1、2010年1月Jan .2010天津大學學報(社會科學版JOURNAL OF TI A NJ I N UN I V ERSI TY (S OC I A L SC I E NCES 第12卷第1期Vol .12No .1建立城鄉統籌養老保險制度的分析與思考牛桂敏(天津社會科學院經濟社會預測研究所,天津300191摘要:城鄉統籌養老保險制度是關注民生、構建和諧社會的重要內容。我國現行的養老保險制度處于城鄉二元分割狀態,制約了養老保險覆蓋面及保險關系的轉移,限制了城鄉一體化勞動力市場的形成,不利于工業化和城市化的發展。因此,消除制度差異,實現基本養老保險制度的城鄉統籌,是統籌城鄉經濟社會發展的必然要

2、求。文章提出了統籌城鄉養老保險制度的思路,為相關的研究與決策提供參考。關鍵詞:城鄉統籌;養老保險;思路中圖分類號:F840167文獻標識碼:A 文章編號:100824339(20100120036204收稿日期:2009209210.作者簡介:牛桂敏(1963,研究員.通訊作者:牛桂敏,niugui m inhotail .com.建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系,使人人享受基本生活保障,享受改革成果,是黨的關注民生政策的具體體現,是建設小康社會的基本目標之一,也是城鄉統籌發展及構建和諧社會的必然要求。基本養老保險是社會保險的最重要項目,是社會保障中最根本的制度安排。因此,城鄉居民,實現城鄉統籌

3、,是實現社會保障體系覆蓋城鄉居民目標的關鍵。一、二元分割城鄉基本養老保險制度現狀我國現行的社會養老保險制度是在城鄉二元結構背景下建立的,城鎮以職工基本養老保險制度為主體;農村養老保險制度則嚴重滯后,基本停留在家庭保障層次。八億農民大多沒有社會養老保險,其結果是以社會保險為主旨的社會保障形成了新的城鄉二元結構,不適應城鄉統籌發展及建設和諧社會的需要。1.城鄉基本養老保險制度設計不同現行城鄉居民基本養老保險制度重城市、輕農村,制度設計差異較大。許多地區農村養老保險尚屬空白。一些經濟發達地區(如浙江初步形成的社會養老保障制度體系中,城市基本養老保險制度有城鎮企業職工基本養老保險制度(簡稱“城?！?、機

4、關事業單位養老保險制度以及城市其他人員養老保障制度等。農村基本養老保險制度有農村社會養老保險制度(以下簡稱“農?！焙捅徽鞯剞r民基本養老保障制度(以下簡稱“土?！?。針對農民工開展的有以“雙低”標準進行的農民工基本養老保險(以下簡稱“工保”。2.城鄉基本養老保險基金籌集模式不同“城保”實行社會統籌與個人賬戶相結合的模式。在基本養老保險基金不敷使用時,國家給予適當補助?！俺潜！被鹨验_始實現省級統籌,正向全國統籌調劑邁進。“農?！眲t以個人繳納為主,集體補助為輔,國家給予適當扶持,所繳金額及其收益完全記入個人賬戶,實行完全積累制,收繳的資金實行縣級統籌。但由于集體經濟薄弱,導致很多村集體根本沒有或無法

5、為農民參保提供補助;國家補助也僅限于對鄉鎮企業為職工交納的養老保險費以稅前列支。這樣,政策設計的三方負擔繳費模式就因集體補助和國家扶持的虛化,變成基本由農民個人承擔。3.城鄉基本養老保險參保方式不同“城?！笔菑娭菩员ｋU,由國家通過有關法律法規,對社會保障的對象、社會保險稅(費、保險給付條件等做出強制性規定,要求企業和職工必須參加養老保險,分擔繳費責任。而“農?！钡膮⒈s是采取農民自愿和政府組織相結合的辦法。這種政策安排無法避免農民的逆向選擇,如富裕戶不想保、年輕人不愿保、中年人不肯保、貧第12卷第1期牛桂敏:建立城鄉統籌養老保險制度的分析與思考37困戶不能保和疑慮戶不敢保。這種現象違背了社會保

6、險制度運營的大數法則和風險共擔機制,導致保費收繳數額太少,支付金額過高,致使制度無法隨參保人數的擴大和風險發生率的降低而實現良性循環。4.城鄉基本養老社會化程度和保障水平差距大城鄉基本養老保險覆蓋面較窄。到2007年底,“城?！眳⒈Ｈ藬低黄?億人;而“農保”參保人數只有5400多萬人;“土?！庇?000萬人。這幾項相加,目前有養老保險的大約3億人,占城鄉就業人口的39%左右,覆蓋面還不到勞動人口的15%1,而且,城、鄉社會保障的覆蓋率差別較大,分別為91%和2%2。城鄉保障水平存在明顯差別。僅以2000年為例,城市人均社會保障支出是農村的10倍,占全國人口80%的農民,僅占社會保障費用支出總數

7、的11%。城市社會保障水平基本保持在15%以上,而農村的社會保障水平連1%都達不到3。這種過低的社會保障水平,對農民缺乏吸收力。5.城鄉基本養老保險基金社會互濟功能差異大互助共濟是社會保障制度的基本特征?！俺潜！睂嵭猩鐣y籌與個人賬戶相結合模式,其中的社會統籌部分通過社會互濟和再分配,扶貧幫困,使在職期間工資水平低的、因企業暫時困難付不起養老金的、因壽命較長已用完個人賬戶養老金儲蓄的退休職工,仍可通過社會統籌得到基本的生活保障。“農保”采取自助為主,互濟為輔。這種互濟只局限于對早逝者和長壽者之間的適當調劑,而最需要養老保障的低收入和貧困農民不能從養老保險中受惠。同時,目前采取投保越多,集體補助

8、越多的做法,使集體經濟向農戶中高收入階層傾斜,造成了更大的不平等和集體補助的逆向選擇。二、城鄉統籌基本養老保險制度發展的必然趨勢城鄉基本養老保險制度在制度設計、籌資模式、參保方式、社會化程度、保障水平和互濟功能等方面的二元分割,使得農村基本養老保險制度的覆蓋面、穩定性和持續性遠遠落后于城鎮,而且城鄉保險關系轉移存在嚴重的制度壁壘。因此,必須從城鄉經濟發展一體化,城鄉社會保障制度融合化的角度出發,改革、完善城鄉社會養老保險的制度安排,實現城鄉統籌。1.城鄉統籌基本養老保險制度是構建和諧社會的迫切需要(1我國已進入人口老齡化社會。2007年65歲及以上老年人口達1106億,占全國總人口的811%,

9、預計2051年將達到峰值4137億,占總人口的31%,其中80歲及以上高齡老人占老年總人口的比重將保持在25%-30%,進入重度老齡化和高齡化時期。而且我國農村的老齡化水平高于城鎮1124個百分點,這種城鄉倒置的狀況將一直持續到2040年4。(2老年人貧困現象日益突出。2006年城市享有退休金(養老金的比例為78%,收入低于最低生活保障線的占315%,認為自己經濟上無保障的占1915%。農村僅有418%的老人享有退休金(養老金,2319%收入低于救助標準,40%認為生活困難, 4913%認為經濟上得不到保障。因老返貧現象普遍,農村老年貧困發生率為815%,遠遠高于城市215%的水平。(3養老風

10、險不斷加大。受城鎮化、工業化進程加快,計劃生育政策落實等因素影響。一方面,家庭規模小型化趨勢不斷加深,目前中國城鄉家庭戶均規模是3139人,“兩個年輕人養四個老人一個孩子”即“2+4+1”的家庭格局越來越普遍。另一方面,人口流動加速,大量農村勞動力到城鎮謀生,農村“空巢家庭”越來越多,傳統家庭養老模式受到沖擊,養老風險不斷加大。老年人,特別是占老年人口65%以上的農村老年人的養老保障問題,成為構建和諧社會面臨的巨大挑戰?？梢?推動傳統的家庭養老向社會養老保險模式轉變,按照統籌城鄉發展的要求,構建城鄉一體化的養老保險制度,是適應新形勢改善民生的必然要求,是構建和諧社會的重要任務。2.城鄉統籌基本

11、養老保險制度是經濟社會發展的必然要求目前,全國在城鎮務工就業的農民工在113億以上,城鎮靈活就業人員達到數千萬人。人力資源市場呈現出流動性強、就業方式多樣化等新特點,這是市場經濟條件下,人力資源優化配置的必然選擇。但城鄉基本養老保險制度的二元結構、地區分割,直接影響和阻礙著城鄉居民和勞動力的流動,限制了城鄉一體化勞動力市場的形成,不利于農村工業化和城市化的發展。如從北京到上海,甚至在同一省內,從一城市流動到另一城市,勞動者的社會養老保險關系也難以轉移接續,養老保險權益無法保障。因此,消除城鄉、地區間的制度差異,努力促進全國城鄉基本養老保險制度的銜接與轉化,實現基本養老保險制度的城鄉協調與均衡,

12、是維系整個勞動力市場統一的根本性制度安排,是統籌城鄉經濟社會發展的必然要求。3.建立城鄉統籌基本養老保險制度的時機漸趨成熟(1國家高度重視。黨的十七大報告已將“統籌38天津大學學報(社會科學版2010年1月城鄉社會經濟協調發展,加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系”,作為落實科學發展觀、構建和諧社會、推進新農村建設的重要內容。(2國家的經濟實力不斷增強。2008年G DP規模達到30107萬億,財政收入達到6113萬億5,這為建立城鄉統籌養老保障制度奠定了經濟基礎。(3時機已基本合適。建立農村社會養老保險制度時,希臘的農村人口比重為5612%(1961年、日本為5611%(1959年、葡萄牙為5

13、217%(1977年,現在我國的農村人口比重為5611%(2006年;人均G DP歐盟13國平均值為5226美元,而我國已經達到6127美元(2006年?？梢?我國人口、經濟結構與城市化水平已相當于經濟發達國家建立農村社會養老保險制度時的水平?？傊?我國建立城鄉統籌的養老保障制度,使人人享受基本生活保障、享受改革成果的條件已經基本具備。人力資源和社會保障部領導表示,爭取2009年底前在全國基本實現養老保險省級統籌。國務院也已提出將在本屆政府任期內,即2012年基本實現養老保險全國統籌。三、建立統籌城鄉基本養老保險制度的思路統籌城鄉基本養老保險制度的思路是:建立低水平、廣覆蓋、多層次、可持續的基

14、本養老保險制度體系,構筑由國民基礎養老金、個人賬戶養老金構成的基本養老保險制度框架,實現從現收現付制向統賬結合的模式轉變,各級政府承擔相應責任,企業(集體承擔相應義務,個人承擔相應風險,堅持個人繳費、集體補助、政府補貼的籌資方式,健全向農民轉移支付機制,將國家控制和穩定機制延伸到農村,形成城鄉、地區、代際互濟的保障模式,提高制度的公平性和有效性,使之成為提高農民收入、縮小社會差距、實現社會公平最有效的制度保障。1.建立統一的保險制度建立“城鄉居民養老保險制度”。凡年滿16周歲以上沒有參加養老保險的城鄉居民,都可以參加城鄉居民養老保險。打破以往城鎮、農村居民各自參加養老保險的二元障礙,即將符合參

15、保條件的居民,無論戶籍在城鎮還是農村,都納入統一的養老保障制度,繳費、待遇等城鄉標準相同,從而在保險制度上沒有遺漏人群,真正實現城鄉居民全覆蓋。2.確定統一的繳費標準城鄉居民養老保險基金主要來源于城鄉居民個人繳納的基本養老保險費、集體補助、財政補貼等。城鄉居民養老保險費按年繳納。最低繳費標準為農村居民上年人均純收入的8%(或不低于全國平均低保水平,最高繳費標準為城鎮居民上年可支配收入的30%,城鄉居民可在下線和上線之間選擇。個人繳費全部進入個人賬戶。這種繳費方式既考慮了參保人的繳費能力,也考慮了與其他基本養老保險的銜接。集體補助部分,考慮到各地集體經濟發展的不均衡,以及農村稅費改革削弱了縣鄉兩

16、級的財政實力、村級集體經濟趨于瓦解的現實,在集體經濟發達的地區可由集體出資,集體經濟不發達的地區可由縣(區、鄉(鎮、村(街財政分擔,由省(市、區級財政保底。當個人正常繳費后,集體補助部分同時到位,50%計入個人賬戶;50%計入國民基礎養老金賬戶。3.確定統一的保險待遇標準城鄉居民養老保險待遇由個人賬戶養老金和國民基礎養老金兩部分組成。國民基礎養老金標準可根據各地經濟運行、價格指數、生活水平的差異劃分幾個檔次,最高可參考北京的標準每人每月280元、最低標準為每人每月60元?；A養老金所需資金由省(市、自治區財政負擔,并列入省(市、自治區財政預算,不足部分可由中央財政轉移支付保底。城鄉居民盡同樣的

17、義務,享受同樣的待遇。4.實行統一的銜接辦法已參加其他養老保險的城鄉居民,可根據個人意愿轉入城鄉居民養老保險,已繳納的保險費折算為相近檔次的城鄉居民養老保險的繳費和年限,存入個人賬戶,原未落實的集體補助和財政補貼同時到位;已享受過集體補助和財政補貼的,按新的標準填平補齊。達到退休年齡時,按照城鄉居民養老保險的規定享受養老待遇。5.完善財政轉移支付機制為確保集體補助和財政扶持不再虛化,國家有必要完善財政轉移支付機制,以落實最低待遇承諾,形成待遇提高調整機制與國家控制和穩定機制。過去,我國政府用于社會保障的財政支出比例較低,只有10%左右(2000年,遠低于加拿大的39%,日本的37%,澳大利亞的

18、35%。而這10%也主要用于城市居民的社會保障2,用于農民養老保險的幾乎為零,而南美國家農民養老保險主要靠財政投入;日本的國民年金,政府投入1/3,2009年將達到1/2;波蘭中央財政支出的5%用于農民養老保險等6。因此,我國有必要借鑒國外經驗,加大公共財政對農民參保的補貼力度。如果中央財政對60歲及以上農村老年人口按每人每月100元養老補助,60歲以下農村勞動年齡人口第12卷第1期牛桂敏:建立城鄉統籌養老保險制度的分析與思考39按每人每月60元基礎養老金測算,約1億60歲及以上農村老年人口,全部由中央財政注資,共需1200億元;約513億60歲及以下農村勞動人口,共需中央財政補貼1272億元

19、。兩項之和占2009年中央財政收入的4103%,便可初步實現八億農民參加城鄉居民養老保險。如果考慮到各級地方財政的財力和責任分擔,政府應該有能力確保城鄉居民參保的最低待遇承諾,并且根據經濟增長、最低生活保障水平調整而適時增加政府養老補貼。6.健全動態繳費機制和規范管理機制個人繳納的養老金標準,應隨經濟發展水平、價格指數、生活水平的變動而調整,實行按年度動態繳費、實賬管理。應制定嚴格的基金管理運營辦法,保險基金全部進入“社會養老保險基金”專戶,?？顚Ｓ?完善托管制度,建立健全基金監督體系,確?；鸨Ｖ翟鲋怠⒖嘉墨I:1茹英杰.加快構建覆蓋城鄉居民的基本養老保險制度E B/OL.htt p:ne

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