1、完善我國農村集體土地所有權制度的思考摘要:基于我國現行農村土地制度存在的種種缺陷和弊端,學界對以所有權和使用權為核心的農村土地制度給予了極大的熱情與關注,進行了許多深入的探討。其中,筆者認為農村土地的所有權問題是研究其他問題的基礎。土地的歸屬應是制度設計的重心。土地權屬明確才能激發土地效用的充分發揮。我國現行關于農村集體土地所有權的立法尚存在許多缺陷。本文將簡要分析集體土地所有權制度存在的問題,并提出自己的一些看法與完善建議。一、農村集體土地所有權制度的問題分析(一集體土地所有權主體虛位我國憲法第10條規定:“農村和城市郊區的土地,除由法律規定屬于國家所有的以外,屬于集體所有,宅基地和自留地也

2、屬于集體所有。”該條規定盡管確認了農村的土地屬于集體所有,但并沒有明確規定農村土地的具體所有者。民法通則第74條規定:“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有,由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或村民委員會經營、管理。已經屬于鄉(鎮農民集體經濟組織所有的,可以屬于鄉(鎮農民集體所有。”土地管理法第10條規定:“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有,由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織所有的,由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理。已經屬于鄉(鎮農民集體所有的,由鄉(鎮農村集體經濟組織經營、管理。”這是有關集體土地所有權主體的最主要

3、的立法。從中可以看出,它們都確認集體土地所有權的主體是農民集體。1但是,集體是什么?“集體”與其成員間是一種什么樣的關系?“一般說來,農民集體這樣一個集合概念,除非推行全民公決式的管理模式,在所有權的行使問題上,它往往只有名義和抽象的意義,很難成為實踐層面上的市場主體。”2因此,這樣法律規定的農民集體所有,實際上是無人所有。于是法律又規定了所有權的行使主體,采用了模糊所有權,強化行使主體的做法。殊不知,實際的執行效果適得其反,“所謂土地集體所有,實際上成了鄉、村干部的小團體所有,有的甚至成為個別鄉、村干部個人所有。在這種情況下,鄉村干部利用土地謀取私利和利用對土地的支配權欺壓農民的現象屢見不鮮

4、。難怪有人說,有些地方的鄉村干部已經蛻變成為新一代的地主惡霸,土豪劣紳。” 3這是我國農村中大量出現侵犯農地現實使用人利益現象的根本原因。另一方面,也造成了廣大農民對土地的疏離感。(二 集體土地所有權客體范圍不清憲法第10條規定,城市的土地屬于國家所有,農村和城市郊區的土地,除由法律規定屬于國家所有的以外,屬于農民集體所有。宅基地和自留地、自留山也屬于農民集體所有。土地管理法第6條規定,城市市區的土地屬于全民所有即國家所有。這一規定原則上是憲法第10條規定的具體化。同時,土地管理法實施條例第3條規定,農村和城市郊區中依法沒收、征收、征用、征購收歸國有的土地;國家未確定為集體所有的林地、草地、山

5、嶺、荒地、灘涂、沙灘以及其它土地屬于全民所有即國家所有。從上述立法,我們可以得出:對農村土地,除了國家的,就是集體的。“但現行立法并沒有界定,哪些土地是國家的,哪些土地是集體的,更沒有界定哪片土地屬于哪一個集體所有”4.特別是隨著城市的不斷發展,新設建制市的不斷涌現,老城市區的不斷擴大,新設建制市的市區土地是否自然而然地由原集體所有變為國家所有?同時,建制鎮被法律認可為城市范圍,而建制鎮的土地實際上主要屬于集體所有。即使是我們一般認為界定得比較清楚的城市土地,實際上也是極其模糊的,比如城市市區范圍內存在著一些集體所有的土地。因此,這種模棱兩可、含含糊糊的規定,導致國家與集體土地所有權界限不清。

6、同時,各層次集體所有權之間也客體不明。土地管理法第10條規定:“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有,由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織所有的,由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理。已經屬于鄉(鎮農民集體所有的,由鄉 (鎮農村集體經濟組織經營、管理。”土地承包法也有類似的規定。這樣的立法有一個根本的缺陷,即沒有將每一個層次的農民集體范圍所擁有的標的物或客體物區分開,而是共同指向同一范圍的土地,即所謂的“三級所有,隊為基礎”,而此種狀態既違反了物權法的“一物一權”原則,又導致了農村各層次集體之間在土地所有權確權過程中常發生權屬爭議。

7、(三集體土地所有權權能缺失民法通則第71條規定:“財產所有權是指所有人依法對自己的財產享有占有、使用、收益和處分的權利。”可見,占有、使用、收益、處分是所有權的主要權能。但是,農民集體土地所有權卻是一種受嚴格限制的所有權。國家對其用途、流轉、處置進行嚴格的限制。具體體現在:第一,使用權能方面,集體土地不能用于產生巨大經濟效益的房地產開發;第二,在收益權能方面,由于集體土地不能用于房地產開發,而必須先由國家征用轉為國家所有后才可轉讓,在實踐中轉讓金大大高于征用費,這就使得本應屬于集體土地所有權的收益權受到限制。第三,處分權能,一方面,集體土地不得買賣或以其他形式非法轉讓,另一方面國家為公共利益的

8、需要可以對集體土地進行征用。5對土地的法律處分本屬于土地所有權的一項權能,但集體土地所有權的處分權受不得買賣和征用的限制,顯得很不完全。二、農村集體土地所有權制度的完善由上可以看出,我國農村集體土地所有權制度存在著十分嚴重的弊病。集體土地所有權困境的解決成為了物權法迫切需要解決的一個重要問題。我國民法學界提出了多種改造方案,概括起來有以下四種:第一種是廢除農村集體土地所有權,實行土地的國有化。6第二種是廢除農村土地的集體所有權,實行土地的農民私有化。第三種是部分取消集體土地所有權,實行農村土地的國家所有、集體所有和農民私人所有三者并存或者是集體所有和農民私人所有兩者并存的所有制結構。7第四種是

9、主張在堅持集體土地所有權制度的前提下,完善集體土地所有權,并對相關制度進行改革。8筆者認為,在當前我國經濟及生產力發展狀況下,實行國有化不符合我國的國情,而土地私有亦應“慎言”。只有完善農村集體土地所有權制度才是唯一切實可行的選擇。“盡管現行立法導致集體土地所有權模糊和混亂,但是,我國集體土地的實際占有、支配格局經過幾十年的發展已實際形成。所以,在具體實現集體土地所有權時,應當考慮歷史上和現實中的土地占有狀況,確認集體土地的事實主體。”9針對以上提出的集體土地所有權存在的問題,筆者認為可以從以下兩個方面入手對其加以解決: (一 理清集體土地所有權的客體范圍首先,把現有農村集體所有的土地作如下區

10、分:第一,把直接用于農業生產的土地確立為村小組范圍內的農民集體所有。第二,在村一級的集體層面上也應存在相應的土地,這些土地主要用于公益用途及發展企業或其他集體經濟。土地的種類可以依照各村的具體情況和經濟發展需要而定,原則上基本維持現在村集體組織占用的土地,并合理地預留一定面積供后續發展使用。第三,在鄉鎮層面上,存在的土地包括:政府機關辦公用地,鄉鎮公用事業、公益事業和鄉鎮企業用地。這樣,現有集體土地所有權的三個層次的客體都已經區分開來。其次,要作好農村土地登記工作,明確農村集體土地所有權的權限范圍。集體土地主要包括兩類,一是農地,二是建設用地。農地包括耕地和其他用于種植業、林業、畜牧業等生產的

11、土地,以及為農業生產服務的配套設施用地,如水渠等。建設用地指已用于非農業目的的土地,主要包括:宅基地、鄉村企業用地、鄉村公益事業用地、鄉村公共設施用地。集體土地還包括屬于集體所有的“四荒”土地(荒山、荒溝、荒丘、荒灘。當前,農村土地登記要做好兩方面工作,一是對土地所有權主體的登記,二是要在認真測量的基礎上,明確土地邊界。(二 “新型總有”完善我國集體土地所有權制度的設計所謂“總有”,是指在日耳曼之農村公社土地所有制中,將土地之使用、收益權分配給各家庭,而管理、處分權則屬公社的一種分割所有權形態。10這種分割所有權形態,其內容為質的分割,即管理、處分權屬總有團體組織,而各總有成員則僅享有利用、收

12、益權,稱利用所有權。同時,各總有成員之使用、收益權與其成員身份有密接關系,因其身份之得喪而得喪,不得離開其身份而就其權能為繼承、讓與或處分。因而有極強之團體封閉性。本文中所指的“新型總有”則是對傳統日耳曼法的揚棄,不再是團體的管理處分權和成員的使用收益權的簡單相加,而是總有成員通過其集體對物實現抽象的統一支配。1、新型總有的概念和特征100%回復 免費法律咨詢 3 分鐘 100%回復 上網找律師 就到中顧法律網 快速專業解決您的法律問題 文章來源： 文章來源：中顧法律網 新型總有是指一定社區范圍的居民全體為實現其共同利益對屬于其集體所有的財產共同為全面 支配的權利。這種新型的所有權關系具有以下

13、幾個特征：第一，新型總有權的主體是一定社區范圍 的居民全體。 而這些人群共同體并不是一個具有獨立法律人格的法人團體， 而是以成員個人為本位 的非法人團體，其權利義務仍由組成團體的全體成員承受，不由個別成員承受，也不由團體獨立承 受。因而其主體仍屬自然人，是自然人以特殊形式群體形式享有所有權。全體成員都是所有權 主體，但他們作為新型總有權主體又不同于其個人所有權，只有當他們結合為群體，處于群體之中 時才能享有集體財產的所有權。 第二， 集體所有的財產由全體集體成員按照民法基本精神所確定的 平等、自愿、民主、多數議決的原則統一進行最終支配，體現全體成員的共同意志，實現全體成員 的利益要求。當作為多

14、數人之全體集體成員按照民主的程序形成集體共同意志，做出決策后，由代 表全體成員的集體組織負責執行。這種負責執行的團體是集體所有權的管理體。第三，新型總有權 不可分割。 也就是說作為新型總有權主體的集體成員不得分割作為集體所有的財產， 既使其脫退集 體或死亡時都不發生對集體財產的分割。 11正因為新型總有權的不可分割， 決定了集體所有權的穩 定存在。只要集體組織尚有成員存在，新型總有關系將永遠存續下去。 2、具體的制度設計 (1新型總有權主體：各層次農民集體即村民小組、村、鄉三級農民集體對相應的集體財產以新 型總有的形式享有集體所有權。新型總有權人要件有以下兩個：第一，必須是村民小組、村、鄉三

15、級農民集體內具有農村戶籍的成員。如果原集體成員已將戶籍遷出，依法取得城鎮戶口，轉為非農 戶口，則不得再享有新型總有權。第二，必須是現存的集體成員。因為集體財產不因成員死亡而被 100%回復 免費法律咨詢 3 分鐘 100%回復 上網找律師 就到中顧法律網 快速專業解決您的法律問題 文章來源： 文章來源：中顧法律網 繼承。一旦集體成員死亡或被宣告死亡，便依法喪失所有權，亦不得為其繼承人繼承，該成員原享 有的新型總有權消滅。 (2新型總有權內容：第一，管理權。集體成員對土地實施所有者的權利是通過參與管理來實現 的，而對管理的參與也必須通過對參與者的管理來實現。12因此，新型總有權主體對集體土地的管

16、 理權首先表現為全體成員的民主管理，其次是總有專職管理人的管理。即村民小組、村、鄉三級農 民集體成員都有權參與制定集體土地管理規則，有權參與對集體土地的使用、收益、處分的決策， 有權參與決定具體執行機關和執行人員， 有權對執行機關或執行人員的執行進行監督， 在平等自愿、 民主決議的基礎上形成共同意志，對土地進行最終支配。第二，占有權。集體土地首先應由農民集 體即新型總有權人集體占有， 而集體占有的方式是由集體財產的管理體占有。 但為了實現土地的保 值增值，其占有權主要是與所有權分離而由他人占有的，包括由新型總有權人個人占有、集體企業 占有、 其他經濟組織或個人占有。 第三， 使用權。 使用權是

17、所有人對其財產保持原有狀態的前提下， 依照其性能和用途加以利用的權能。 集體土地由農民集體依據新型總有規則和接受新型總有管理體 管理的前提下對其加以使用。 我國農村集體所有制經濟目前實行的是以家庭聯產承包責任制為主的 雙層經營體制。 土地的使用權能與所有權分離， 通過承包合同形式融入集體成員享有的土地使用權。 第四，收益權。即收取由原物產生出來的新增利益的權利。正是由于收益權農民集體才將土地的占 有、 使用權授予他人。 在占有、 使用權人保有部分收益權的前提下， 農民集體得以分享部分收益權， 實現集體利益，新型總有權人的利益也從中得到實現。13第五，處分權。新型總有權人得以對自己 所有的土地進

18、行法律上的處分，決定其命運。但基于土地的特殊性質，其處分權受到法律嚴格的限 制。 比如集體以買賣方式處分其土地所有權便是法律所不允許的。 但并不能因此而否認集體所有權 100%回復 免費法律咨詢 3 分鐘 100%回復 上網找律師 就到中顧法律網 快速專業解決您的法律問題 文章來源： 文章來源：中顧法律網 的處分權，只能說是不完整的所有權。在此，筆者特別需要提出的是：這樣對處分權能的限制是必 要的。 因為若允許集體土地進行自由買賣或轉讓， 最后集體土地很有可能流到資金較為雄厚的私人 手里， 而這樣至少會導致兩個不利后果： 其一， 集體土地流失， 農地轉為建設用地問題將日益嚴重， 農民將失去他們

19、最后的保障;其二，土地私有化。因此，筆者認為集體土地不允許自由買賣或以其 他形式非法轉讓仍應堅持;立法上可以改善的地方是應明確國家征用土地的條件、程序等，以保障 農民集體的土地所有權不受到非法侵害。并且，建議立法提高征用的補償標準，保證集體土地的收 益權，不能再以犧牲農民的利益來保證城市和工業的發展。 (3新型總有權的行使機制：第一，權力機構。新型總有權行使的權力組織應是農民集體成員會 議或其代表會議。 集體的重大事項等都必須由村民大會或者村民代表大會討論從而做出決定。 所有 權的行使一般以全體成員或代表的協商一致為原則。 但大多數情況下， 不可能達到全體成員一致同 意。因此可以按多數成員的意

20、見形成所有人的意志，比如，可以規定“經村民會議三分之二以上成 員或者三分之二以上村民代表的同意”而作出決策。第二，執行機構。集體決策作出后，由全體成 員來共同執行是不現實和不經濟的。所以，必須有相應的執行機構來執行。新型總有權的行使依權 利人的多寡和范圍大小，可以設立集體土地管理者或管理委員會作為新型總有權行使的執行組織。 首先，在村民小組范圍內，由于人數較少、范圍較小，可以只設定一名管理者負責執行，一般由村 民小組長來承擔。其次，在村一級，由于人數眾多、范圍較大，應由管理委員會來行使。但也要視 實際情況，決定具體的執行機構。一般來說，村的范圍不大、集體土地較少的，就無須另設立專門 的村有集體土地管理委員會，而由村民委員會管理就行了;如果村的范圍較大、