1、從社會資本角度出發的ppp模式探究ppp項目的發展背景和內涵ppp ( public-private partnership,簡稱ppp )項目是指“政府和社會資 本合作”的項目。43號文(國務院關于加強地方性政府債務管理的意見國 發(2014) 43號)對地方政府融資舉債設立了明確的約束限制機制，限制 了地方平臺融資之后，隨之而來的問題是公益性項目如何建設運作。ppp模 式順勢成為當下最熱門和值得探討的項目運作方式。資料來源：招商證券圖1 : 43號文設定的政府項目融資機制。ppp項目的三大特征是：伙伴關系、利益共享、風險共擔。而由ppp 模式這一輪的推動背景可知，ppp模式的核心內涵在于：

2、公私合營、債務隔 離。k公私合營。ppp模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共 享、風險共擔及長期合作關系。從對比理解上來看，“ppp”模式相對于 “bot”模式的不同之處，在于企業個體要不要承擔項目的全部投建和實施 行為，bot中由企業全部承擔投建，政府與企業為發包與承包的上下關 系。而ppp模式中項目投建由政府和企業共同實施，各有分工，政府與 企業為一定程度上的平等合作關系，即所謂“公私合營”。這其中，首先涉及政府的職能轉變，由社會產品的提供者和管理者， 轉變為社會資本的合作者以及項目監督者。ppp模式中將政府

3、和企業作 為平等主體，讓雙方的合同應屬于民商法范疇，而非行政訴訟合同。這 對于政府顯然是極大地地位轉變和職能挑戰。其次，對于社會資本而言，ppp模式也是一次全新的合作模式，面 臨政府這個新的商業伙伴，項目之中必定會產生更多的不可控因素，究 竟政府是否能樹立起契約精神，能在多大程度上實踐契約精神，能否實 現通過“合同條款”而不是“行政權力”來約束政企雙方的行為等種種尚不可 知，具體運作模式必定是需要在社會資本和政府的反復博弈過程中摸索 建立。鑒于此，在ppp項目中，社會資本可以按照商業市場規則談判投 建，但同時也應明白，項目合作中政府切實做到職能轉變的難度和不現 實性，積極與政府博弈談判，力爭最

4、優結果。案例:結合鳥巢ppp項目失敗的案例，簡單探析一下與政府合作的難 度。鳥巢項目總投資31.39億元，由北京市政府岀資58% ,社會資本聯 合體（中信集團為主）出資42%進行投建。該項目不但有政府的高出資 比例與隱形擔保支持，作為進一步的保障，中信集團還與北京市政府簽署了一個兜底條款：北京市發改委協調各部門幫助中信集團聯合體取得利潤。然而，在強強聯合的表面下，卻出現了多種問題。暫且拋開其中其他矛盾因素，從政府方面出現的幾點要素，是導致該項目失敗的重要因素：1、開工后，北京市政府重新調整鳥巢設計（項目設計權從開始便不在投標方手中）,決定取消可閉合頂蓋、減少商業面積、減少停車位，大大影響了體育

5、場的商業價值，減少后期項目收益（如：取消可閉合頂蓋使鳥巢的品牌度和獨一性大為降低，之前預計的全天候商演無法實現）;2、北京市政府沒有獲得國家體育場設計的知識產權，但要求項目公司必須使用該設計。這導致項目公司在與設計聯合體談判時的弱勢地位，同時也影響項目公司使用無形資產對體育場賽后商業運營。3、項目過程中與財務、法律制度的沖突且很難協調，出現原本政府承諾了 30年內不拿錢的條款無法實現等情況。4、在投資協議中的兜底條款：北京市發改委會協調各部門幫助聯合體取得利益是一個無法量化的條款，因而最 終現實意義可以說是落空。最終，在國家體育場正式引入賽后運營的一 年后，北京市人民政府與中信聯合體簽署協議，

6、由政府接手運營權后， 意味著該ppp項目的應用失敗。當然在其中還有其他許多導致失敗的因素，但其中政府出現的各種問題，非常值得我們今日推進ppp項目時借 鑒。2、債務隔離。43號文重點解決的是地方債務沉疽之弊，通過以ppp模式 運作項目，地方政府實際已經和項目的債務隔離開來。ppp三大特征中 的“風險共擔”并不意味著，政府會對項目的債務負責。ppp項目中，政 府與社會資本共同發起成立特別目的公司（special purpose vehicle ,簡 稱“spv”），即項目公司，該項目公司可以通過貸款、企業債等各種方式 融資舉債，但所產生的一切債務均不屬于政府債務或者是政府或有債務 的范疇，ppp

7、的債務可依靠財政補貼，但政府不承擔spv的償債責任。 因此，政府不可能為spv公司或者社會資本的投資提供擔保。近料來源：招商證券圖2:43號文設定的政府舉債機制其中對于政府而言，ppp模式產生的意義除了約束舉債之外，更深遠的 意義在于改變政府職能、體制機制變革，盡管這些深遠影響有待后續政策 的進一步推動和社會市場的反復博弈才能顯現，但對于眼下而言，隔離債 務是首要迫切之務，明白了政府的這一點用意，才能更好地在項目談判和 實施中設計切實可行的有利方案。同時，ppp的推進確實已經掀起了市 場，尤其是基建城鎮化市場投資模式的巨大變革。ppp模式的發展態勢財政部、發改委都在相繼出臺關于推進ppp模式的

8、指導性文件和具 體操作方式引導辦法。立法方面，發改委正在牽頭推進ppp相關的立法調研和初稿起草,2014年笛月14日已經發布了立法前期研究報告基礎設施特許經營 立法研究概述基礎設施特許經營立法前期研究報告之一。工作機制和機構方面，財政部于2014年12月3日發布消息，財政 部政府和社會資本合作（ppp ）中心正式獲批，并推出了 30個首批ppp 示范項目。同時，湖南省（推出30個示范項目x安徽省（推出42個示范項目）等各地已經開始向社會重點推岀ppp示范項目，落實ppp項目的 推進工作。從政治高度上來說，ppp模式已經被提升到國家治理現代化、市場發揮決定性作用、快速轉變政府職能、建立現代財政制

9、度和推進城鎮化!康發展等機制變革的高度。再由目前的貫徹推進現狀可見，ppp模式可以說是在任政府改革舉措中切實落地的一條重要措施。三、ppp項目適用范圍根據發改委下發指導意見，ppp模式主要適用于政府負有提供責任 又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。包括燃氣、供電、供 水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道 交通等交通設施，醫療、旅游、教育培訓、健康養老等公共服務項目， 以及水利、資源環境和生態保護等項目。各地的新建市政工程以及新型 城鎮化試點項目，優先考慮采用ppp模式建設。2014年12月4日，財政部公布的首批30個政府和社會資本合作 模式（ppp）示范項目中

10、，從行業領域來看，30個項目集中在污水處理（9個）.軌道交通（7個）.供水（3個、供暖（3個）領域。從入圍 省份來看，推進ppp非常積極的江蘇省以9個入圍項目居首，安徽則以 4個入圍項目排第二名。河北、吉林、浙江、山東等省份也有項目入圍。可見，ppp項目主要適用于是公益類項目，具有較寬泛的適用范圍， 交通市政基礎設施、生態環保、社會事業、農業水利、文化旅游等多個 領域均可以推行。可以為新建的項目，也可以是政府運營管理的已建成、 需按市場化要求轉換為企業運作的項目。而此類項目的共同特點為：投 資體量大，投資回收期長，且投資利潤率不高。四、社會資本介入ppp項目的盈利方向根據財政部操作指南文件規定

11、，項目回報機制包括：使用者付費、 可行性缺口補助和政府付費。ppp項目本身一定是公益類項目，包括有經營性項目（由使用者付 費的項目），也有準經營性和公益性項目。公益類項目的性質決定了其項 目回報率低于社會資本追逐的利潤率的缺點。對于政府來說，ppp可以 為其解決融資、債務、運營管理等難題；從社會整體來說，可以提高社 會資源有效配置；但對于社會資本來說，如此規模的投入難道只是為了 在漫長的運營期內等待相對較低的投資回報和政府不確定的少量補貼？ 對于有逐利性要求的社會資本來說，參與ppp項目的意義何在？ 案例:簡單分析一下香港地鐵的案例。香港地鐵自1979年底逐段投入運 營，截止2000年的20年

12、半時間里，前12年為虧損，之后開始盈利。 自改為ppp模式后 盈利額開始大增。從整體項目來看，究其成功原因， 首先因為項目采用了引入社會資本，政府投資不足1/3 ,社會資金以各 自最優的融資方式進入。其次，充分利用了地鐵本身資源進行商業運營， 并利用沿線地產增值的優勢，把發展地鐵和沿線房產結合，使得投資方 能夠獲得豐厚的補償回報。同時，社會資本的商業化管理帶來的成本控 制、高效運營管理也是因素之一。從以上例子，我們可以有所啟發，社會資本投入公共事業，可以追求在公共事業項目本身之外，與項目相關的商業項目利潤，通過投資相 關項目（高利潤項目）獲得投資回報，以補償ppp項目投資，補貼運營 成本，增加

13、整體投資利潤回報。同時，ppp項目的spv公司本身即具備融資功能，可以通過銀行貸款、 企業債、項目收益債券、資產證券化等市場化方式舉債，降低自身投資成本。其中在發行企業債等具體實施方面，相關政策支持尚為模糊，有 待在項目推進過程中逐步建立發展。ppp項目盈利方式圖3:ppp項目盈利模式五、退出機制社會資本退出ppp項目主要為移交給政府或政府指定的其他機構。 移交方式包括期滿終止移交和提前終止移交、有償移交和無償移交。 同時，相關文件中提及，可依托各類產權、股權交易市場，為社會資 本提供多元化、規范化、市場化的退出渠道。ppp項目模式框架ppp項目按照使用者付費類型可以分為三類：較好經營性收入現金 流的經營性項目、經營收費不足以覆蓋投資成本的準經營性項目、無經 營性收費的的非經營性項目。對于這三類具體類型的ppp項目，在具體 投資補償模式方面有所不同。同時，運用在不同建設內容時，項目操作 模式可能存在階段性不同。但綜合幾方重點要素，ppp模式框架可以概 括設計如下：ppp模式框架補償性商業項目圖4:ppp模式框架設計圖六、小結從社會資本角度來看，ppp項目能夠使社會資本進入一些原本無法介入 的投資領域，并且能獲得長期穩定的投資回報。但由于合作伙伴為政府一方， 政府承諾的模糊性和無效性，以及ppp項目推進過程中，可能發生的和