鐵路安全管理條例釋義第一章 總 則 總則是一部法律、法規的綱領性、概括性的規定。總則中規定的條款為其他各章的具體規范奠定基礎。其他各章的內容必須體現總則確定的基本原則和主要精神。鐵路安全管理條例總則共七條，分別規定了鐵路安全管理條例的立法目的，鐵路安全管理工作方針，鐵路安全監督主體，鐵路沿線地方政府職責，鐵路建設、運輸、設備制造維修安全生產基本要求，鐵路監管部門、運輸企業及其他單位和個人維護鐵路安全的職責和義務等內容。 第一條 為了加強鐵路安全管理，保障鐵路運輸安全和暢通，保護人身安全、財產安全，制定本條例。【釋義】本條是關于鐵路安全管理條例立法目的規定。立法目的又稱立法宗旨，是制定一部法律、法規的主要意圖。本條例是對2004年國務院發布的鐵路運輸安全保護條例的全面修訂。“十一五”期間，我國鐵路快速發展，運輸能力得到進一步提升，為社會經濟發展作出了較大貢獻。但鐵路發展中也還存在一些不協調、不和諧、不可持續的問題，運輸安全特別是高鐵安全管理不夠扎實，還存在一些薄弱環節，鐵路建設管理也缺乏有力的法規依據，法制建設不能很好適應科學發展、安全發展的需要，影響了鐵路的發展質量。“十二五”時期，是加快轉變鐵路發展方式、推動鐵路科學發展的關鍵時期，按照黨中央國務院領導對鐵路工作的一系列重要指示，實現鐵路科學發展、安全發展、可持續發展，必須著力解決好影響運輸安全特別是高鐵安全的突出問題，規范鐵路建設工程質量安全管理，科學有序推進鐵路建設。特別是7.23甬溫鐵路事故后，這方面的任務更加緊迫，立法需求更加迫切。2011年，國務院組織的高鐵安全大檢查中，檢查組指出了鐵路運營管理、建設管理等方面存在的突出問題，特別對加強高鐵安全立法，規范建設管理提出了明確的整改要求。按照國務院關于堅持科學發展安全發展促進安全生產形勢持續穩定好轉的意見（國發201140號）和2012年1月國務院第187次常務會議提出的抓緊完善鐵路安全立法的要求，原鐵道部對整改要求多次進行專題研究，對涉及鐵路安全管理的法律法規進行了認真梳理，認為鐵路運輸安全保護條例2005年實施以來，正值我國鐵路發展最快的時期，高速鐵路的發展也取得重要進展，條例中有關保障高鐵安全的內容規定還不夠充分、不夠具體，專門的高鐵安全保護措施無法可依，亟需對條例進行必要的修訂，增加這方面的內容，在法規層面把運輸安全和建設質量安全管理等方面的主要制度確立起來，為實現鐵路科學發展、安全發展、可持續發展提供強有力的法制保障。本條例的立法目的主要體現在三個方面：一是，加強鐵路安全管理；二是，保障鐵路運輸安全和暢通。三是，保護人身安全、財產安全。（一）關于加強鐵路安全管理。本條例作為一部國務院行政法規，其立法目的首先是著力于解決鐵路安全管理工作中，需要通過行政權力來管理的問題，即規范與鐵路建設質量安全、鐵路專用設備質量、鐵路線路安全、鐵路運營安全等相關的行政管理行為。在社會主義市場經濟條件下，政府職能主要是經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。鐵路安全管理直接關系人民群眾的生命財產安全，關系經濟發展和社會穩定。保護鐵路安全，就是保護社會公共利益，是政府履行其公共服務職能的重要內容；政府只有加強對鐵路安全的監督管理，及時發現和解決那些影響安全穩定的突出問題，才能為人民群眾創造出一個和諧幸福的良好環境。正因為此，黨中央國務院高度重視鐵路安全工作，中央領導同志多次對鐵路安全工作作出重要指示，要求鐵路部門始終不渝地執行安全第一的方針，強化運輸安全基礎，確保大動脈安全暢通。近年來，有些地方和部門、單位、個人為了追求本地方、本部門、本單位局部利益和個人利益，不顧大局，在鐵路沿線開展了一些非法活動，對鐵路安全造成了極大威脅。比如，在鐵路橋梁跨越的河道上下游瘋狂采砂，致使鐵路橋梁垮塌；在鐵路沿線盜竊、拆卸鐵路運輸設備器材，或設置障礙物，造成行車事故；在鐵路干線上非法攔截列車，嚴重影響了運輸大動脈的暢通；在鐵路工程建設中不履行應盡職責、甚至偷工減料，層層轉包，違規壓縮工期，造成嚴重的安全隱患；在鐵路專用設備生產制造中不遵守有關國家標準，造成產品質量安全重大隱患，有的還直接導致鐵路事故的發生；還有的高鐵沿線因過度開采地下水，造成高鐵沿線地面大面積下沉，直接危害高鐵運行安全等等。解決這些影響鐵路安全的突出問題，僅僅依靠鐵路企業自身的力量是不夠的，必須依靠法制，依靠各級政府、各有關部門，加大監管力度，加強行政執法，依法制裁各種危及鐵路安全的行為。本條例確定的立法宗旨，首先是“加強鐵路安全管理”，就是要強調政府對于鐵路安全的監督管理職責，通過貫徹實施本條例，進一步完善鐵路安全監督管理體制，確保政府監管到位。另一方面，“加強鐵路安全管理”，也是對鐵路運輸企業、鐵路參建企業、鐵路專用設備企業提出的要求。各類相關企業是安全生產管理的責任主體。企業安全生產制度是否健全、安全投入是否到位，人員素質是否適應，設備管理是否嚴格，是否遵守國家安全標準，安全責任是否落實，對鐵路安全的持續穩定起著基礎性、決定性作用。目前全國鐵路營業里程9.8萬公里，有2萬多臺機車、65萬多輛貨車、5.47萬輛客車，設備聯網、運輸聯動、作業聯勞，全天候24小時運行，不允許有一時一刻的懈怠、一絲一毫的疏忽，必須依法嚴格規范安全管理。因此，強化企業的安全生產主體責任，是保護鐵路安全的重要基礎，也是本條例立法的主要目的之一。（二）關于保障鐵路運輸安全和暢通。保障鐵路運輸安全和暢通，是制定本條例的直接目的。我國鐵路作為國家重要基礎設施，綜合運輸體系的骨干，大眾化交通工具，承擔著十分繁重的客貨運輸任務，在經濟社會發展中具有特殊重要的地位和作用。改革開放以來我國鐵路發展取得了很大成就，為經濟發展和社會進步作出了積極貢獻。隨著國民經濟及鐵路運輸的快速增長，鐵路安全環境發生了很大變化，安全管理面臨許多需要解決的新問題。一是，鐵路運輸持續緊張，運輸負荷不斷加重，對運輸安全保障提出了更高要求。2012年，全國鐵路完成旅客發送量18.93億人，旅客周轉量9612億人公里，占全國旅客周轉量的31.02%；完成貨物發送量38.92億噸。到2012年底，全國鐵路營業里程達到9.8萬公里，居世界第二位；高速鐵路營業里程達到9356公里，居世界第一位。2012年鐵路旅客發送量、貨物發送量分別比2002年增長79.3%、90.6%，目前我國鐵路完成的旅客周轉量、貨物發送量、貨物周轉量、換算周轉量居世界第一。即使如此，按照全面建設小康社會的目標，到2020年國內生產總值比2010年翻一番，社會運輸需求將持續增長，鐵路運輸保障能力必須與之適應。盡管近年來鐵路實現較快發展，但總體運輸能力不足的問題比較突出，仍然存在“瓶頸”制約。鐵路運輸長期持續緊張，運輸負荷不斷加重，對保持運輸安全穩定帶來了嚴峻挑戰。在大運量、快速度、高密度的運輸條件下，任何一個管理細節上的失誤或疏忽，都可能釀成嚴重的安全事故。必須加大各方面的安全保護力度，才能確保運輸安全和暢通。二是，鐵路列車速度的不斷提高，對運輸安全保障提出了新的課題。為了適應經濟發展和社會進步對鐵路運輸速度和質量提出的更高要求，加快鐵路現代化建設，提高市場競爭能力，我國加快推進鐵路建設速度。隨著鐵路建設的推進，今后一個時期將有一大批新建高鐵和其他新線建成投產，到2015年，鐵路營業里程達到12萬公里左右，其中高鐵1.8萬公理。在鐵路網規模快速擴充、高速鐵路大量投產運營的情況下，鐵路運輸安全面臨著更大的困難和更多的課題，風險進一步加大。必須在法律層面采取更加有效保護鐵路安全的措施，從源頭有效保證列車安全及沿線群眾正常的生產生活。三是，運輸安全管理的外部環境與管理對象的變化，對鐵路運輸安全保障提出新的任務。隨著我國城市化進程的加快，鐵路沿線環境發生了很大變化。過去的廣袤田野，現在變成了密集的城市；過去冷清的鐵路道口，現在變成了擁堵的交通要道，使得鐵路運輸安全管理的范圍進一步擴大，難度進一步增加。隨著社會主義市場經濟的發展，鐵路運輸安全管理的對象也發生了很大變化。從所有制類型上看，不僅有國家鐵路，地方鐵路，還出現了大量的合資鐵路；從管理關系上看，除了中國鐵路總公司所屬的鐵路局和一些專業運輸公司之外，鐵路勘察設計、建筑施工、機車車輛、物資供應、通信信號等企業已先后與鐵道部“脫鉤”。這些新的變化，使鐵路運輸安全保障面臨全新的開放環境，必須通過立法，規范相關各方保護鐵路運輸安全的責任和義務。本條例正是針對鐵路運輸安全管理中出現的這些新情況、新問題，明確提出了“保障鐵路運輸安全和暢通”這一立法宗旨，并從這一宗旨出發，為適應這些新情況、解決這些新問題，設定了一系列重要的安全保護制度，加大了對鐵路運輸安全的保護力度。（三）保護人身安全、財產安全。這是制定出臺條例的出發點和落腳點，鐵路既是國民經濟的大動脈，同時它又是重要的基礎設施，與人民的生活息息相關。加強鐵路安全管理，不僅是確保鐵路有序暢談的需要，更主要是為了防止發生安全事故，避免給旅客以及人民群眾的人身及財產安全造成損失。可以說，之所以要制定專門的條例來規范鐵路安全管理，也主要是基于鐵路安全事關廣大人民群眾的人身安全、財產安全，屬于公共安全的范疇。以上三個方面是本條例的主要立法目的，在本條例后面的各章中都將有所體現。第二條 鐵路安全管理堅持安全第一、預防為主、綜合治理的方針。【釋義】 本條是關于鐵路安全管理應當遵循的基本原則的規定。“安全第一、預防為主、綜合治理”是我國安全生產工作的總方針，鐵路安全管理工作屬于安全生產工作的重要組成部分，當應遵守這一指導方針。所謂堅持“安全第一”就是要求在鐵路運輸活動中要始終把保證旅客、貨主以及廣大人民群眾的生命財產安全放在第一位。“預防為主”強調的是在安全生產活動中，作好安全工作，首要是防范于未然，要將各種不安全的因素消滅在萌芽狀態。“綜合治理”就是要充分調動各方面因素，發揮政府、群眾組織、有關單位和個人的積極性，共同維護鐵路安全。2002年，中華人民共和國安全生產法由第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議于2002年6月29日通過，自2002年11月1日起施行。“安全第一、預防為主”方針被列入安全生產法。在法律上確立“安全第一、預防為主”的方針，就是要求在生產經營活動中將安全放在第一位，十分重視安全生產，采取一切可能的措施保障安全，防止一切可能防止的事故，生產必須安全，安全是生產的先決條件。實現這些要求，執行“安全第一、預防為主”的方針，是一項法定的義務、法定的責任，是在法律面前必須嚴肅對待的大事，是要依法堅持的長期方針、基本方針。 鐵路安全生產和防范安全事故工作，關系到國家利益和人民生命財產安全，關系到廣大人民群眾的根本利益，關系到經濟和社會的長治久安，關系到改革發展穩定的大局。保障廣大人民群眾的生命財產安全，是各級政府踐行“三個代表”重要思想，貫徹落實科學發展觀，實現中國夢，立黨為公、執政為民的重要內容。各級政府一定要從人民群眾的根本利益出發，充分認識目前我國安全工作形勢的嚴峻性，增強做好這項工作的責任感、緊迫感；充分認識新形勢下安全工作的長期性、艱巨性和復雜性，牢固樹立常抓不懈的思想。各級領導干部要針對本地區、本部門、本單位安全工作的薄弱環節，組織制定各項防范措施，努力防止重特大事故的發生。江澤民同志多次強調指出“隱患險于明火，防范勝于救災，責任重于泰山”，“人命關天的事，一定要慎之又慎，確保萬無一失”，“任何生產經營單位都要努力提高經營效益，但是必須服從安全第一的原則”。2013年6月6日，習近平總書記對安全生產又作出重要批示，“人命關天，發展決不能以犧牲人的生命為代價。這必須作為一條不可逾越的紅線”。可見，“安全第一、預防為主”的原則是黨和政府對安全生產工作的基本要求，是各級人民政府及其有關部門實施行政管理的重要內容，是生產經營單位開展生產經營活動的第一要素，也是勞動者從業應當遵循的準則。任何單位和個人任何時候都要牢記這一原則，并把它放在各項工作的首位，抓緊抓好。無數血的事實已經證明，什么時候重視安全生產，注意貫徹“安全第一、預防為主”的原則，什么時候就能搞好生產經營；反之，如果忽視這一問題，只重視經濟效益，甚至以犧牲安全來換取經濟效益，其后果往往是適得其反，將付出慘重的代價。 把“綜合治理”充實到安全生產方針當中，始于十六屆五中全會通過的中共中央關于制定十一五規劃的建議，并在胡錦濤、溫家寶同志的講話中進一步明確。中共中央關于制定十一五規劃的建議指出：“保障人民群眾生命財產安全。堅持安全第一、預防為主、綜合治理，落實安全生產責任制，強化企業安全生產責任，健全安全生產監管體制，嚴格安全執法，加強安全生產設施建設。切實抓好煤礦等高危行業的安全生產，有效遏制重特大事故。”2006年1月23日，溫家寶同志在北京召開的全國安全生產工作會議上指出：“加強安全生產工作，要以鄧小平理論和三個代表重要思想為指導，以科學發展觀統領全局，堅持安全第一、預防為主、綜合治理，堅持標本兼治、重在治本，堅持創新體制機制、強化安全管理。”胡錦濤同志于2006年3月27日下午主持中共中央政治局第30次集體學習時強調：“加強安全生產工作，關鍵是要全面落實安全第一、預防為主、綜合治理的方針，做到思想認識上警鐘長鳴、制度保證上嚴密有效、技術支撐上堅強有力、監督檢查上嚴格細致、事故處理上嚴肅認真。” 把“綜合治理”充實到安全生產方針之中，反映了近年來我國在進一步改革開放過程中，安全生產工作面臨著多種經濟所有制并存，而法制尚不健全完善、體制機制尚未理順，以及急功近利的只顧快速不顧其他的發展觀與科學發展觀體現的又好又快的安全、環境、質量等要求的復雜局面;充分反映了近年來安全生產工作的規律特點。所以要全面理解“安全第一、預防為主、綜合治理”的安全生產方針，絕不可脫離當前我國面臨的國情。本條例再次強調鐵路安全管理也必須堅持“安全第一、預防為主、綜合治理”，就是要再次強調堅持安全第一，必須以預防為主，實施綜合治理;只有認真治理隱患，有效防范事故，才能把“安全第一”落到實處。事故發生后組織開展搶險救災，依法追究責任，深刻吸取教訓，固然十分重要，但對于生命個體來說，傷亡一旦發生，就不再有改變的可能。事故源于隱患，防范事故的有效辦法，就是主動排查、綜合治理各類隱患，把事故消滅在萌芽狀態。不能等到付出了生命代價、有了血的教訓之后再去改進工作。從這個意義上說，綜合治理是鐵路安全管理方針的基石，是鐵路安全管理工作的重心所在。鐵路安全綜合治理，就是要綜合運用經濟手段、法律手段和必要的行政手段，從發展規劃、行業管理、安全投入、科技進步、經濟政策、教育培訓、安全立法、激勵約束、企業管理、監管體制、社會監督以及追究事故責任、查處違法違紀等方面著手，解決影響制約鐵路安全管理的歷史性、深層次問題，建立鐵路安全管理的長效機制。第三條國務院鐵路行業監督管理部門負責全國鐵路安全監督管理工作，國務院鐵路行業監督管理部門設立的鐵路監督管理機構負責轄區內的鐵路安全監督管理工作。國務院鐵路行業監督管理部門和鐵路監督管理機構統稱鐵路監管部門。國務院有關部門依照法律和國務院規定的職責，負責鐵路安全管理的有關工作。【釋義】 本條是關于鐵路安全監督管理體制的規定。本條第一款明確了國務院鐵路行業監督管理部門對全國鐵路安全負監督管理職責。這既符合2013年鐵路體制改革的精神，又體現了鐵路這一特殊重要行業的安全管理規律。從世界各國來看，由鐵路行業監督管理部門負責安全監管是一個比較普遍的做法。美國聯邦鐵路署的主要職責之一，就是負責安全監管。鐵路署編制750人，其中450人負責安全監察，100人負責安全法規，其余200人分管政策、項目開發及法律事務。全國設8個地區辦事處（分署），分5個專業進行安全監管，在州一級還有大約160名安全監察員。這些安全監察員大多數是從鐵路公司聘用的，主要職責是檢查鐵路設施設備安全、行車安全及危險貨物運輸的安全狀況，參與事故調查。聯邦監管法典對于聯邦鐵路署及鐵路安全監察機構、人員、職責權限、事故調查處理程序及責任等都有十分詳盡的規定，既賦予監管機構以足夠的權限，同時也為其公正有效地行使權力建立了制衡監督機制，減少了監管的隨意性。加拿大運輸部也主要負責安全監管，依據鐵路安全法賦予的立法權和執法權，負責制定安全監管法規，負責批準產業協會提交的規則建議草案，負責安全監管執法。運輸部下設5個地區中心，每個地區中心管轄一省或幾省，實行中央垂直管理；地區中心下面分設了50個運輸中心，負責具體監管業務，其安全監察人員屬于聯邦雇員。德國的聯邦鐵路署、日本的運輸省，也都是鐵路安全監管的主要職能部門。按照第十二屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務院機構改革和職能轉變方案，實行鐵路政企分開，將鐵道部擬訂鐵路發展規劃和政策的行政職責劃入交通運輸部，組建國家鐵路局，承擔鐵道部的其他行政職責，負責擬訂鐵路技術標準，監督管理鐵路安全生產、運輸服務質量和鐵路工程質量等。組建中國鐵路總公司，承擔鐵道部的企業職責，負責鐵路運輸統一調度指揮，經營鐵路客貨運輸業務，承擔專運、特運任務，負責鐵路建設，承擔鐵路安全生產主體責任等。不再保留鐵道部。根據新的機構設置和職能分工，這次將原條例中“國務院鐵路主管部門”修改為“國務院鐵路行業監督管理部門”，這里的“國務院鐵路行業監督管理部門”主要指新成立的國家鐵路局，交通運輸部主要從政策和規章制訂等方面履行對鐵路的行業監督。本條第一款還規定了“鐵路監督管理機構”負責轄區內的鐵路運輸安全監督管理工作。按照國家鐵路局主要職責內設機構和人員編制規定（國辦發201321號），國家鐵路局設立沈陽、上海、廣州、成都、武漢、西安、蘭州7個地區鐵路監督管理局，負責轄區內鐵路監督管理工作。但國家鐵路局“三定”方案對現在鐵路局掛牌的18個鐵路安全監督管理辦公室沒有表述。為有利于今后進一步完善鐵路安全監管體系，這次修改沒有明確將“鐵路管理機構”限定在7個地區鐵路監督管理局，采用了“鐵路監督管理機構”的名稱。鐵路監督管理機構作為國家鐵路局設立的一級管理機構，具有獨立的法人資格和民事行為能力，應對自己作出的決定和行為承擔法律責任。關于“鐵路監督管理機構”的具體監督檢查職責，主要包括：鐵路運輸安全監督管理、鐵路工程建設質量安全監督管理、鐵路設備質質量安全監督管理等方面。在本條例中，國務院鐵路行業監督管理部門和鐵路監督管理機構統稱為鐵路監管部門。在2005年頒布實施的鐵路運輸安全保護條例中，沒有單獨的概念統一鐵路行業監督管理部門和鐵路監督管理機構，但有些職責是上述兩個主體均需承擔的。此次修訂，設置了鐵路監管部門這一概念，不僅體現了立法技術的日臻成熟與完善，還進一步明晰了相關權責。本條第二款明確了國務院有關部門在鐵路安全管理中，應依照法律和國務院的規定，履行相應的職責，承擔相關工作。鐵路安全管理體系龐大而復雜，涉及社會生活中的許多方面；僅憑鐵路監管部門一己之力難以擔當，需要國務院相關部門的配合與支持。諸如安全監管部門的綜合監管職責、國土資源部門的土地管理職責、公安部門的維護鐵路秩序及有關處罰職責、建設主管部門的資質管理及標準制定職責、質量監督部門的產品監督職責、認證認可部門的認證認可職責、交通運輸部門對公鐵并行交叉的監管職責、無線電管理部門的監管職責、水利部門的監管職責等等，但要一一列舉，容易掛一漏萬，因此從立法技術上作了綜合表述“依照法律和國務院規定的職責，負責鐵路安全管理的有關工作”，具體職責由相關法律和國務院具體規定，比如安全生產法、治安管理處罰、公路法、航道法道路交通安全法、建筑法、產品質量法、建設質量安全管理條例、公路安全條例等等法律法規和國務院關于各部門的“三定方案”。 第四條 鐵路沿線地方各級人民政府和縣級以上地方人民政府有關部門應當按照各自職責，做好保障鐵路安全的教育，落實護路聯防責任制，防范和制止危害鐵路安全的行為，協調和處理保障鐵路安全的有關事項，做好保障鐵路安全的有關工作。【釋義】 本條是關于鐵路沿線地方人民政府以及縣級以上地方人民政府有關部門保護鐵路運輸安全的職責規定。本條明確規定的地方各級人民政府，主要是指鄉（鎮）級人民政府、縣級人民政府、設區的市級人民政府、省（自治區、直轄市）人民政府。縣級以上地方人民政府有關部門主要指縣級人民政府、設區的市級人民政府、省（自治區、直轄市）人民政府的安全生產監督管理部門、公安機關、國土資源部門、交通部門、水利部門、建設部門等與鐵路安全管理相關的部門。根據條例的規定，鐵路沿線地方各級人民政府以及縣級以上地方人民政府有關部門保障鐵路安全的職責主要有六個方面：一是，按照各自職責，加強保障鐵路安全的教育，落實護路聯防責任制，防范和制止危害鐵路安全的行為，協調和處理保障鐵路安全的有關事項，做好保障鐵路安全的有關工作。二是對鐵路沿線地質災害的預防、治理和應急處理。三是鐵路監管部門和縣級以上人民政府安全生產監督管理部門應當建立信息通報制度和運輸安全生產協調機制。發現重大安全隱患，鐵路運輸企業應當及時向有關鐵路監督管理機構和地方人民政府報告。地方人民政府獲悉鐵路沿線有危及鐵路運輸安全的重要情況，應當及時通報有關的鐵路運輸企業和鐵路監管部門。四是，縣級以上地方人民政府應當組織有關鐵路監督管理機構、縣級以上地方人民政府國土資源等部門做好鐵路線路安全保護區的劃定、公告工作，做好高速鐵路線路所在地地下水禁采區和限采取的劃定及公告工作。五是，河道、航道管理部門在管理船舶通過鐵路橋梁航行和進行與鐵路橋梁安全有關的疏浚作業活動中應承擔的安全責任，水行政主管部門在管理與鐵路橋梁安全有關的圍墾造田、攔河筑壩等活動中應承擔的安全責任，水行政主管部門、國土資源主管部門劃定采砂、淘金禁止區的責任，無線電管理機構排除鐵路運營指揮調度無線電頻率干擾的責任等。“護路聯防責任制”是防范和制止危害鐵路運輸安全的行為，協調和處理有關鐵路運輸安全事項的一項行之有效的重要制度。鐵路護路聯防工作主要將圍繞為全面建設小康社會創造良好社會環境這個中心任務，進一步落實“打防結合，預防為主”的方針，大力推進安全文明鐵道線建設，深入解決鐵路治安問題，切實維護鐵路治安的持續穩定。各級鐵路護路聯防領導小組負責組織協調公安、鐵路等有關部門和鐵路沿線基層組織，嚴厲打擊盜竊鐵路運輸物資、拆盜鐵路器材、破壞鐵路設施等危害鐵路運輸安全的違法犯罪行為，及時解決擺放路障、牲畜上道等影響鐵路行車安全的問題；負責深入開展鐵路沿線治安問題的排查工作，抓好重點區段的集中整治；負責建立健全治安情況通報制度，準確掌握鐵路治安動向，及時發現工作中的薄弱環節。創建安全文明鐵道線活動，要在有效遏制鐵路治安問題的前提下，把著力點逐步轉移到建立和完善護路聯防的長效機制上來。護路聯防工作還要切實把鐵路護路聯防工作納入當地社會治安綜合治理工作之中，真正做到同部署、同檢查、同考核、同獎懲；嚴格實行鐵路護路聯防責任制，在鐵路沿線層層簽訂責任書，把維護鐵路治安的責任真正落實到鐵路沿線黨委、政府、基層組織和人民群眾的肩上；深入進行愛路護路宣傳教育，增強廣大干部、群眾、中小學生維護鐵路治安的責任意識和安全意識；加強物防、技防設施建設，提高預防和發現違法犯罪活動的能力；繼續加強對鐵路沿線地區廢舊物品回收站（點）和暫住人口的管理，深入開展鐵路沿線地區的治安整治；建立健全責任查究等必要的工作制度，制定鐵路護路聯防工作考核辦法，使鐵路護路聯防工作更加科學化、規范化。第五條 從事鐵路建設、運輸、設備制造維修的單位應當加強安全管理，建立健全安全生產管理制度，落實企業安全生產主體責任，設置安全管理機構或者配備安全管理人員，執行保障生產安全和產品質量安全的國家標準、行業標準，加強對從業人員的安全教育培訓，保證安全生產所必需的資金投入。鐵路建設、運輸、設備制造維修單位的工作人員應當嚴格執行規章制度，實行標準化作業，保證鐵路安全。【釋義】 本條是對鐵路建設、運輸、設備制造維修的單位及其工作人員安全生產責任的總體要求。鐵路建設、運輸、設備制造維修單位是鐵路安全生產的第一責任人，承擔鐵路安全生產的主體責任。上述單位安全生產工作搞得好與壞，其工作人員在作業中是否嚴格執行規章制度，直接影響整個鐵路系統安全管理工作。因此，要做好鐵路安全管理工作，最核心最重要的是要做好鐵路建設、運輸、設備制造維修單位這些基本單位的安全管理工作，規范相關人員的作業程序，這也是做好所有安全生產工作的基本規律。按照安全生產法“生產經營單位必須遵守本法和其他有關安全生產的法律、法規，加強安全生產管理，建立、健全安全生產責任制度，完善安全生產條件，確保安全生產”，“生產經營單位的主要負責人對本單位的安全生產工作全面負責”等規定，本條例對鐵路建設、運輸、設備制造維修單位及其工作人員安全生產責任作出了明確規定。本條第一款針對從事鐵路建設、運輸、設備制造維修的單位，包括四層含義：一是，鐵路建設、運輸、設備制造維修單位應當加強鐵路安全管理，建立健全安全生產管理制度，落實企業安全生產主體責任。這里既包括安全生產管理制度的建立，也包括安全生產管理制度和措施的落實。鐵路建設、運輸、設備制造維修單位要根據國家的法律、法規、規章的要求和鐵路運輸的實際情況，制定相應的安全管理制度和行為規范、操作規程，建立安全生產監督檢查制度和安全生產責任追究制度，切實落實企業安全生產主體責任。二是，鐵路建設、運輸、設備制造維修單位應當設置安全管理機構或者配備安全管理人員。這是落實各項安全生產制度和措施的重要組織保證。通過設置企業內部的安全管理機構，配備必要的、專門的安全管理人員，負責本企業的安全監督管理日常工作，建立安全生產長效機制，解決安全生產工作中存在的有制度而無人監督落實的問題。根據安全生產法第十九條：“除礦山、建筑施工單位和危險物品的生產、經營、儲存單位以外的其他生產經營單位，從業人員超過三百人的，應當設置安全產管理機構或者配備專職安全生產管理人員；從業人員在三百人以下的，應當配備專職或者兼職的安全生產管理人員，或者委托具有國家規定的相關專業技術資格的工程技術人員提供安全生產管理服務”的規定。為此，本條對鐵路建設、運輸、設備制造維修單位設置安全管理機構、配備安全管理人員作了明確。三是，鐵路建設、運輸、設備制造維修單位應當執行保障生產安全和產品質量安全的國家標準、行業標準，加強對從業人員的安全教育培訓。安全生產法第十條明確規定：“國務院有關部門應當按照保障安全生產的要求，依法及時制定有關的國家標準或者行業標準，并根據科技進步和經濟發展適時修訂。生產經營單位必須執行依法制定的保障安全生產的國家標準或者行業標準。”保障生產安全和產品質量安全的國家標準、行業標準是在長期生產工作經驗中總結出來并經科學論證的一套行之有效的規則，是安全生產的重要制度保障。本條例中有大量條款，要求各類單位參照國家標準、行業標準執行。此外，安全生產法第二十一條規定：“生產經營單位應當對從業人員進行安全生產教育和培訓”。鐵路建設、運輸、設備制造維修單位從業人員的安全意識、安全知識與技能、安全風險管理能力，直接決定了生產經營活動的質量。上述單位應當保證從業人員具備必要的安全生產知識，熟悉有關的安全生產規章制度和安全操作規程，掌握本崗位的安全操作技能，為安全生產經營活動夯實基礎。四是鐵路建設、運輸、設備制造維修單位應當保證鐵路運輸安全所必需的資金投入。這是做好安全生產的重要物質基礎和保障。沒有必要的資金投入，無論怎樣強調安全生產，也只能是停留在口頭上，無法真正落到實處。良好的硬件設施是搞好安全生產的重要保證。安全方面投入不足,硬件設施簡陋,無疑是安全生產事故多發的一個重要原因。安全生產法第十八條對有關安全投入的問題也作了明確而嚴格的規定：“生產經營單位應當具備的安全生產條件所必需的資金投入，由生產經營單位的決策機構、主要負責人或者個人經營的投資人予以保證，并對由于安全生產所必需的資金投入不足導致的后果承擔責任”。這些規定，是做好鐵路安全生產工作所必須遵循的。無數慘痛的教訓都說明,企業一旦發生重大安全事故,其有形的、無形的損失遠遠高于未雨綢繆的先期投入。對一個企業來說,要實現長久的生產安全,必須積極有效和科學的投入。如果平時肯在安全上花錢,注意把保證安全生產投入作為加強安全生產的重要基礎性工作,就能防微杜漸,不僅可杜絕安全生產事故的發生,還能確保企業獲得良好的經濟和社會效益,實現可持續發展。本條第二款是對鐵路建設、運輸、設備制造維修單位的工作人員行為的要求。條例規定，這些單位的工作人員應當嚴格執行規章制度，實行標準化作業，保證鐵路安全。這里的規章制度是一個廣義的概念，既包括國家法律法規及規范性文件，以及相關的國家標準、行業標準，也包括企業內部的規定、規則、辦法、規程、標準等。如鐵路運輸企業工作人員從事貨運業務，就必須嚴格執行與工作內容密切相關的鐵路貨物運輸規程、鐵路裝卸作業安全技術管理規則、鐵路集裝箱運輸規則等規章制度。這里的標準化作業，就是對在作業系統調查分析的基礎上，將現行作業方法的每一操作程序和每一動作進行分解，以科學技術、規章制度和實踐經驗為依據，以安全、質量效益為目標，對作業過程進行改善，從而形成一種優化作業程序，逐步達到安全、準確、高效、省力的作業效果。嚴格執行規章制度和實行標準化作業是統一的，其共同的目標就是為了保證鐵路的安全。第六條 鐵路監管部門、鐵路運輸企業等單位應當按照國家有關規定，制定突發事件應急預案，并組織應急演練。【釋義】 本條是關于突發事件應急預案制度的規定。“預則立，不預則廢”。應急預案就是針對可能發生的危及鐵路運輸安全和暢通的一些突發事件，事先制定的緊急應對處理方案、計劃、措施等。包括對事件的分類、分級，處理主體、原則、程序、措施，應急技術手段、隊伍組織、信息溝通等一整套制度體系。建立預案制度的目的是為加強重大突發危機事件處理的綜合指揮能力，提高緊急救援反應速度和協調水平，確保迅速有效地處理各類重大突發危機事件，將突發事件對人員、財產和環境造成的損失降至最小程度，最大限度地保障人民群眾的生命財產安全。應急預案制度主要包括以下主要內容：一是，突發公共衛生事件；二是，突發鐵路治安事件；三是，重大自然災害及火災事故；四是，重大鐵路交通安全事故；五是其他影響鐵路運輸安全和暢通的突發性事件。突發公共衛生事件，根據2003年5月7日國務院第次常務會議通過的突發公共衛生事件應急條例第二條的規定，是指突然發生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。根據該條例的規定，國務院衛生行政主管部門要按照分類指導、快速反應的要求，制定全國突發公共衛生事件應急預案，報請國務院批準。各省、自治區、直轄市人民政府根據全國突發公共衛生事件應急預案，結合本地實際情況，制定本行政區域的應急預案。鐵路車站、列車是人群聚集的公共場所，列車又處在一個流動的社會環境當中，一旦發生突發公共衛生事件，必須立即采取緊急控制措施，否則后果不堪設想。突發鐵路治安事件主要是指在鐵路上發生的爆炸、涉槍、殺人、搶劫、重大盜竊等危害鐵路運輸安全的重大治安事件和沖擊鐵路、攔截列車、聚眾哄搶鐵路運輸物資等群體性治安事件。這類事件危害性大、影響惡劣，往往對人民群眾的生命財產安全造成直接威脅。必須事先做好應急準備，及時發現，果斷處置。自然災害是因自然變異為主因產生的，表現為自然形態的災害。如：地震、風暴、海嘯、洪水、泥石流等。重大自然災害事故是指造成一定人員傷亡和財產損失的災害性事故。重大自然災害往往造成大量人員傷亡和重大經濟損失，對人類安全構成嚴重威脅。我國地域遼闊，自然條件千差萬別，自然災害頻發。鐵路網分布全國，鐵路運輸點多線長，受各種地質條件和氣候條件的影響比較大，每年因自然災害對運輸安全造成危害，必須及時采取有效的搶險救援措施，確保運輸大動脈安全和暢通。同時，由于自然災害給人民群眾生產生活帶來困難，鐵路還承擔著搶運救災物資、運送搶險人員的艱巨任務，給運輸安全帶來很大壓力。鐵路建立重大自然災害事故應急救援預案，既是確保鐵路運輸安全的需要，也是完成國家要求的搶險救災任務的需要。鐵路交通事故，是指鐵路在運營過程中發生的各種事故，包括鐵路行車事故及其他運營事故。根據2007年頒布施行的鐵路交通事故應急救援和調查處理條例，有下列情形之一的，為特別重大事故：（一）造成30人以上死亡，或者100人以上重傷（包括急性工業中毒，下同），或者1億元以上直接經濟損失的；（二）繁忙干線客運列車脫軌18輛以上并中斷鐵路行車48小時以上的；（三）繁忙干線貨運列車脫軌60輛以上并中斷鐵路行車48小時以上的。有下列情形之一的，為重大事故：（一）造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重傷，或者5000萬元以上1億元以下直接經濟損失的；（二）客運列車脫軌18輛以上的；（三）貨運列車脫軌60輛以上的；（四）客運列車脫軌2輛以上18輛以下，并中斷繁忙干線鐵路行車24小時以上或者中斷其他線路鐵路行車48小時以上的；（五）貨運列車脫軌6輛以上60輛以下，并中斷繁忙干線鐵路行車24小時以上或者中斷其他線路鐵路行車48小時以上的。由于鐵路運輸自身的特點，一旦發生重大、特別重大交通事故，會造成重大人員和財產損失，造成運輸中斷，給國民經濟和人民群眾的生活帶來重大影響，因此，在發生鐵路交通事故時，必須及時處理事故，及時搶救受傷人員，修復被損壞的鐵路線路，將影響降低到最低。黨中央、國務院始終把維護人民群眾的生命財產安全作為執政為民的一項基本要求，近年來相繼建立了一系列全國重大突發事件應急預案制度。2004年，國家制定了突發公共事件總體應急預案。國務院制定了25個專項應急預案，其中涉及鐵路的有兩個：國家處置鐵路行車事故應急預案、鐵路處置恐怖襲擊事件、重大破壞案件應急預案。此外，國務院還組織國務院各部門制定了80個部門預案，其中有9個鐵路專門應急預案。確立了各類突發事件的應急啟動機制和應急救援措施。在2005年頒布施行的鐵路運輸安全保護條例中，應急預案的制定主體僅限于國務院鐵路主管部門和鐵路管理機構。考慮到鐵路運輸企業是安全生產經營活動的一線單位，此次修訂明確了其應急預案制定主體的地位。鐵路運輸企業與鐵路監管部門都應當按照國家有關規定，制定突發事件的應急預案。應急預案制定后，鐵路監管部門和鐵路運輸企業等單位還應當積極組織應急演練，將應急預案落到實處。第七條 禁止擾亂鐵路建設、運輸秩序。禁止損壞或者非法占用鐵路設施設備、鐵路標志和鐵路用地。任何單位或者個人發現損壞或者非法占用鐵路設施設備、鐵路標志、鐵路用地以及其他影響鐵路安全的行為，有權報告鐵路運輸企業，或者向鐵路監管部門、公安機關或者其他有關部門舉報。接到報告的鐵路運輸企業、接到舉報的部門應當根據各自職責及時處理。對維護鐵路安全作出突出貢獻的單位或者個人，按照國家有關規定給予表彰獎勵。【釋義】 本條是關于社會公眾保護鐵路運輸安全的責任、義務以及表彰獎勵的規定。本條分為三款，包括五層含義：一是對于擾亂鐵路建設、運輸秩序行為的禁止性規定。違反這一規定要承擔相應的法律責任。二是對于損壞或者非法占用鐵路設施設備、鐵路標志以及鐵路用地行為的禁止性規定，違反這一規定也要承擔相應的法律責任。三是任何單位或者個人發現違反條例的行為及其他影響鐵路安全的行為，都有責任和義務及時報告鐵路運輸企業，或者向有關部門舉報。四是接到報告的鐵路運輸企業或者接到舉報的部門應當根據各自職責及時予以處理。五是對于維護鐵路運輸安全做出突出貢獻的單位或者個人，應當按照國家有關規定給予表彰獎勵。按照本條規定，任何單位和個人不得損壞或者非法占用鐵路運輸設施、設備、鐵路標志以及鐵路用地。一旦發現損壞或者非法占用鐵路運輸設施、設備、鐵路標志、鐵路用地以及其他影響鐵路運輸安全的行為，任何單位和個人都有義務向鐵路運輸企業報告，或者向鐵路監管部門、公安機關或者其他有關部門檢舉、報告。接到報告的鐵路運輸企業或者接到舉報的部門應當根據各自職責及時予以處理。本條之所以規定任何單位和個人發現損壞或者非法占用鐵路運輸設施、設備、鐵路標志、鐵路用地以及其他影響鐵路運輸安全的行為，有權向鐵路運輸企業報告，接到報告的鐵路運輸企業應當及時予以處理，主要是考慮到保護鐵路運輸設施、設備、鐵路標志以及鐵路用地的安全，關系重大，涉及面廣，一旦發現破壞行為危及運輸安全，必須當即采取果斷措施，消除安全隱患。鐵路運輸企業處于安全生產的第一線，是安全生產責任主體，發現問題及時通知報告運輸企業，可以更迅速、更有效地排除事故隱患。同時，考慮到政府相關部門承擔的職責，條例還規定，任何單位和個人發現損壞或者非法占用鐵路運輸設施、設備、鐵路標志、鐵路用地以及其他影響鐵路運輸安全的行為，也可以直接向有關部門舉報。這里的有關部門，指的是有權處理部門，主要包括：鐵路監管部門、公安機關等部門。按照本條例規定，鐵路監管部門包括國務院鐵路行業監督管理部門和鐵路監督管理機構。國務院鐵路行業監督管理部門負責全國的鐵路安全監督管理工作；國務院鐵路行業監督管理部門設立的鐵路監督管理機構負責轄區內的鐵路安全監督管理工作。鐵路安全監督職責包括鐵路運輸監督、鐵路建設工程監督、鐵路設施設備監督等。公安機關是國家的行政執法機關，其職能是秩序管理、行政執法。上述規定的有權處理部門，接到檢舉、報告后，要依照職責，及時處理。對于不屬于本部門職責范圍的事項，應當及時移送有權查處的部門和單位。本條例在這里使用“及時”一詞，主要是強調查處工作不得拖延，要提高工作效率。對法律、法規和規章有規定期限的，應當在規定期限內處理完畢。對法律、法規和規章沒有規定期限的，應當在合理的時間內處理完畢。本條最后一款是關于表彰獎勵的規定。為了調動社會各方面的積極性，充分發揮公民、法人及其他組織對于保護鐵路運輸安全的作用，本條規定，對維護鐵路運輸安全做出突出貢獻的單位或者個人，按照國家有關規定給予表彰獎勵。這樣才能形成全社會都來關心、保護鐵路運輸設施、設備、鐵路標志以及鐵路用地的氛圍，形成齊抓共管的良好局面。表彰獎勵的具體形式，包括榮譽稱號在內得精神鼓勵和發給一定數額獎金的物質獎勵；有權給予單位和個人表彰獎勵的主體，包括國務院鐵路行業監督管理部門、鐵路監督管理機構、公安機關、地方各級人民政府或者政府有關部門。鐵路運輸企業是鐵路運輸安全的責任主體，它也可以對鐵路運輸安全作出貢獻的單位和個人給予表彰和獎勵。第二章 鐵路建設質量安全第八條 鐵路建設工程的勘察、設計、施工、監理以及建設物資、設備的采購，應當依法進行招標。【釋義】本條是關于鐵路建設工程各項程序以及建設物資設備采購應依法進行招標的原則性規定。自1984年11月，國家計委和城鄉建設環境保護部聯合制定的建設工程招標投標暫行規定拉開我國招標投標制度的序幕以來，招投標制度在國民經濟和社會發展中的各個領域均得到了廣泛應用。特別是1999年招標投標法頒布以來，我國招標投標制度在發揮市場資源配置作用，深化投資體制改革，完善社會主義市場經濟體制方面均發揮了不可或缺的重要作用；對于促進公平競爭，保證采購質量，節約采購資金，預防和懲治腐敗，起到了積極的效果。但在實踐中，一些地方仍然存在著規避招標、虛假招標、串通投標等亟待解決的突出問題。在認真總結招標投標法實施經驗基礎上，2011年11月20日，國務院頒布了招標投標法實施條例，為解決當前突出問題作了有針對性的制度安排；2012年4月14日，國辦轉發了發展改革委、法制辦、監察部關于做好招標投標法實施條例貫徹實施工作意見的通知；2013年，發改委、財政部、住建部、交通部、鐵道部等九部委又發布了關于廢止和修改部分招標投標規章和規范性文件的決定，我國的招標投標制度不斷完善、加強。貫徹執行好招標投標制度，關系到招投標市場的長遠健康發展，關系到公開公平公正市場競爭秩序的形成，關系到重點建設項目和民生工程的優質高效廉潔推進。按照招標投標法第三條規定，在中華人民共和國境內進行下列工程建設項目包括項目的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，必須進行招標：一是大型基礎設施、公用事業等關系社會公共利益、公眾安全的項目；二是全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目；三是使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目。上述條款中，所謂基礎設施，是指為國民經濟各行業發展提供基礎性服務的鐵路、公路、港口、機場、通信等設施；公用事業，是指為公眾提供服務的自來水、電力、燃氣等行業；全部或部分使用國有資金投資或國家融資的項目，包括使用各級政府的財政撥款建設的項目，使用納入財政預算管理的各種政府性基金（如鐵路建設基金、公路建設基金、三峽工程建設基金、電力建設基金、水利建設基金等）建設的項目，使用各級政府及政府部門的預算外資金建設的項目，國家政策性銀行貸款建設的項目等。鐵路是關系國計民生的重要基礎設施，也是服務大眾的公用事業。鐵路建設項目的資金來源，主要來自中央政府和地方政府的投資，相關的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，也應當必須進行招標選擇。本條例依照招標投標法的規定，重申鐵路建設工程的勘察、設計、施工、監理以及建設物資設備的采購，都應當依法進行招標，主要是針對一些項目的某些環節沒有嚴格遵守招標的情形，以確保鐵路建設工程的全部程序公開、公平、公正，同時也為鐵路建設工程質量提供了有力的保障。這里所說的“依法”主要依據招標投標法和招標投標法實施條例等法律法規；同時鐵路建設項目各環節的招標工作，還應遵守國家發改委、建設部、監察部以及鐵路監管部門的具體規定，如中央投資項目招標代理資格管理辦法、電子招標投標辦法、鐵道部關于做好施工圖招標前期工作的通知等等。第九條 從事鐵路建設工程勘察、設計、施工、監理活動的單位應當依法取得相應資質，并在其資質等級許可的范圍內從事鐵路工程建設活動。【釋義】本條是對鐵路建設工程參建單位資質的原則要求。建筑法第十三條規定：從事建筑活動的建筑施工企業、勘察單位、設計單位和工程監理單位，按照其擁有的注冊資本、專業技術人員、技術裝備和已完成的建筑工程業績等資質條件，劃分為不同的資質等級，經資質審查合格，取得相應等級的資質證書后，方可在其資質等級許可范圍內從事建筑活動。目前，鐵路設計資質除設有綜合資質外，還包括鐵路綜合甲、甲級和乙級資質，以及橋梁、隧道、軌道、通信信號、電氣化五個專業甲級設計資質；鐵路工程施工總承包資質分為特級、一級、二級、三級；另外設有鐵路鋪軌架梁、鐵路電務、鐵路電氣化三個施工專業承包資質；鐵路工程監理資質分為甲級和乙級。鐵路作為國家綜合交通體系基礎設施，直接關系到人民群眾生命和財產安全，質量安全要求高；一次按設計速度開通，特別是高速鐵路，技術要求更高；涉及專業多，工程結構及外部條件復雜，系統性強；工程量大、投資大，投資控制難度大。為保證鐵路工程質量，保證建設安全，做好投資控制，參與鐵路建設的工程勘察、設計