1、    農業用地土壤污染防治立法問題分析Analysis on legislative problems of prevention and control of farmland soil contamination李明華  范允行  朱偉【學科分類】自然資源保護法【出處】中國環境法網【摘要】由于多方面的原因，農業用地土壤遭到不同程度的污染，已經對食品安全、生態環境和農業可持續發展構成了嚴重威脅。制定土壤污染防治法是保護農用土地的一項重要措施。本文通過對農業用地土壤污染現狀的調研，分析了土壤污染防治立法的必要性，

2、并提出了相應的立法目的和原則。【英文摘要】For various reasons, farmland soil suffered varying degrees of contamination, which has caused a serious threat on food safety, ecological environment and agricultural sustainable development. The legislation of prevention and control of soil contamination was an important measu

3、re to protect farmland. Based on the survey of farmland soil contaminations status, the paper analyzed the necessity of prevention and control soil contamination legislation, and posed the corresponding legislative purposes and principles【關鍵詞】農業用地；土壤污染；立法【英文關鍵詞】farmland; soil contamination; legislat

4、ion【寫作年份】2007年【正文】    當前，在經濟快速發展之時，農業生產賴以存在的載體土壤已經變得脆弱不堪，情況不容樂觀。農田遭到污染、糧食產量減少、蔬菜質量下降等問題接連出現，食品安全難以得到有效保證。土壤污染恰似一顆“化學定時炸彈”，時時刻刻地威脅著人類正常的生產生活。我國作為法制社會，就要依法辦事，關于大氣污染、水污染、海洋污染等問題，國家已經制定了相關法律，但是，防治土壤污染的法律至今仍是一片空白。為了保護我們的土地，為了保護我們的健康，土壤污染防治法的制定已經迫在眉睫。一、農業用地土壤污染現狀的調研土壤污染是指人類活動產生的污染物，通過不

5、同的途徑進入土壤環境中，其數量和速度超過土壤的自凈能力，從而使土壤的生態平衡受到破壞，正常功能失調，導致土壤環境質量下降，影響作物的正常生長發育，農產品的產量和質量隨之下降，并產生一定的環境效應（水體或大氣發生次生污染），最終將危及人體健康，以至于人類生存和發展的現象。土壤污染會造成有害物質在農作物中積累，并通過食物鏈進入人體，引發各種疾病，危害人體健康。此外，土壤污染直接影響土壤生態系統的結構和功能，最終將對生態安全構成威脅。臨安市地處浙江西北部的天目山南麓，東臨省城杭州，西接安徽黃山，是太湖流域和錢塘江水系的源頭。全市人口51.6萬，其中農業人口42.6萬；土地總面積469萬畝，其中耕地2

6、8萬畝，人均耕地0.55畝。通過對臨安市農業用地經營現狀的調研，得出土壤污染主要來源于四個方面：農藥、化肥；農用塑料薄膜；畜禽養殖的糞便；生活污水及垃圾等。（一）農藥、化肥對土壤的污染農藥和化肥是重要農業生產資料，若合理使用會達到較好的效果，反之則會成為農業用地土壤污染的罪魁禍首。農民往往根據傳統的生產經驗來施用農藥和化肥，很少咨詢農技人員，單純地追求較高的產量，而忽略了土壤的承受能力。2005年全市農藥施用總量為1063噸，施用農藥的農地面積占農地總面積的83.3，而且高毒農藥使用仍有一定存在，特別是邊緣地區，對環境污染影響最大。2005年臨安全市農用化肥施用總量為62806噸，其中氮肥25

7、446噸、磷肥5347噸、鉀肥6663噸，復合肥25350噸，施用化肥農地面積占全市農地面積的90%。從總的施肥情況看，氮肥偏多，氮、磷、鉀比施用不合理，因而造成肥料流失和浪費。農民施用的某些農藥會隨著降雨進入土壤，并長期殘留，嚴重損害了土壤中有益微生物的生存，而且會導致農產品農藥殘留量超標，危害人體健康。過量使用化肥會加快土壤腐殖質的礦化，分散土壤膠體，改變土壤的物理性質和化學性質，降低土壤微生物生物量和活性，造成土壤板結、酸化；還可使土壤中某些元素活性改變，變成植物難以吸收的形態，從而導致土壤的生產力不斷降低。（二）農用塑料薄膜對土壤的污染2005年全市農用塑料薄膜使用總量為301噸，其中

8、地膜124噸，其余作為防雨覆蓋物等其它方面之用，使用農用塑料薄膜的耕地面積1000多公頃。農用塑料薄膜的使用年限在2-3年（不含地膜，地膜的使用年限一般只有一年）。當前，農用塑料薄膜中使用可降解農膜量很少，而且由于農民環保意識不強，廢膜隨意丟棄，回收利用率很低，產生的 “白色污染”較為嚴重。農用塑料薄膜的大量使用固然帶來了較好的經濟效益，但也給土壤造成了嚴重的污染，由于其難降解，殘留于土壤中會破壞土層結構，妨礙耕作，影響土壤通氣和水肥傳導，對農作物生長發育不利。（三）畜禽養殖業糞便對土壤的污染近年來，臨安市畜禽養殖業發展迅猛。2005年全市生豬飼養量為49.97萬頭、牛0.92萬頭、羊9.33

9、萬頭、雞鴨189.2萬羽。因畜禽養殖所產生的污染物全年為70-80萬噸，畜禽糞尿產生總量為75萬噸以上，畜禽污水產生總量為120萬噸以上。全市畜禽養殖污水量如此之大，而經過沼氣池等凈化處理的養殖場所只有2-3家。由于畜禽養殖規模化水平較低，糞便利用率不高，畜禽養殖污水基本都是直排，其主要污染物為COD、BOD、NH4-N、TP、TN，一個規模養殖場的排污量不亞于1個中型工業企業的排污量。此外，由于畜禽飼料中添加銅、鉛等微量元素和抗生素、動物生長激素，使得許多未被畜禽吸收的微量元素和有機污染物隨糞便排出體外，這種不合格的畜禽糞便肥料也會造成土壤污染。因此，集約化畜禽養殖場的畜禽糞便已成為有毒物質

10、集中的“毒品庫”，使用有機肥導致土壤重金屬、多氯聯苯、有機酚類、亞硝胺類物質的積累，嚴重污染土壤環境。（四）生活污水垃圾對土壤的污染2005年，全市農村的生活污水總量為1050.9萬噸。生活污水處理率僅為為18%左右；農村生活垃圾產生量為12.5萬噸，綜合利用率只有30%。未經處理的生活污水用來灌溉農田，將會讓污水中的有害物質帶入農田，污染土壤，此外，生活中的固體垃圾種類繁多，所含的有毒物質也各部相同，既有放射性元素，又有病原菌和寄生蟲，這些垃圾進入農田之后，經過雨水浸淋，其滲出的有毒物質侵入土壤，就會改變土質和土壤結構，影響土壤中微生物活動，妨礙植物的生長。二、  

11、60;  農用土地土壤污染防治立法的必要性隨著人們生活水平的提高，對食品安全和環境質量的要求也逐漸增強，土壤污染問題引起了社會的極大關注。法律作為一種必要和有效的管理手段，承擔著防治土壤污染重大的責任，能夠使土壤污染的預防和治理走上依法管理的道路。因此，有必要進行土壤污染防治立法，并對其立法的必要性進行嚴謹的考量。（一）保障國家糧食安全的需要我國作為一個人口不斷增長、資源日益緊缺的發展中大國，糧食安全問題非常嚴峻。2003年糧食的生產總量已經退回到上世紀90年代初期的水平。隨著人口的不斷增長，糧食的需求總量持續增加，據預測，到2030年人口達到16億的峰值，糧食需求量達到6.4億噸左

12、右，糧食需求的增加迫使我國務必要穩住糧食生產。目前，我國至少有13001600萬公頃耕地受到農藥污染；每年因土壤污染減產糧食1200多萬噸，因土壤污染而造成的各種農業經濟損失合計約200億元。隨著土壤污染的持續加重，一方面導致農用土地面積不斷減少，另一方面導致農用土地的質量不斷下降，影響了土地的生產能力，因此，土壤污染會直接導致糧食產量的降低，對糧食安全構成很大威脅。通過土壤污染防治立法，加強污染土壤的治理，保護有限的農用土地，是保障國家糧食安全的一個重要途徑。（二）確保人體健康的需要土壤污染嚴重嚴重影響食品安全，威脅人們身體健康。農產品中的有機氯殘留、重金屬殘留以及硝酸鹽積累等均與土壤污染有

13、密切的關系。因土壤污染造成有害物質在農作物中積累，使得農產品質量日益惡化，土壤中的污染物一方面通過糧食、蔬菜、水果、奶、蛋、肉等進入人體，引發各種疾病，危害人體健康；另一方面土壤中的污染物還可以通過影響水體和大氣環境質量，間接地對人體健康造成威脅。此外，許多低濃度有毒污染物屬環境激素類物質，其影響是緩慢的和長期的，對后代有著很大的潛在威脅。土壤污染防治法通過制定土壤質量合格標準，建立先進的技術評價體系來監測農用土地的污染狀況，以保證農產品的質量。由此可見，土壤污染防治法立法既為當代人健康生活的提供了安全保障，又為后代人的發展需求提供了可利用的土地。（三）規范生產方式的需要目前我國耕地質量土壤肥

14、力下降和質量退化現象相當嚴重，低產農田面積高達40%左右，污染農田約占耕地總面積的六分之一，農田中有機農藥殘留量高達50%60%。長期以來形成的農業生產方式，使農民成為農田土壤污染的主體，也是最主要的受害者。農民使用化肥、農藥的不科學性、隨意性、不規范性，以及大量使用禁用農藥，在畜禽養殖中大量使用激素藥物和添加劑等飼料，這樣不僅使農產品中的有害物質殘留量超過安全質量標準，也使得土壤遭到污染，有機質含量下降，土地的生產力減退，最終導致農產品質量不合格，產出量下降，經濟效益不高。因此，在土壤污染防治法立法中，通過制定農用土地的安全使用規范，改變傳統的生產方式，引導農民科學種田，減少土壤污染，發展生

15、態農業。（四）保護生態環境的需要在所有的生態或環境體系中，土壤是生物安全和生態安全的最基礎性、也是最根本性的因素，因此，對于土壤保護就變得更為重要。土壤污染直接影響土壤生態系統的結構和功能，進而影響植物的生長，并通過食物鏈的形式對其他動物帶來危害。被污染的土壤中的有害物質經過降雨的浸淋，就被雨水沖進水源，增加了水體的酸度，使得水生生物大量死亡；土壤中的化學肥料會使水體富營養化嚴重，含氧量下降，導致水生生物窒息死亡；滲入地表深處的有害物質污染了地下水，進而污染了井水、河水等飲用水源。由此可見，土壤遭到污染會引發的一系列生態的問題，嚴重影響環境安全。因此，通過土壤污染防治立法，建立完善的土壤保護制

16、度，對于污染土壤的行為要追究相關當事人的責任，采取有效的監控措施預防土壤污染，為人類提供安全的生態環境。三、     農業用地土壤污染防治立法的目的和原則(一) 農業用地土壤污染防治立法的目的在一系列的立法過程中，立法目的的設立是第一重要的，它是立法者將一定社會的價值觀在成文法上作出的表現和反映，它體現著立法者通過制定法律而實現的法律使命。針對當前土壤污染的現實狀況，結合可持續發展戰略所追求的目標既要人類各種需要得到滿足，個人得到充分發展，又要保護資源和生態環境，不對后代人的生存和發展構成威脅。可以得出土壤污染防治法立法的目的應是：1.控制和消除土壤污染

17、源，是防止污染的根本措施。控制土壤污染源，即控制進入土壤中的污染物的數量和速度，土壤對污染物具有一定的處理能力，通過其自然凈化作用而不致引起土壤污染。因此，在生產生活中，要消除工業“三廢”向土壤的侵蝕；限制生活生產中的垃圾向土壤排放；合理使用農藥、化肥等生產資料等，以降低污染物質對土壤的破壞程度。2.修復和治理遭受污染的土壤。由于土壤是一種不可再生資源，是農業生產最基本的生產資料，而我國人均耕地面積逐年減少，人地關系長期緊張，因此，對遭受污染的土壤進行修復和治理，也就顯得頗為重要。修復和治理遭受污染的土壤不僅需要技術手段，還要需求經濟支持。一方面要對土壤污染區的監測和管理，了解污染物質的成分、

18、含量和動態，另一方面增加土壤有機質含量、改善土壤膠體的種類和數量，增加土壤對有害物質的吸附能力和吸附量，從而減少污染物在土壤中的活性。3.保障人體健康和保護生態環境，是土壤污染防治法立法的最終目的。由于土壤污染具有累積性、滯后性、不可逆性等特點，其治理難度大、成本高、周期長，其對經濟社會發展的影響將是長期性的。土壤污染問題已經成為影響人們身體健康和破壞生態環境的重要因素。隨著人們生活水平的提高，對食品質量的要求逐漸增強，也愈來愈關注生態環境問題。因此，為了保護有限的土地，提高農產品質量，改善生態環境，迫切需要制定一部土壤污染防治法。（二）土壤污染防治立法的原則立法原則不僅指導立法工作，還對具體

19、法律制度從宏觀層面加以規范，并在欠缺具體規范時能夠及時有效的直接使用。因此，農業用地土壤污染防治立法的原則就是：預防為主、防治結合、綜合治理的原則。1.預防為主是指預防一切造成土壤污染或土壤破壞的危害，它包括潛在性的危害，長期性的危害，以及累積性的危害。由于受現有的科學技術水平的局限，人類很難對土壤污染造成的危害的可能性作出事先的認知，如果對這種行為不加以預防，一旦危害發生，后果將不堪設想；由于造成土壤污染的有害物質具有緩慢性，通常需要長久的時間，經過多種因素的復合累積后才逐漸形成或擴大，將會對后代產生很大的危害。因此，對于造成土壤污染的危害應當事先予以防范，把它對土壤污染減少到最小限度。此外

20、，所導致土壤污染的危害往往十分復雜，大多是經過多種因素的參合最終形成的，因此，在預防上不能只針對單一的土壤污染行為，還應當考慮到如何預防眾多的上述行為形成的危害。2.防治結合是指對一切土壤污染所進行的治理。只要土壤污染行為對生態環境或人體健康造成了損害或具有這種可能性，就應該對其加以防治。同時，防治還具有積極請求權益保護的意義，它不僅要求行為人負有防治土壤污染的責任，而且還賦予每個人在遭受土壤污染的危害時，可以提請行政機關介入幫助解決，以確保其合法權益。3.綜合治理是指根據土壤污染的具體情況，對預防和防治進行統籌安排，綜合運用各種手段來保護和改善土壤狀況。因為預防固然可以對各種可能發生的污染污染起到防范于末然的作用，但對于通常發生的土壤污染僅僅依靠預防顯然是不夠的，還必須對其加以治理，才能確保人體健康，防止土壤的持續