本法層面，僅在環(huán)境保護(hù)法第二十條設(shè)置了一般宣示性的規(guī)定，該條文的特點(diǎn)乃是采用正面肯定的行文方式，以“某某應(yīng)當(dāng)如何如何”為條文的結(jié)構(gòu)。雖然該條文首次明確了將土地污染防治的責(zé)任主體指

13、向“各級(jí)人民政府”是值得稱道的，但一般宣示性的法律條文卻也存在降低法律實(shí)踐性的可能。類似的例子在其他環(huán)境法律規(guī)范中也可以看到，比如農(nóng)業(yè)法第58、65、66條，土地管理法第35條，基本農(nóng)田保護(hù)條例第13、15條等。第二、保護(hù)范圍主要是針對(duì)農(nóng)用地的污染防治。現(xiàn)行立法主要針對(duì)農(nóng)業(yè)用地的土壤污染防治，著眼點(diǎn)在于農(nóng)業(yè)環(huán)境、農(nóng)用地的保護(hù)，比如環(huán)境保護(hù)法第20條，農(nóng)業(yè)法第58條。基本農(nóng)田保護(hù)條例雖然是我國現(xiàn)行環(huán)境法律規(guī)范中針對(duì)土壤污染問題設(shè)置了較多法律條文的行政法規(guī)，但該條例所保護(hù)的范圍更窄，僅指基本農(nóng)田。事實(shí)上，根據(jù)我國土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的解釋，土壤是指地球陸地表面能夠生長綠色植物的疏松層。也就是說，土壤污

14、染防治所言的“土壤”，既包括了農(nóng)業(yè)用地，也包括建設(shè)用地；既指已經(jīng)利用的，也指還沒有利用的。第三、就立法體系來講，現(xiàn)行對(duì)土壤污染防治的立法思路仍然是求助于各個(gè)單行法規(guī)予以解決，而這些單行法規(guī)并不是專門針對(duì)土壤污染防治的，只是在某一方面涉及到土壤污染的內(nèi)容而對(duì)其做一些附帶的規(guī)定，難以達(dá)到土壤污染專門立法的要求。第四、法律責(zé)任條款設(shè)置較少，適用較難。就當(dāng)前關(guān)于土壤污染的法律責(zé)任條款設(shè)置來看，僅有極少量的條款，比如環(huán)境保護(hù)法第41條、農(nóng)業(yè)法第66條、基本農(nóng)田保護(hù)條例第29、33條、刑法第383條。這些條款適用于土壤污染防治無疑存在某些不足之處。環(huán)境保護(hù)法第41條法律語言籠統(tǒng)，在實(shí)踐和理論上都曾經(jīng)引起過

15、很大的爭論，將該條適用于土壤污染賠償?shù)陌咐m然從法律解釋的角度得以自圓其說，但無疑尚須實(shí)踐相關(guān)案件審理的協(xié)力。農(nóng)業(yè)法第66條對(duì)土壤污染防治而言，至少有以下兩方面的不足：其一，該條針對(duì)的是農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，其范圍無疑過窄；其二，該條語焉不詳，其所言“給農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織造成損失的，有關(guān)責(zé)任者應(yīng)當(dāng)依法賠償”中的“依法”指的究竟“依”的是什么“法”呢，此條規(guī)定無疑有“氣死尋法者”的嫌疑。基本農(nóng)田保護(hù)條例關(guān)于土壤污染的法律責(zé)任條款設(shè)置也有類似上述所指的缺點(diǎn)。從以上分析不難看出，關(guān)于土壤污染防治的法律規(guī)范雖有設(shè)置，但難成體系；或可成體系，但難以實(shí)踐；或縱可實(shí)踐，無奈保護(hù)范圍太窄；或有所保護(hù)，但法律責(zé)任

16、條款難以操作，未盡土壤污染防治之全功。凡此種種，不免令人憂心于當(dāng)前的土壤污染面臨有法制卻沒法“治”的處境。現(xiàn)有土壤污染防治立法局面難以遏制目前日益加劇的土壤污染，要求一部專門的關(guān)于土壤污染防治的法律出臺(tái)無疑是上述實(shí)證分析的合邏輯結(jié)論。國外關(guān)于土壤污染防治立法的已有成果無疑值得我們關(guān)注。三、國外土壤污染防治立法的啟示世界各國面對(duì)土壤污染的壓力，大多數(shù)國家在立法層面都做了相當(dāng)?shù)呐Γ貏e是發(fā)達(dá)國家。比如日本農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法、德國土壤保護(hù)法等。其中，日本農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法值得我們討論。日本農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法共18條，該法于1970年12月25日制定，1993年又進(jìn)行了修訂。該法是日本關(guān)

17、于土壤污染防治的最重要的法律依據(jù)。雖然該法僅是針對(duì)農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治，但該法的一些比較有價(jià)值的制度無疑值得我們思考。分述如下：（一）土壤污染對(duì)策地區(qū)指定制度該法第3條規(guī)定了農(nóng)業(yè)用地土壤污染對(duì)策地區(qū)指定制度。即把“一定地區(qū)的某些農(nóng)業(yè)用地土壤和在該農(nóng)業(yè)用地生長的農(nóng)作物等所含有的特定有害物質(zhì)的種類和數(shù)量，可以把被認(rèn)為是該農(nóng)業(yè)用地的利用為起因，生產(chǎn)危害人體健康的農(nóng)畜產(chǎn)品，或者被認(rèn)為影響了該農(nóng)田里農(nóng)作物等的生長，或者被認(rèn)為這些危害是明顯的、符合以政令規(guī)定的要件的地區(qū)”作為農(nóng)業(yè)用地土壤污染對(duì)策地區(qū)，予以指定。 同時(shí)該法第8條還規(guī)定了對(duì)在對(duì)策區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)用地存在特殊的嚴(yán)重污染情形，可以指定為特別區(qū)域。指定

18、對(duì)策地區(qū)的目的在于便于針對(duì)這些被污染的而又需要治理的特定區(qū)域施行特殊的政策。這樣的思路具有合理性，我國當(dāng)前的土壤污染防治立法不妨借鑒這樣的思路，可以將對(duì)策地區(qū)分為“農(nóng)業(yè)用地土壤污染對(duì)策地區(qū)”、 “建設(shè)用地土壤污染對(duì)策地區(qū)” 和“未利用地土壤污染對(duì)策地區(qū)”。（二）土壤污染對(duì)策計(jì)劃制度該法第5條規(guī)定了對(duì)指定的對(duì)策地區(qū)應(yīng)應(yīng)立即制定農(nóng)業(yè)用地土壤污染對(duì)策計(jì)劃。同時(shí)對(duì)對(duì)策計(jì)劃的內(nèi)容做了比較細(xì)致的安排。在對(duì)策計(jì)劃中，需要規(guī)定以下事項(xiàng)：1有關(guān)對(duì)策地區(qū)區(qū)域內(nèi)的某農(nóng)業(yè)用地，在考慮因其土壤的特定有害物質(zhì)引起的污染程度的基礎(chǔ)上，規(guī)定出利用上的分類及其有關(guān)每種分類農(nóng)業(yè)用地利用的基本方針；2關(guān)于在對(duì)策地區(qū)的區(qū)域內(nèi)，與某農(nóng)

19、業(yè)用地有關(guān)的下列事業(yè)中的必要事項(xiàng)： (1)為防止因農(nóng)業(yè)用地土壤的特定有害物質(zhì)引起污染的灌溉排水設(shè)施，及其他設(shè)施的新設(shè)、管理或者變更；  (2)消除因農(nóng)業(yè)用地土壤的特定有害物質(zhì)引起污染的客土及其他事業(yè)；(3)謀求合理利用污染農(nóng)業(yè)用地的地目變換及其他事業(yè)。3在對(duì)策地區(qū)的區(qū)域內(nèi)，對(duì)某農(nóng)業(yè)用地土壤的特定有害物質(zhì)引起的污染狀況調(diào)查測(cè)定事項(xiàng)；4其他事項(xiàng)。該法的土壤污染對(duì)策計(jì)劃制度，與我國固體廢物污染防治法第29條、大氣污染防治法第3、29條類似 ，但比較而言在具體的內(nèi)容上則比我國的這兩部污染防治法更為仔細(xì)，更可取。我國當(dāng)前的土壤污染防治立法除了延續(xù)我國已有的污染防治立法的成功經(jīng)驗(yàn)，無疑也應(yīng)當(dāng)考慮更便于執(zhí)行的方案。（三）勸告制度該法用兩個(gè)條文設(shè)置了勸告制度，即第10、11條。第10條是關(guān)于農(nóng)作物等種植的勸告，第11條是為了防止農(nóng)業(yè)用地土壤因企業(yè)排放的外排水和含有特定有害物質(zhì)的煙塵引起污染而向有關(guān)地方公共團(tuán)體長官提出勸告。這是一個(gè)比較特殊的制度設(shè)置，其作用是政府提醒公眾對(duì)可預(yù)知的危險(xiǎn)予以特別注意，以避免不當(dāng)?shù)膿p失，以這種方式引導(dǎo)公眾積極參與污染防治。這種制度安排可以說與我國提倡環(huán)境保護(hù)群眾參與原則有相似的邏輯基礎(chǔ)，建議我國土壤污染防治立法應(yīng)在更大范圍內(nèi)采用。四、結(jié)論目前我國土壤污染的總體形勢(shì)相當(dāng)嚴(yán)峻，比如土壤污染程度加劇，土壤污染危害巨大，土壤污