1、教育公平與和諧社會流動人口受教育權 文獻標識碼： A 所謂外來流動人口的定義就是離開戶籍所在地而在外地從 事各種活動的人口， 或者說是居住在流入地而沒有本地戶口的人 口。據(jù) 2000 年第五次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國目前的城市 流動外來人口已經(jīng)達到 1.2 億，占全國人口的將近十分之一， 隨 之而產(chǎn)生的流動兒童數(shù)量已經(jīng)達到近 2000 萬。其中外來流動人 口子女， 即流動兒童的年齡層主要集中在義務教育階段， 我國憲 法規(guī)定每個適齡兒童都要參與義務教育階段學習， 但是戶口還在 農(nóng)村的這些城市流動兒童的接受義務教育問題尤為突出并引起 了各方關注。 筆者通過圖書館文獻查閱以及利用中國知網(wǎng)、 中外

2、文期刊數(shù)據(jù)庫檢索、 超星數(shù)字圖書館等網(wǎng)絡資源對該領域近幾年 的研究成果進行了收集整理。 以下分別對城市流動兒童的受教育 現(xiàn)狀，即面臨的主要障礙以及解決路徑兩大方面的研究成果進行 歸納總結(jié)。 一、現(xiàn)狀及存在障礙 （一）法律不完善 受教育權是國際人權法保障的公民的一項基本權利。 聯(lián)合 國憲章和世界人權宣言中都有提及。在我國中華人民共 和國憲法第 46 條規(guī)定：“中華人民共和國國民有受教育的權 利和義務?！苯逃ǖ?9 條也規(guī)定：“中華人民共和國公民 有受教育的權利和義務。公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財 產(chǎn)狀況、宗教信仰等， 依法享有平等受教育機會。 ”趙志宏在我 國未成年人受教育權的法律保護制

3、度 一文中詳細列舉了我國制 定的關于未成年人受教育權利保障的各項法律政策法規(guī)。 2003 年，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部委的 關于進一步做好進城務 工就業(yè)子女教育工作的意見 再次明確規(guī)定， 進城務工就業(yè)農(nóng)民 流入地政府負責進城務工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務教育工作， 以全 日制公辦中小學為主。 文章中還列舉了北京市政府所頒布的基本 措施和政策法規(guī)。而在中國教育法制評論一書中，作者介紹 了我國的學生申訴制度。憲法規(guī)定了公民的申訴權，教育法 又將其具體化， 確立了學生申訴制度， 但是對受教育權利的程序 保障還顯得很薄弱。 我國的程序法還遠遠落后于實體法。 這本書 從專業(yè)法律設置上對這個問題提出自己的見解

4、。 此外還有學者從 國別比較出發(fā)闡述， 如張楠在 日本義務教育法制與我國義務教 育法的完善 一文中指出日本的教育法規(guī)體系完善而且嚴謹， 對 比日本的義務教育法律， 我國的義務教育法的操作性不強容易導 致執(zhí)法過程中的漏洞。 從日本的義務教育法制的強制性、 免費性、 可操作性和平衡性的四大特點出發(fā)總結(jié)出中國義務教育法制中 對弱勢群體的受義務教育狀況強制監(jiān)督力度不夠、 義務教育資金 投入的權責分配不清晰、 對弱勢地區(qū)義務教育階段師資力量規(guī)定 的法律空白等不足之處。 另在北京市流動人口子女接受義務教 育的現(xiàn)狀分析 一文中， 作者指出我國目前對流動兒童受教育權 的法律依據(jù)太少，而且條文過于模糊，不具有很

5、強操作性。頒布 出來的關于保障城市流動兒童受教育權的政策也不具備很高的 強制性和執(zhí)法力度。 隨著城市中流動兒童數(shù)量的不斷上升， 緊接 著保障他們權益的法律制度也應該相應產(chǎn)生。 教育問題是社會的 一個基礎性問題， 政府應該解決的就是在制度上不斷創(chuàng)新來應對 社會的變化。 （二）現(xiàn)行戶籍制度的阻礙 大多數(shù)研究成果中闡述城市外來人口子女受教育不公平現(xiàn) 象的原因時，都提及戶籍制度的束縛。在談我國戶籍制度改革 背景下教育公平的實現(xiàn) 一文中指出， 我國原有戶籍管理制度是 在計劃經(jīng)濟時代建立的， 在現(xiàn)今的市場經(jīng)濟條件下已經(jīng)不適應勞 動力流動， 影響了我國現(xiàn)代化進程。 這種陳舊的戶籍制度也對教 育領域產(chǎn)生了極大

6、的負面影響。 義務教育階段的經(jīng)費主要由地方 政府負擔， 義務教育資源也是按戶籍分配的， 外來流動人口子女 因為沒有流入地的戶口， 無法享受由流入地政府財政負擔的教育 經(jīng)費，而這些人員的戶籍所在地政府又不愿劃撥經(jīng)費， 于是造成 了一種真空。朱風麗認為，戶籍制仍是其市民地位的制度屏障。 沒有城市戶口意味著外來流動人口子女不能和城市孩子一樣享 受良好的教育。 因此， 戶籍制成為阻礙農(nóng)民工子女享受城市教育 的社會制度屏障。 （三）義務教育財政撥款的局限性 我國義務教育實行地方負責、 分級管理體制， 在經(jīng)費上實行 以戶籍人口的學齡兒童數(shù)為依據(jù)來劃撥。 在義務教育經(jīng)費撥款的 角度上， 多數(shù)學者都指出了現(xiàn)行

7、制度的弊端， 同時也提出了改革 的建議。在從教育公平原則看我國義務教育的投入一文中， 通篇文章的核心就是強調(diào)義務教育公平是教育公平的基礎， 假如 它無法實現(xiàn)， 則公民的起點公平和國民待遇原則以及以后的發(fā)展 也就無從談起。文章中先陳述了地區(qū)、城鄉(xiāng)、階層間的受教育狀 況的差距， 然后從教育投入為切入點對此問題分析原因， 即長期 以來，我國各級各類學校教育經(jīng)費總投入中義務教育階段所占比 例始終低于 60，而農(nóng)村義務教育投入占總投入比重近年來還 不足 30，在義務教育投入資金嚴重不且不平衡的情況下，作 為弱勢群體的城市流動兒童的義務教育經(jīng)費投入問題就更加無 政策所保障和重視， 因此流動兒童進入公辦學校

8、就讀時要付出高 額的借讀費。雖然在 2004 年初國家財政部明確提出不再對農(nóng)民 工子女收取借讀費， 一些省市也紛紛宣布加大對義務教育的財政 投入，取消借讀費用，但是在實際操作過程中，由于地方政府對 公辦學校的財政投人增長不足， 失去了借讀費這個重要的教育經(jīng) 費來源之后， 招收流動外來人口子女的公辦學校財政面臨著巨大 的困難。 （四）家長的意識淡薄 在王滌中國流動人口子女教育調(diào)查與研究一書中，作者 走訪調(diào)查了多所民工子弟學校并對流動兒童家長進行問卷調(diào)查 后，他發(fā)現(xiàn)與流動兒童對上學的渴望成鮮明對比的是。 這些家長 為了養(yǎng)家糊口并沒有時間也沒有能力輔導孩子學習或送孩子到 輔導班， 并且對孩子將來的發(fā)

9、展沒有具體設想。 這從主觀上也使 解決城市流動兒童受教育問題更加艱難。 二、關于解決路徑的文獻歸 （一）完善法律 在日本義務教育法制與我國義務教育法的完善一文中， 筆者針對中國的不足， 在吸取日本經(jīng)驗的同時提出， 加大對弱勢 群體，如城市外來流動人口子女等的關注力度， 使義務教育平衡 發(fā)展；增加教育投入，通過立法來明確教育經(jīng)費的來源；增強義 務教育法的可操作性，切實做到有法可依、違法必究。在北京 市流動人口子女接受義務教育的現(xiàn)狀分析 一文中， 作者提出了 法律層面上的 政策建議，要制定法律法規(guī)明確流出地政府和 流人地政府的責任， 在強調(diào)流入地政府要加大對流動兒童的義務 教育經(jīng)費投入的同時， 也

10、要明確流出地政府的責任， 如對本地區(qū) 流動人口子女有一個監(jiān)控體系， 建立登記備案制度。 這篇文章中 還提到了要規(guī)范打工子弟學校的辦學行為， 政府應該在教育法制 建設等方面發(fā)揮主導作用， 通過營造公平競爭的環(huán)境讓公辦、 民 辦學校共同發(fā)展。 對于打工子弟學校的立法也很緊迫， 只有將其 合法地位寫入法律， 才能更好地引導管理這些學校的成長， 也才 能真正保障流動兒童的受教育權。 在農(nóng)民工城居子女教育問題 謅議一文中，作者也提到了政府需要頒布流動兒童少年教育 法來確保流動人口子女接受教育的權利。 讓當?shù)卣凸k學 校和民工子弟學校有法可依。 （二）現(xiàn)行戶籍制度的改革 針對現(xiàn)行戶籍制度的弊端。 談我

11、國戶籍制度改革背景下教 育公平的實現(xiàn)一文作者提出，戶籍管理應通過國家立法，形成 中國公民在中國境內(nèi)都能享受同等待遇的統(tǒng)一戶籍管理制度； 改 變戶籍管理方式， 使戶籍管理機關僅確認、 登記和提供公民人口 基本信息等來解放刻板的戶籍制度對流動人員受教育的政策性 約束。也有一些學者提出， 義務教育的費用應該向社會保險一樣， 實行一卡制，孩子到哪里，義務教育的人頭費就撥到哪里。另有 學者提出現(xiàn)行的戶籍制度應該向與財政納稅制度相統(tǒng)一的方向 改革， 城市流動外來人口向流人地政府交稅， 他們的子女就應該 接受與城市孩子同等的義務教育。 在流動人口子女的平等受教 育權問題探討 一文中， 作者首先從當前流動兒童

12、上學難這個現(xiàn) 狀出發(fā)歸納出經(jīng)濟、法律、政策等方面原因，應對各方面原因提 出一些建設性意見， 文中關于法國的例子尤為影響深刻， 即在法 國，16 歲以下的孩子，無論國籍是否在法國，在法國能夠享受 到跟當?shù)睾⒆油瑯拥慕逃龣C會和權利， 根本沒有任何差別， 不管 這些小孩有沒有合法的身份， 都能享受到這個待遇。 法國人的觀 念就是，對法國社會來講，這些外來人口來了就不會走，教育是 最好融入的渠道。 雖然， 當今中國還沒有達到法國的經(jīng)濟實力水 平，但是這種教育的理念卻值得推廣。 （三）財政撥款制度的改革 在從教育公平原則看我國義務教育的投入一文中，作者 提出了要建立獨立的義務教育投資體制的建議， 在原有

13、的“在國 務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主”的義務教 育管理體制基礎上更加明確資金投入比例和去向分配， 在此基礎 上建立中央財政對非戶籍常住人口子女義務教育財政轉(zhuǎn)移支付 制度。一些學者也在借鑒外國經(jīng)驗的同時提出， 要通過國家立法， 建立完善政府公共財政體制，明確中央、流人地政府、流出地政 府在城市外來流動人口子女接受義務教育中的財政責任， 建立穩(wěn) 定的機制。實現(xiàn)分層供給， 使經(jīng)費投入規(guī)范化、 制度化和法制化。 具體地說， 如借鑒歐美通行的企業(yè)“社會責任道德標準”。 可以 根據(jù)進城務工人員對城市的貢獻重新統(tǒng)計 GDP按照一定的比例 提取專項經(jīng)費用于解決城市流動外來人口子女受教育的問

14、題。 另 有義務教育投資國際比較一書中，作者也提出類似觀點。他 指出流入地政府應將流動兒童的義務教育納入當?shù)匾?guī)劃， 并從地 方稅額中劃出一定比例給予支持， 使國家當前以戶籍為基礎的義 務教育管理體制逐步讓位于以納稅人為基礎的義務教育制度。 在 教育領域的公共政策方面， 也有不少學者從國際化的視野去分析 問題。在美國、日本等國教育資助體制及方式一文中，作者 對美國、 日本、巴西等國政府對弱勢群體的教育資助制度和方式 進行分析。 雖然每個國家在資助方式上有具體不同， 但是在駕馭 資助財政轉(zhuǎn)移支付的責任劃分上， 中央政府和地方政府的分工都 有明確的法律規(guī)定，并且在義務教育階段的教育公平目標的實 現(xiàn)，

15、更多的責任在于中央政府。而且，各國都本著義務教育優(yōu)先 的原則，把國民完成義務教育作為政府的基本職責。在這些舉措 上對我國的制度完善有很大的借鑒作用。 三、幾點思考 在收集并總結(jié)歸納這些研究資料時，筆者發(fā)現(xiàn)，每位研究者 對該問題的分析思考都站在了不同的角度。從一個側(cè)面也可以反 映出，流動兒童受教育問題是個綜合性的社會問題，不僅僅涉及 到教育領域，還涉及到戶籍制度、財政支付政策、教育法律的完 善等領域。因此，研究這個問題還是具有很強的現(xiàn)實意義。但是, 在整理資料過程中，筆者也發(fā)現(xiàn)了一些不足和值得改進的地方。 第一，大多數(shù)的研究資料局限于對現(xiàn)狀的概述，并針對現(xiàn)狀 提出戶籍制度、財政制度、法律制度等方

16、面的改革建議，但是對 將來如果流動兒童無障礙進入公立學校學習之后會產(chǎn)生哪些問 題、學校和家庭應該如何應對、面對流動兒童特殊特點，我們的 教師隊伍應該如何改進等教學領域上的問題卻著墨不多。筆者在 翻閱資料的過程中，中國流動人口子女教育調(diào)查與研究一書 中。作者把流動兒童問題與社區(qū)教育功能聯(lián)系起來探討，分析的 角度很新穎。制度上的問題可以通過修改政策法律來改善，但是 教學過程中出現(xiàn)的問題卻要經(jīng)過一段時間的準備才能夠慢慢解 決。因此，筆者認為，關于這個問題的研究應該視野更加開闊， 不能局限于眼下的棘手問題，也要著眼于將來。 第二，大多數(shù)資料的研究重點都在義務教育的框框里進行， 但是人的教育是個持續(xù)的過

17、程， 義務教育階段和非義務教育階段 是一脈相承的。因此，在研究過程中，是否能夠在考慮到向非義 務教育階段發(fā)展的眼光去探討現(xiàn)行制度的改革呢 ?這樣的分析和 建議才更具有現(xiàn)實意義。 第三，在資料收集中， 很明顯的能夠發(fā)現(xiàn)學界對發(fā)達國家的 政策介紹比較多， 如美國和日本， 但是對于發(fā)展中國家的經(jīng)驗介 紹卻很罕見。 發(fā)達國家的經(jīng)驗固然需要引進和學習， 但是我國是 發(fā)展中國家， 和發(fā)達國家在很多層面上的條件有很大差距， 而廣 大的發(fā)展中國家在義務教育推行中一定會遇到流動兒童問題， 如 果能夠?qū)ζ涑晒?jīng)驗和失敗教訓吸收歸納， 筆者認為會對該問題 的研究有很大幫助。 最后，雖然在學界的研究成果中有一些很有創(chuàng)新意義并且具 有操作性的政策建議， 但是從總體上來說， 研究還是缺乏系統(tǒng)性 和深刻性。 研究文章的數(shù)量雖然多， 但是都各自為政， 不成體系。 比如，在法律的學科視角下研究該問題， 我國法律的漏洞在哪兒 ? 執(zhí)法過程中會遇到哪些具體問題 ?針對具體問題，我們應該制定 哪些法律法規(guī) ?等等。如果學界能夠以一個學科視角，更加深入 詳細地調(diào)查討論， 筆者認為會獲得更多的啟示。 筆者在收集資料 中，還發(fā)現(xiàn)一個發(fā)人深思的問題。 絕大多數(shù)的研究都集中在教育 類期刊中，在法律和公共政策方面的期刊中卻很少發(fā)現(xiàn)。另外， 區(qū)域研究中北京的研究比較多， 而其他大城市卻