1、    農村產權改革初探    謝秀山摘 要：黨的十七屆三中全會研究部署推進農村改革發展問題，審議通過了中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定，具有十分重大的現實指導意義和深遠的歷史意義。而農村產權改革的重點應面向農村集體土地改革和農村私有房屋的改革。關鍵詞：農村；產權；改革引言:我國現行的農村土地使用制度即家庭聯產承包責任制至今已沿用幾十年，隨著經濟一體化和全球化的發展，這種土地制度已成為制約農村經濟發展的重要因素，而農村私有房屋卻由于受這種土地制度的約束，一直沒有合法的產權登記，無法進入市場流通，因此必須進行加快農村集體土地改革和農村私有房屋

2、的改革。1.1 農村土地使用制度改革1.1.1 我國農村現行土地制度存在的弊端一是農村土地使用中違規浪費現象令人擔憂，表現在：首先是企業利用農村建設用地粗放，根本不考慮集約節約用地，企業粗放浪費、村組干部違規流轉、宅基地超標建設發證、零散居住造成“空心村”等多種違規、浪費現象不同程度存在。土地資源閑置浪費嚴重。企業圈占的土地有近一半沒有得到有效利用，有的讓土地長期躺著曬太陽，有的打幾根水泥樁后閑置在一邊；其次是現階段宅基地多數是占用耕地，浪費較大。經濟發達的一些地方，經過城市化與工業化的快速發展，集體經濟組織基本沒有空地可作宅基地分配給村民。現在的“分配宅基地”多數是指批準村民在自己的承包地和

3、自留地中劃出一部分作為宅基地來建房，因此村鎮建設規劃控制難以執行，農村普遍存在亂占耕地、批少建多的現象，集體經濟組織對此控制不力，土地浪費比較大；第三是宅基地非法流轉情況普遍，宅基地分戶及繼承情況多。調查發現，農民宅基地和房屋非法流轉現象普遍存在，特別是城郊結合部尤為突出，村、組干部出賣宅基地的現象經常發生；第四是農戶超標準建房的現象也不同程度存在。居民點占地過大，利用粗放。隨著生活水平的提高，農民對宅基地改善的要求也越來越高，加上一些農民超標建房，占用土地較多；第五是農民零散居住造成“空心村”現象。農村建設用地管理原本就是一個薄弱環節，居民點分布散落、布局零亂。一些農民零散居住，舊房子沒有及

4、時拆除，又亂占宅基地蓋新房，形成了一定的農村廢棄宅基地。“空心村”往往是外圍新房林立，中心舊房破爛不堪無人居住，造成土地的巨大浪費。調查發現，由于分布散落，有相當部分的農村居民點基礎設施建設滯后，缺少交通、排污、生活垃圾處理等設施，且不少居民點生產與生活用地混雜，用地無功能分區，這樣的用地環境對農民身體健康危害很大。二是農民土地權益尚未得到有效保護，低價征收征用農民土地、補償不到位等問題較突出，征地糾紛頻繁發生，在一些地方農民土地權益仍屢屢遭受侵犯，土地并沒有真正成為農民的財產，在農村目前這樣一個環境下，只要講土地是集體的，那么集體的“代表”即村干部就可能會行使自己的控制權。再如果土地很值錢(

5、如城郊)，掌控土地有很多油水可撈，有些干部們就可能侵害農民的土地權益。農民的土地承包權面對依靠組織資源而成立的集體所有權，顯得十分脆弱。在多種制度因素的作用下，失地農民已成為嚴重的社會問題。三是現在實行的農村集體土地所有制，類似于“物權法”中講的“共有產權”，不是容易退出的“按份共有”，而是幾乎不能退出的“共同共有”，就是說農民的土地產權歸屬一個集體，農民不能退出；退出這個產權結構，就要放棄產權。這種產權制度效率不高，而維護成本很高。為防止這種產權被強勢人物掌控后變為寡頭產權，一般需要一種民主制度來加以鉗制，即使如此，低效率的弊端還是難以克服。因此，“共同共有產權”的適用對象應減少到最低限度，

6、但凡能“按份共有”的，決不“共同共有”。1.1.2 推進新一輪農村土地制度改革目前導致中國農村社會不穩定的第一因素，還是土地問題。下一步具體怎么改？我建議：a.放開產權，管住規劃(1)通過改革，國家可以給出一個更強烈的保護農民的權益的信號，一是把土地財產權還給農民，給農民發證，發證以后農民才有保衛證件的興趣和欲望，例如，在土地確權的基礎上，宣布農民土地承包權永遠不變了，承包權可以轉讓，可以抵押，可以繼承；二是大力發展農民金融組織，由農民自己入股組成金融組織，這樣有利于保護農民的利益和權益，長期以來銀行并不拿農民的土地承包權作為抵押，雖然有些地方也是鼓勵參與，但是在實踐中卻是很難的，因為存在法律

7、障礙、交易成本過高的問題，發展農民合作金融組織有利于促進土地流轉。但土地的使用要符合國家的規劃，例如農民不能隨便把土地賣給房地產商來蓋房子等。(2)土地關系的調節、處置實現社會化、法制化，對于土地避免由少數村干部說了算，有了土地糾紛，讓農民找仲裁機構，或者找法院。村干部僅僅管農民授權的村莊公共事務。(3)還要理順在土地方面國家和農民的關系。國家出于公共利益，可以按照規劃征收農民的承包地，但要有兩個前提；一是要定義“公共利益”，不能隨便搞一個東西就說是為了公共利益；二是要有公平價格。價格要協商，要參考市場價格，直接與買方平等談判價格，要給農民讓利，享受土地增值帶來的收益，談不攏，就要仲裁，或者訴

8、訟。以上幾條概括起來就是“放開產權，管住規劃”。這兩個方面互相制約，相得益彰。有國家規劃存在，其實就有了產權的制約，b.賦予農民具有物權性質的土地產權，使農民能夠獲得財產性收入。(1) 明晰農村土地產權并賦予產權主體相應的權能。據調查，中國農民的土地所有權，91%是歸村民小組所有，但這一級組織卻沒有獨立的法律地位，致使土地所有權主體虛置，這是征地過程中農民土地權益流失的根本原因。為此，要明確界定國家作為土地終極所有者的權能，各級政府要尊重農民土地產權主體的地位，把主要精力放在土地規劃的制定和執行上，主要扮演服務者、監管者和仲裁者的角色；規范集體(鄉、鎮、村或村小組)享有對農村部分土地的所有權，

9、使其主要扮演農民土地權益維護者的角色；明確農民土地產權的范圍、國家公共利益的邊界，依照國家法律、法規讓農戶享有農村土地使用權、繼承權、收益權、流轉權，使農民成為獨立的產權主體。農民外出就業舉家搬遷的情況下，允許其所擁有的土地、住宅使用權流轉和變現。(2)盡快研究出臺土地物權法配套法規。土地是最重要的不動產，但我國的法律體系中尚無不動產登記法。國土資源部門應該適應物權法頒布實施的新形勢，加快推進不動產登記法立法研究工作，為國家出臺不動產登記法做好前期準備。同時，各地方也可結合本地區土地登記的實際，加快制定本地區的不動產統一登記辦法，為國家立法積累經驗。(3) 建立對農民土地權益糾紛的法律援助制度

10、。由于土地制度變革相當復雜，需要一個較長的過程。當前要盡快建立農村土地糾紛的法律援助，使農民土地權益遭受侵害時，能夠方便地獲得法律救助。1.2 農村私有房屋產權改革1.2.1 農村私有房屋產權狀況和存在問題產權狀況。目前在我國，城市房屋和農村房屋實行不同的產權登記制度。對城市規劃區國有土地范圍內的房屋，國家實行房屋所有權登記發證制度，而農村集體土地上的房屋由于沒有統一的法律法規的規定，大多數都無法取得房屋產權證書，雖然最新出臺的房屋登記辦法在2008年7月1日起已施行，但在該辦法第四章中關于集體土地范圍內農村住宅房屋登記的規定卻寫得不夠詳細，而且是對農村的房屋所有權登記之后發生的轉移和抵押卻做

11、了嚴格限制和規定，為了避免村民出賣房屋后變得居無定所，國家曾再三重申除本集體經濟組織成員外，禁止農村宅基地的買賣，禁止城市居民到農村購置房產。其實不管是在城市還是在農村，房屋產權證作為一種憑證，對房屋所有人來說都是一道法律上的“護身符”。而諸如農村房屋財產的利用、處理土地房屋權屬糾紛、辦理房屋的翻改建、法院的司法判決等，也都要以土地房產證書及其登記資料為法律憑據。存在問題。由于目前這一法律缺陷，在全球經濟一體化進程中，無合法登記產權的房屋帶來了一系列問題，一是使農村房屋與城市房屋在財產權利表現形式上存在差異，影響了農村房屋財產權能的實現；二是因此長期以來，沒有合法產權登記的農房，受進入市場交易

12、渠道狹窄的影響，使得這些資產無法得到變現；三是沒有抵押憑證，使得抵押受到限制，融資渠道得不到拓展，不能充分發揮物的效應；四是隨著大批農民通過進城務工等方式變成城鎮居民后，大量農房被閑置在鄉村，無法得到流轉，造成社會資產的極大浪費。這些都不利于農村市場經濟的繁榮和發展，也不利于農村社會的穩定和社會主義新農村的建設。因此，對農村私有房屋產權制度的這一狀況應盡快進行改革，政府可參照城市房屋產權登記的相關法律制度，建立一套完善的關于農村農民房屋產權登記及交易和抵押的法律制度和法律體系。1.2.2 推進新一輪農村房屋制度改革的關鍵全面實行農房產權登記制度。按照城鄉一體化管理原則推進集體土地房屋權屬登記，

13、開展集體土地上房屋登記，并非指為“小產權房”開綠燈，要符合國家有關的法律法規的規定，實現城鄉和農村房屋登記制度的統一。允許農村房屋產權流轉。只要規范了流轉的條件、認證、有關程序等，應該允許農村房屋進行流傳，國家一再強調要加大投入，實現城鄉的統籌發展，這也不失為增加投入的途徑。對農民來說，是將“死物”換成了現錢，提高了農民的融資能力，農民的資產因此流動起來；對買受人來說，滿足了他們的需要。城鎮居民到農村來，帶來了先進的理念和大量的資金，帶動了當地旅游經濟的發展，同時也提高了當地居民文化水平，實現了城鄉交融。農房可以用來抵押貸款。農村私有房屋具有充當抵押物的特征，其一具備交換價值；其二屬于不動產；

14、其三能夠充分發揮農民對自主物的財富效應。目前在我國城中村農村，東部沿海，發達鄉鎮，許多農戶擁有價值幾十萬甚至上百萬元的私人住房，其有巨大私人財富不能發揮應有抵押，擔保作用，是一個巨大浪費和資源配制不合理，同時不符合經濟效益的主導原則。在現有的信貸條件下，農村貸款難的根本原因之一在于農戶和農村中小企業難以找到有效的貸款抵押資產。一方面政府在繼續鼓勵農戶自愿互助擔保的同時，應通過制度安排，建立專門的擔保基金或擔保機構從事農業擔保服務。另一方面可以由地方政府出資支持成立農村信用擔保的基金或機構，也可以通過鼓勵措施引導商業擔保機構開展農村擔保業務，探索實行不動產抵押、倉單質押、權益質押等擔保形式。盡快

15、修改土地管理法、擔保法、農村土地承包法等法律中有關不利于農地有效、正常抵押擔保部分。巧婦難為無米之炊，農民手中沒有錢，投資發展現代農業就是空話。因此通過建立農村住房抵押貸款運作機制，盤活農村住房固定資產，拓寬農民融資渠道，緩解農民貸款“擔保難”問題，以增加對農民自主創新的資金供給，促進農業經濟更好更快發展。結束語：黨的十七屆三中全會提出尊重農民的首創精神，重新把農村改革和發展確定為今后工作的重點。在今后相當長一段時間里，繼續還權于民，維護和爭取農民權益，必然成為推進農村改革的關鍵，這需要政府、社會、農民三方共同的努力。歷史經驗昭示，只有農民的權益得到充分保障，農民的創造性才能得到發揮，農村和城市才能和諧共進，農村改革才能進一步深化并邁上新的臺階。參考文獻1中華人民共和國物權法z.中國法制出版社，2007.2擔保法z. 中國法制出版社，1995.3中華人民共和國土地管理法z. 中國法制出版社，1999.4房屋登記辦法z. 中國法