1、    農村林權改革政策的執行與績效評估    楊富茂摘 要根據全國105個村莊1033份問卷資料，對農村林改政策的執行與績效進行分析。研究表明，村莊林權改革整體取得了重大進展，確權到戶成效良好;農民林地的四至界限日益清楚。與此同時，研究發現林權證書頒證率地區差異明顯，農戶間仍存在爭議和糾紛，農民林業經營缺少技術服務和資金投入等問題，需要在改革中進一步處理和改善。關鍵詞農村林權改革;政策執行;績效評估f326.22 a林權改革是將農村土地承包經營從耕地推向林地的創新性改革，是擴展林業生產空間、拓寬林農增收路徑的重要改革，是新常態下推進林業經濟的關鍵改革。

2、林權改革是對農村經濟所有稀缺資源的制度改革，將以往主要由集體經濟組織統一經營的集體山林明晰產權，確權到戶。華中師范大學中國農村研究院依托 “百村觀察”平臺，在全國范圍內開展了大規模的調查和走訪，以期對我國現階段農村林權改革進行了解和評估。1 樣本村莊區劃與調查內容基于對全國254個村莊、4178位農民的走訪調查，對其中涉及林權改革的105個村莊1033個農戶進行分析研究。將村莊劃分為七大區域進行比較分析，其中地處華東、西南地區的村莊占比22.86%;位于華中地區村莊占比20.95%;位于西北地區的村莊占比12.38%;屬華南地區的村莊占比11.43%;位于東北、華北地區的村莊分別占比7.76%

3、、7.76%。調查由村莊問卷和農戶問卷兩部分組成。村莊問卷調查包括：確權時間、確權方式、頒證情況、服務提供及機構等。農戶問卷涉及：農戶基本情況、確權的開展、糾紛情況等相關內容。本文的所有數據問題均源于上述村莊和農戶調查數據。2 農村林權改革的進展狀況2.1 總體進度農村林權改革主要以村為單位，對村莊開展情況進行分析能基本反映改革的總體進度。通過調查發現，超過九成的村莊于21世紀初開始進行集體林權改革。從數據來看，1980年至1999年進行林權改革的村莊不足一成;2000年之后開展林權改革的村莊大幅增加，其中2000年至2009年占比為51%;2010年至今的占比為43%。整體上林權改革的開展率

4、在逐年增加，村莊林改積極性日益增強，2010年后隨著國家林業政策的推進，林權改革進入發展“蜜月期”。2.2 確權方式從林改確權方式來看，目前主要有三種方式：分股不分山、聯戶承包和按人均分，承包到戶。在105個有效村莊樣本中，62.86%的村莊以“按人均分，承包到戶”的方式確權;14.28%的村莊為“聯戶承包”;22.86%的村莊以“分股不分山”方式確權。就農民林地確權的情況而言，在1033個有效農戶樣本中，81.41%的農民通過“按人均分，承包到戶”方式確權;采用“聯戶承包”和“分股不分山”的方式的比重分別為5.81%和 12.78%。由此可見，“按人均分，承包到戶”已成為農村林地確權的主要方

5、式，林地入戶已現成效。（見表1）就不同地區具體來分析，除東北地區外其他地區對“按人均分，承包到戶”的確權方式的偏好十分明顯，其中華北地區占比最高，達到100%，華南地區占比最低，為66.92%;相比之下，確權不確地的“分股不分山”方式和多戶聯營的“聯戶承包”方式使用率不高。綜合來看，林改確權中東北農民主要以股份分紅形式實現林地收益，其余地區農民多“按人均分，承包到戶”，華北地區最為顯著。3 農村林權改革面臨的問題3.1 確權頒證的覆蓋面村莊林權證頒證情況直接反映林權改革的落實程度。為統一確權林地的判別標準，本文以發證林地面積為分析對象。文章依據村莊林地確權頒證的情況，把村莊已經確權頒證的林地總

6、面積（單戶林權證總面積+聯戶林權證總面積）與村莊林地面積相除，計算出各村的林地確權頒證率，用以衡量村莊林地的確權程度和林權改革的覆蓋面。由于部分村莊存在確權但未頒證的情況，因此在此處計算中出現確權頒證率為零的情況，本文將其視作林地未實現頒證確權的部分。調查顯示，村莊林地確權頒證率差異明顯，覆蓋面不均衡。就村莊林地確權頒證率來說（見表2），林地沒有實現頒證確權的村莊占比19.12%，確權頒證率在“1%33%”“34%66%”、“67%99%”之間的村莊占比接近，分別為10.29%、10.29%和13.24%，47.06%的村莊林地確權頒證率為100%。全國的林地確權頒證率均值為0.65，分區域來

7、看，東北地區的林地確權頒證率均值最低，為0.30;華北地區確權頒證率均值最高，為0.97;華南、華中、華東、西北、西南地區確權頒證率均值分別是0.81、0.77、0.55、0.47、0.73，不同區域的確權頒證率差異明顯。3.2 確權糾紛情況一方面，以森林法物權法為代表的相關林改的法律、法規以及地方性文件涉及不同立法部門、不同效力層級，缺乏專門性和統一性，沒有完整、明確的規定林地產權的具體內容。在調整林權法律關系的實踐過程中，現有的權利規范也表現出規制力和解釋力的不足。另一方面，2008年中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見、2013年“中央一號文件”先后對集體林權改革做出要求，前

8、者指出用五年時間基本完成明晰產權、承包到戶的改革任務，后者強調妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。從調查數據可以發現（見表3），80.99%的農民認為林地界限“清楚且無爭議”，但林改后農民林地四至界限仍然存在模糊和爭議。9.85%的農民認為“界限清楚，但有爭議”，7.79%的表示“無爭議，但不清楚界限”，兩者合計占比17.64%。就不同區域而言，華中、西南地區爭議較多，兩地農民認為林地“界限清楚，但有爭議”“無爭議，但不清楚界限”的占比分別是11.49%、11.06%和15.65%、9.16%。3.3 確權工作難點林農在經營中獲得服務和幫助的成效是保證林業生產、促進確權工作的關鍵，也

9、是難點。對林業服務進行調查發現，51.59%的農民林業經營沒有機構提供服務，而且地區差異突出（見表4），華東地區提供服務的占比最低，為30%，西南地區最高，占比62.39%。林業經營服務機構的主要服務是“提供種苗”，占比60.11%，“技術服務”占比18.54%（見表5），不足兩成。可見，林業服務供給量不足，服務內容相對單一，沒有針對性地解決林農生產難題，服務缺乏“立體感”。4 基本結論通過上文的分析，我們對當前農村林權改革執行進展和績效進行了簡要評估，并得出以下主要結論。第一，村莊林權改革整體取得了重大進展，“按人均分，承包到戶”成為主要確權方式，林地確權到戶取得了良好成效。2008年中共中

10、央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見明確指出以勘界發證來明確承包關系，林權證成為林地身份證。明確林權主體就是要明確林權主體邊界和確保林權主體收益，也就是要“確權到戶”。但確權中村莊林權證的頒發仍存在一定的空缺，不同區域的確權頒證率差異明顯，林權證到戶率有待進一步提高。第二，總體來看，隨著林權改革的深入，明晰產權的任務取得重大進展，農民林地的四至界限日益清楚，林業生態建設成果顯著，但仍存在模糊和爭議的情況，在后續推進中需要持續厘清。第三，農林收益驅動變化影響林權改革，林權改革的最終目的是提高森林經營效率，農民林業生產的發展是深化改革需要關注的重要內容。調查發現，林業服務供給不足，農民林業經營的主要困難是“缺乏資金投入”“缺乏撫育技術”。可見，在林權改革中應進一步加強對農民的林業經