1、對構建我 及思考3714794755. doc對構建我國環境公益訴訟制度的思考兼論檢察機關提起環境公益訴訟的主體資格和訴訟程序黃世斌謝定才楊海燕1摘 要：環境公益訴訟是解決環境問題，保護國 家,社會和公眾環境權益的有效途徑。本文從 內環境公益訴訟的實踐出發，借鑒國外環境公益 訴訟的經瞼，分析了我國環境訴訟法律制度存在 的問題，闡述了建立環境公益訴訟制度的必要 性，并提出了建立環境公益訴訟制度的建議，旨 在探索一條落實科學發展觀的環境保護新思路。關鍵詞：環境保護 公益訴訟 制度構建 檢察 機關一、環境公益訴訟的概念和特征I黃世斌、謝定才、楊海燕：合肥市人民檢察院。環境公益訴訟，它是指當行政機關或

2、其他公權力機構.公司企業或其他組織與個人的違法行 為或不作為，使環境公共利益遭受侵害或有侵害 之虞時，公民或團體為保護環境公共利益而向法 院提起訴訟的制度。而在民事訴訟和行政訴訟領 域，根據被訴對象不同，環境公益訴訟又可以分 為環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟。2與傳統的普通環境侵權救濟方式與手段相比，環境公益訴訟制度有其獨特的特征:1.顯著的預防性。環境公益訴訟不以發生實質性的損害為要件，只要根據有關情況合理地 判斷相關政府決策行為與企業投資行為具有發 生侵害環境的可能性時即可提起訴訟，有利于把 潛在的環境污染或破壞抑制消滅在萌芽狀態。鄧一峰：環境訴訟制度研究，載中國法制出版社2008年3

3、月第1版，第70頁.2.目的的公益性。環境公益訴訟的目的是為了保護不特定多數人的環境利益,社會公共利 益，追求社會公正公平，促進社會協調發展，實 現人類與自然的和諧。3 .利害關系的不確定性。在環境公益訴訟中，違法行為侵犯的對象是環境公共利益，對于 普通民眾往往只有間接的不利影響，而無直接利 益上的損失。4 .原告主體的不特定性和廣泛性。與傳統訴訟中無利益則無訴權“不同，環境公益訴訟 的原告申訴的基礎并不在于自己的某種利益受 到侵害或脅迫，其與本案沒有直接利害關系，任 何組織和個人為了維護社會公共利益都可把侵 害環境公共利益之人推上被告席。5 .訴訟類型的非獨立性。環境公益訴訟制 度并非一種獨

4、立的訴訟類型，而只是一種與原告 資格認定相關的訴訟方式與手段，此種訴訟形式 既可以在行政訴訟中采用，亦可適用于民事訴訟 程序。二、環境公益訴訟的必要性與可行性分析 （一）環境公益訴訟有其存在的理論依據1 .從實體法與程序法的關系分析。我國各部門法及行政規章中有不少維護環境公益的相 關規定和內容，構成了我國環境公益實體法的基 本框架，而我國的民事、行政訴訟制度中卻缺乏 公民,社會組織作為真正的權利主體，或者國家 機關作為全民的代表，對污染環境,損害環境公 益的行為尋求司法救濟的程序法上的保障。這顯 然違背了實體與程序關系的基本理論，不利于環 境權益的實現，更無助于環境執法工作的開展。在環境問題中

5、，往往是不特定的侵害對象，無法 用傳統的訴訟模式尋求環境救濟。因此，有必要 建構環境公益訴訟制度，給予公益訴訟以程序上 的保障。2 .從環境侵權行為的特殊性分析。首先環境侵權行為具有社會性。在環境侵權行為中，其 侵害的對象常常是相當地區范圍內不特定的多 數人或物，所涉及的空間范圍廣闊、受害對象廣 泛。這樣往往就導致侵害發生后，大家都想著別 人去起訴，而自己等著搭便車，不愿積極進行救 濟，若適用傳統的侵權救濟方式，顯然不足以起到保護環境的作用。其次，環境侵權具有間接性。在環境侵權行為中，行為人的行為往往首先作用 于環境這個載體，然后再由環境作用于受害人。而環境公益訴訟則不論自身是否受到侵害，都有

6、63714794755. doc權對造成侵害行為人提起訴訟，這恰好彌補了傳 統有關侵權行為的救濟方式的不足，因而建立這一制度是十分必要的。3、從我國現行的訴訟體制分析。在我國，無論是民事訴訟法，還是行政訴訟法，對于環境 訴訟的起訴資格規定得過于嚴格，公民或團體提 起環境公益訴訟的“門檻”被設置得過高。從我國 環境問題的嚴重性.現行制度對環境權保護之不 足等多維度考察，建立環境公益訴訟制度已經成 為保護公民環境權和環境公共利益的現實要求。（二）環境公益訴訟有其存在的現實土壤1、環境問題的日趨嚴重與傳統法律應對不 足的矛盾要求建立環境公益訴訟制度。2 .公民環境法律意識的提高迫切需要建立3 .環境

7、行政執法的不力現狀要求建立環境公益訴訟制度。4 .西方國家成熟的制度建構為我國提供了立法藍本。三、我國環境公益訴訟的實踐與探索 實踐往往是推動立法的先行者。在我國學術界研究環境公益訴訟制度的同時，司法界已經進 行了積極有益的嘗試和探索。這些訴訟實踐的有益探索具有重大的現實意義，為我國環境公益訴訟理論研究及構建環境 公益訴訟制度提供了較好的范例。三、國外環境公益訴訟的經驗和啟示（一）英國英國公共權益的司法救濟被稱為以公法名義保護私權之訴"是以檢察長提起民事公訴為 主要方式，但又以公眾訴訟制度作為補充。檢察 長作為在法律上唯一能夠代表公眾的人員，在群 體訴訟中可以代表政府起訴或應訴，某些

8、組織經 檢察長同意也可以提起環境公害群體訴訟。按照 英國法律規定，檢察總長代表國王，有權阻止一 切違法行為，包括侵害公共利益的違法行政行 為。檢察長作為在法律上唯一能夠代表公眾的人 員，在群體訴訟中可以代表政府起訴或應訴，某 些組織經檢察長同意也可以提起環境公害群體 訴訟。英國在污染控制法規定：對于公害, 任何人都可提起訴訟”，建立了由公共衛生監察 員個人代表公眾進行群體訴訟的制度。（二）日本在日本，公害行政爭訟制度方面的救濟程序包括事業者的救濟程序和被害者的救濟程序。事業者對公害行政規制行為不服的，可通過行政 異議聲明或行政訴訟提出請求撤消的爭訟。在被 害者的救濟程序方面，被害者對行政機關所

9、為行 政處分，可以提出撤銷訴訟，附加義務訴訟，住 民訴訟，或國家賠償請求訴訟。撤銷訴訟是公害 行政訴訟中最常見的一種。被害者對行政機關的 違法行政行為不服時，可向法院提出請求撤銷原 行政行為的訴訟。附加義務訴訟在公害行政訴訟 中雖不多見，但有加快發展的必要。此種訴訟是 指公民要求行政機關及時行使規制權力禁止或 防止公害的發生。住民訴訟在日本的公害行政訴 訟中頗具特色。在住民訴訟中，公民不僅可以針對地方公共體的違法行政措施向法院提起訴訟，而且可以通過住民訴訟代位自治團體向造成 污染的工廠企業追究其侵權行為責任。行政機關19的違法環境措施對公民造成損害的，被害者可針對國家或公共體提起國家賠償請求訴

10、訟，并要求追究行政機關公害措施的違法性。四、構建我國環境公益訴訟制度的思考和建(-)環境公益訴訟的基本原則構建環境公益訴訟制度，首先就要確立其基本原則。1 .有利于訴訟進行和環境保護原則。2 .行政職權優先原則。3、防止訴權濫用原則。4、獎勵正義訴訟原則。(二)構建環境公益訴訟制度的具體措施1、用法律形式對“公眾環境權”和環境公 益訴訟的實現方式進行明確。2.擴大訴訟主體范圍。由于環境公益訴訟的目的是維護環境公共利益，其原告資格應突破我國現有的訴訟法律 “直接利害關系”的限制，實現原告資格的擴張。因此，構建我國的環境公益訴訟原告資格制度 時，不應當僅僅局限于制定法所界定的保護范,而應當走多元化

11、道路，以法律現有框架為中 心,以社會需求為基線，形成一個向外輻射的多 元主體格局。筆者認為，結合我國實際，應立法 確立環境保護行政機關.檢察機關和社團公益組 織.公民等作為提起環境民事行政公益訴訟的主 體資格及其訴訟的法律程序。確立檢察機關提起訴訟的主體資格和訴訟程序。對于我國檢察機關介入環境公益訴訟的正 當性問題，眾說紛紜。主要的觀點可以概括為否定說和肯定說。持否定說觀點的學者認為，檢察機關作為家公權力機關介入環境公益訴訟不具有正當性。主要理由如下：第一，我國現行法律制度只是規定了檢察機關的法律監督權，并沒有明確其提起環境公益訴 訟的權利，環境公益訴訟不屬于法律監督性質，因此檢察機關介入公益

12、訴訟沒有法律依據。第二,環境公益訴訟是針對社會成員的環境 公共利益展開的訴訟，具有很強的社會性和公共 性，其結果不僅直接涉及私人利益，還對社會造 成廣泛、深遠的影響。而檢察機關顯然不能代替 或代表受損害的私人或社會成員來提起訴訟。第三，從我國現實的憲政體制及法律移植的 角度來看，我國檢察機關的性質與美.英.法.德等國家的檢察機關不同。不能因為這些國家的 檢察機關有權提起環境公益訴訟，就必然地可以 適應我國檢察機關的實際3。第四，環境公益訴訟本質上是民事行政訴 訟，如果賦予檢察機關提起環境公益訴訟的權 利，必然導致由此而提起的公益訴訟的訴訟結構 因檢察機關所具有的原告與法律監督者的雙重 身份而背

13、離民事行政訴訟結構的正常規律，呈現 出嚴重失衡的狀態久持肯定說觀點的學者認為，檢察機關介入環 境公益訴訟是有理論和法律依據的，具有正當 性。主要理由如下：第一，我國的檢察機關代表國家提起環境公3參見楊秀清：檢察機關提起公益訴訟的正當性質疑，南京師范大學學報（社會科學版）2006年6月 期。4參見楊秀清：檢察機關提起公益訴訟的正當性質疑，南京師范大學學報（社會科學版）2006年6月 期。益訴訟正是其行使法律監督權的表現。法律監督 的目的就是要追求法律在全國范圍得以普遍統 一的實行，保障社會成員的個體利益和公共利益 不至于受到不法侵害。因此作為法律監督機關， 按照這樣的性質提出環境公益訴訟，是理所

14、當然 的5。第二，隨著我國法治化進程，檢察機關提起 環境公益訴訟是對檢察職能的拓展,是對行政權 的一定制約，是為了更好地履行法律監督的職 能，有利于推動社會法治化進程。第三，刑事訴訟法第77條規定檢察機關 提起刑事附帶民事訴訟的權利是其介入環境公 益訴訟的法律依據。參見楊立新：民事行政訴訟制度研究，比較民事訴訟法國際研討會論文集，江偉主編，中國政法大 學出版社，2004年3月第一版。第四，公共利益侵權往往還損害某些個體成員或社會團體的利益，因此，個人或社會團體也 有權提出公益訴求，但這不排除檢察機關介入公益訴訟權利。筆者認為，作為國家公共利益代表一檢察機關提起環境公益訴訟更具有正當性，應當確立

15、檢察機關提起環境公益訴訟的主體資格。3明確環境公益訴訟的可訴事項范圍。我們可以借鑒美國的經瞼，結合國內環境保護的實際情況，將環境公益訴訟的可訴范圍確定 為三類：一是違反環境保護法律規定的規定，對 環境有損害或損害之虞的任何行為；二是依法不 履行環境保護監管職責的環境保護執法機構;= 是政府制定的對環境有損害或損害之虞的開發 政策.計劃.規劃等。4 .提高法院的管轄級別。5 .合理分配舉證責任。在環境公益訴訟中，舉證責任應區別訴訟主體而定。對于公眾或環保社團組織作為原告提起 的環境公益訴訟，實行舉證責任倒置。因為對環 境損害的認定具有很強的技術性，而公眾或環保 社團組織作為原告獲取信息的有限性和

16、對必要 專業知識與技能的缺乏，決定了由他們承擔這樣 的舉證責任是極為困難的，讓較少有條件獲取信息的當事人提供信息，既不經濟，又不公平J 因此，為了實現原.被告雙方的力量均衡，在公 眾或環保社團組織作為原告的環境侵害案件中 應實行舉證責任倒置的原則。6 .改變訴訟費用的承擔方式。環境公益性案件一般牽涉面較大，訴訟費用 非常可觀，所需費用往往為公民個人和一般組織 所難以承受。如果僅因訴訟費用問題而將原告拒于法院大門之外，這無異于強迫公民放棄對環境 公益的保護請求。所以我國有必要吸納其他國家的先進做法，適當減輕公眾因提起環境公益訴訟 而承擔的費用。據此，筆者認為既然環境侵權公益訴訟的當事人是為了公共利益和社會利益，那 么這一費用由國庫來出是合理的，但考慮到我國的實際情形，為了減輕國家的財政負擔，由社會 共同出資，成立環境保護基金會，由基金會出這 一費用更具有可操作性。7 .放寬訴訟時效的限制。,建立有效執行制度。公益訴訟進行過程中，法院應根據預防原則，在作出判決前暫時中止破訴的行政行為，防止造成更大的破壞。在責任形式上，如果被告的 行為只是“環境”造成了損害，而不涉及對人的 損害，法院應判決其停止侵害，恢復原狀；當被 告的行為既對"環境”造成損害又對人造成了損 害時，法院應根據環境保護法第41條的規 定，判決其排除危害，賠償損失。同時，在環境 公益訴訟的裁判發生