行政管理論文-論政府公共管理責任的承擔讓公眾問責政府就是一種簡便的政治技術。現在政府問責制雖然在一定程度上迫使官員依法行政，但這種政府責任追究制仍然是內容追究責任制度，其制度性的缺陷是靠政府“自覺”來進行，而政府不可能永遠或在每一件需要承擔責任的事務上都自覺。只有公眾追究政府責任才是最有動力和持久的，因此，需要制度化公眾問責政府機制。公眾問責政府機制可以通過在公眾公正評價政府的基礎上，“一票否決”政府。摘要：政府公共管理責任具有民主政治性、義務性和制度性三個特點。政府在公共管理過程中承擔責任具有重要的意義，政府公共管理責任的確立是民主政治的體現，是依法治國的體現，是政府廉潔的體現，也是政府能力的體現。政府在公共管理過程中承擔責任的方式包括讓公眾來評議政府、讓政府回應公眾及讓公眾追究政府責任三個方面。關鍵詞：政府責任；民主政治；制度建設；公眾評議政府政府在公共管理中的責任與民主政治和法治國家有著直接的關系，政府責任是指政府及其官員因其享有國家行政權而相應承擔的遵循憲法原則、維護國家法律制度、保衛國家安全、發展公共事業、維護公民生命和財產不受侵犯等方面的責任。對于現代社會來說，行政干預的力度加大，行政責任也就加強了。不僅社會主義國家，而且自由主義國家也成為經濟發展的機關，成為社會均衡的保證人，承擔起對整個社會實施規制的全面責任。在現代國家，一方面維護和強化了關于秩序和安全的責任；另一方面，國家又干預經濟社會關系，行政必須監視經濟的運作，保證經濟的發展，防止經濟的危機，行政保證個人的福利，在所有方面充分保障個人的發展。政府權力不斷擴張要求政府必須承擔起相應的責任，探討政府在公共管理過程中應當承擔起相應的責任，是民主和法治的需要。一、政府公共管理責任的性質（一）政府公共管理責任的民主政治性在民主的社會里，政府組織是由大眾所創立的，為了大眾而設立，以及需要對大眾負責。從這個意義上說，民主政治就是民意政治、法治政治，因此，民主政治更是責任政治。政府在公共管理中的責任，體現了民主制度的發展。政府從不負責任，到負完全的責任，是由于民主政治發展的結果。政府與公民之間的關系可以用一種委托-代理之間的關系來概括。委托-代理理論是伴隨著現代股份制公司的出現和發展而逐步成熟起來的，其核心是通過明確委托人與代理人特定的責、權、利關系，建立相應機制，處理公司結構中所有者與經營者以及各層組織之間的關系。該理論的主要內容：委托-代理關系可以廣泛地發生于一切組織、一切合作性的活動中。政府的權力來源于公民的委托，公民委托的前提是政府必須為公民的利益而行使公共管理權力，同時，不允許政府濫用公共權力，并且行使權力者必須因使用了公共權力來承擔相關的責任。但是，在現代社會，從權力的運作方式來看，政府權力在不斷擴張。社會發展也要求政府擴張權力，而權力的擴張如果缺少了邊界，那么權力總會越過邊界而發生濫用權力的現象。當今世界，各個國家的政府在發展的過程中，總會碰到政府權力擴張的現象，政府自身也有不斷擴張權力的動力，如果缺少對于權力的控制的方式，政府權力仍將繼續增長。公共部門權力的增長具有兩面性，由于國家權力的存在，可以促進經濟的發展，但是國家權力的存在也可能阻礙經濟的發展，正如諾思所說：“國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是人為經濟衰退的根源。”1政府權力運用適當可以讓經濟取得快速發展，乃至出現超越常規速度的發展，但是，一旦政府權力使用不當，將會嚴重危害到民主政治前途。在民主政治發展的基本上，最好的解決之途就是：“授予政府多少權力，必須課以相等的責任。”（二）政府公共管理責任的義務性對于公共管理主體來說，承擔政府管理責任的過程，是一個為公民服務的過程，這一過程體現了政府的義務性。從理論上說，公共管理的責任和義務是一致的，乃至是同一個概念，只是在一般的倫理學中，為了向近代以來的政治學和法學原則妥協，把責任和義務分開。其實，“責任和義務是同一個東西，在人的某種社會關系中，是以外在規定的形式存在的，而在另一種社會關系中，就成了人的內在規定，在本質上，責任和義務是統一的，都是人與他人、與社會的一種特殊關系，只是在人類社會歷史發展的一些特定的階段，責任義務才出現了分離的狀態。”3近代社會，雖然在政治理念上提出了平等的要求，而在事實上人們之間的社會等級差別并沒有真正取消，所以，關于責任和義務的概念區分也依然存在。由于近代社會在意識形態領域中造成了對社會等級的痛恨，進而這種情感在人們的心理結構中所產生的作用總表現為極力去模糊那些具有等級社會特征的概念的質，更多地賦予其形式化的內涵。所以，公共管理責任和義務越來越不趨于同一。政府公共管理的責任，也就是政府公共管理的義務。這種義務主要體現為兩個方面：一是政府行為向國家權力主體承擔盡責效力、謀取利益、提供公共服務和遵法執行的義務。我國的公共管理責任體現為政府要向產生它的人民代表大會負責，最終體現為向主權的所有者-公民盡義務；二是與政府層級節制的行政權力的下授權相一致，下級官員對于上級官員負責，承擔忠于職守、努力工作、提高效率和遵紀守法的義務，這種義務具有行政法規的性質。（三）政府公共管理責任的制度性政府公共管理責任是政府整體政治法律制度的一部分，又自成體系。首先，公共管理責任在國家整體政治制度中，政府機關和行政官員的行為受到法律、法規的制約，在現實中與政治法律過程中的其它國家機關及其官員發生相互制約的關系。當公共管理主體的行為違法亂紀時，就會被追究責任，這種內在機制，是國家政治制度的一重要的組成部分，是國家政治制度發生作用的結果。其次，公共管理主體的責任都是通過行政法規的形式制度化、固定化和合法化，并以此作為追究政府行為責任的依據。這樣既便于政府盡自己的義務來負責，又可以以此來規定政府的行為，使政府的行為做到行之有據。再次，公共管理責任是一個制度化了的控權體系。在民主政治的社會里，公共管理責任，主要依靠外在的控權體系來約束政府權力，為了確保公共的意志和法律得以執行，就需要依據控權的程序來防止和反對政府權力用來追求自身的利益，防止政府為了自身的利益而置公共利益于不顧。建立和健全政府責任的控權體系，以政府的制度化責任來規范政府的行為。二、政府在公共管理過程中承擔責任的重要性（一）政府公共管理責任的確立是民主政治的體現從政府合法性角度上看，政府的權力來源于人民，當然應對人民負責。政府公共管理責任作為民主政治時代的一種基本價值理念，它要求政府必須回應社會和民眾的基本要求并積極采取行動加以滿足；政府必須積極地履行其社會義務和職責；必須承擔道義上的、政治上的和法律上的責任；政府必須接受來自內部的和外部的控制以保證責任的實現。政府必須對民意負責，進而應對民選的代議機構負責。因此主權的擁有者要想有效地掌握控制權力，則對于一個機構的任何授權，必須同時課以相應的責任。權力如果分散并有邊界，那就容易控制。但政府機構擁有較大的權力，并且在現代社會中這種權力呈不斷擴張的趨勢，假如這種趨勢繼續發展而越過了某種邊界，致使民主控制失去了作用，那就可能鼓勵獨裁政治的出現。從西方國家政府無責到政府負有限責任，直至負全責，這是西方民主政治的體現。責任型政府職能的確立是西方國家控權理論在公共管理理論上運用的結果，而權力制衡正是我們所缺少的。西方國家責任型政府理論，就是強調政府應承擔的責任，然后控制政府的責任，追究政府的不負責任行為。這是對政府有效的監督方式之一，因為，處置權的實現，才能讓政府行使權力時能夠慎重，否則會被追究責任，政府官員由此而承擔失職責任。建立責任追究制，使政府不敢輕易濫用權力。（二）政府公共管理責任的確立是依法治國的體現以制約國家權力和保障自由人權為核心的現代法治，是與民主政治和商品經濟相伴生的偉大制度化運動。依法治國的實質是依法對“國家”進行治理，這里的“國家”是包括政府在內的政治意義上的國家政權機關，是法治的客體，而公民和社會是法治的主體。當然，依法治國必然要求國家機關依法立法、依法行政和依法審判，也就是要求國家行為法制化。不過，這是依法治國對國家運行機制的具體要求，是社會對國家進行限制這一法治原則的具體體現，而不是依法治國的本質本身。法治下的政府必須對法律負責，受法律監督。對政府而言，政府責任不僅意味著政府要對公民負責，而且要對法律負責。政府的行政行為必須在法律規定的范圍內按法定程序實施，嚴格依法行政；行政權不得濫用，必須接受法律的制約；濫用行政權力造成的損害必須能夠經過法定程序予以救濟，并對行政違法責任人追究責任。政府公共管理責任的確立是依法治國的必然要求，法治之下的政府必然是責任政府，必須對公民和社會負責，而不是凌駕于公民和社會之上的官僚機構。在法治國家，政府的行政權是人民賦予的，并通過法律予以明確規定，立法機關和司法機關有權依法對政府責任的履行情況進行監督。（三）政府公共管理責任的確立是政府廉潔的體現政府公共管理責任的確立不僅是民主政治的必然要求，也是實現政府高效廉潔的基本前提。實現高效行政是實現政府公共管理責任的基本目標和應有之義。如果一個政府管理缺乏效率，不能為公民和社會提供優良的公共物品和公共服務，不能有效地推動社會經濟和文化的發展，就是政府的失職。因此，政府履行職責也體現在效率上，體現在為公民和社會提供高效的組織管理和社會服務上，也體現為有效地利用各種公共資源造福人類，總之，體現在有效地推動社會生活的全面發展上。同樣，廉政也必然要求政府是負責任的政府。廉政意味著政府及其官員堅持公共利益高于一切的原則，如果政府官員為政不廉，政府中以權謀私的腐敗現象泛濫，實質上是政府官員以瀆職為前提謀取個人私利，將個人利益置于公共利益之上，這樣的政府顯然不會是負責任的政府。責任政府與行政效率具有內在的互動關系，一個政府有效率才能切實地履行政府責任，同時負責任的政府才能有效率。責任政府與廉政也是相輔相成的。政府公共管理責任的確立與廉政具有共同的制度基礎和人格基礎，貪污腐敗官員在人格上的墮落表明已經失去了對公民、對社會的負責精神，一個不廉潔的政府不可能把公民的利益放在至高無上的位置，全心全意對公民負責。因此，公民對政府高效廉潔的訴求，最終轉化為建構政府公共管理責任機制，只有負責任的政府才能實現高效廉潔。（四）政府公共管理責任的確立是政府能力的體現依據官僚層級制建立起來的政府，在實際管理和提供公共服務過程中存在著效率低下、相互推諉和爭奪權力等多種不負責任的行為和現象。在公眾合法權益不斷受到侵害，國家資產也不斷遭受損失的今天，人民呼吁責任政府的出現。如果不負責任的狀況嚴重發展下去就會使公眾對政府的信任度進一步下降，甚至會影響到政府的合法性，使政府的管理面臨著嚴峻的挑戰，因此必須建構責任政府。確立政府在公共管理中的責任，可以提升政府的管理能力。一個不負責任的政府很難說是一個管理能力強、管理效能高的政府。政府只有時刻對自己的行為向公眾負責，才有利于自身的發展，不斷提高執政能力和管理水平。要實現全面建設小康社會的目標，也要求提高政府的管理能力和有效性。這種全面的小康社會是協調的、可持續發展的社會，要求政府對社會各領域的管理負起更加重要的責任，而不是僅僅關注經濟增長和發展，更重要的還有社會公平發展。“只有權衡各方面利益的政策策略才能夠同時實現經濟持續增長、社會公平發展的目標。”4這對政府的管理能力和水平提出了很大的挑戰。解決社會穩定和社會的可持續發展的重大問題迫切要求建立責任政府。三、政府在公共管理過程中承擔責任的方式（一）讓公眾來評議政府從制度設計上看，政府在公共管理過程中承擔責任，應該有公眾的廣泛參與，因為公眾是政府行政行為的直接對象，他們對于政府行為的好壞，最有權力作出判斷。讓公眾來評議政府，更為有效和準確，并在正確評價的基礎上，追究相關政府部門的責任。從實踐上看，興起于江浙一帶的公眾評議政府制度，得到了全國各地政府廣泛的認同。讓公眾來評判政府的優劣，已成為讓政府部門承擔相關責任的重要手段，這一手段大大