民主制度論文-黨內民主與黨代會常任制的理論分析摘要：中國民主政治的發展，必須推進黨內民主的發展。就黨內民主的實際發展而言，作為制度化發展黨內民主的嘗試，地方黨代會常任制實際上是嘗試將一些現代民主制的做法引入黨內，重新分解和架設黨內的權力結構。以地方黨代會常任制來推動黨內民主的發展，已經成為中共推動黨內民主制度化建設的重要途徑之一。本文在深入分析現行黨代會存在問題的基礎之上，以浙江臺州、四川雅安以及湖北羅田黨代會常任制試點作為案例，采用多案例解釋性研究的方法，對三地試行地方黨代會常任制的情況、實際成效及其意義進行了詳細闡述，同時，也不回避其依然存在的問題。在此基礎之上，我們提出了全面推行地方黨代會常任制所需要具備的條件以及需要進一步解決的問題。黨代會常任制在中國18年的試點情況，無論是就制度設計的創新和突破，還是就其在實踐層面上所取得的進展而言，確實取得了明顯的成效；但是總體情況還不夠完善。常任制的試點有待進一步的深入和突破。黨代會常任制的目的是要通過建立常任制的常設機關，使黨代表得以充分行權，真正樹立黨代會作為黨的最高權力機關、最高決策機關和最高監督機關的權威。將現代民主因素引入黨內，黨內民主不斷邁向制度化，以及在制度化的選擇上不斷走向理性化。這是中共在民主化的道路上的必經之途。黨代會常任制的試驗，已經表明中共在黨內民主制度化的道路上邁出了重要的一步。接下來的問題是，如何更好地去完善和推廣這種制度，最大限度地促進黨內民主制度化的發展。關鍵詞：黨內民主地方黨代會常任制制度化經驗研究導論1研究緣起2002年召開的中共十六大對作為執政黨的中共所處的地位和扮演的角色做了更為清晰、到位的表述，“我們黨已經能夠從領導人民為奪取全國政權而奮斗的黨，成為領導人民掌握全國政權并長期執政的黨，已經從受到外部封鎖和實行計劃經濟條件下領導國家建設的黨，成為對外開放和發展社會主義市場經濟條件下領導國家建設的黨”1。這就是說，中共已經清醒地認識到，在新的形勢下，不斷加強和提高執政能力，更好地發揮執政黨的功能和作用，就必須實現從革命黨向執政黨的轉型。隨著現代化在政治、經濟、社會、文化等諸領域的深入發展，政黨現代化也被提上議事日程，而且在今天業已成為各國政黨政治發展的一個普遍趨勢。政黨現代化，指的是“政黨不斷適應客觀環境及其變化的需要，適應社會發展進程，使自身結構、功能、機制和活動方式不斷制度化、規范化、科學化的過程”2。作為執政黨的中共同樣也無法繞開這一現代政黨發展的必然規律。無論是從革命黨向執政黨的轉型，還是從執政黨的現代化發展來看，一個共同的主題就是必須發展和實現黨內民主。從黨代會常任制的角度來推進黨內民主的制度化，既具有探索性的理論意義，也具有關懷性的現實意義。之所以說具有探索性的理論意義，是因為對于中共能否實現黨內民主而言，人們存在著不同的看法，一種普遍的觀點就是受羅伯特米歇爾斯的“寡頭統治鐵律”的影響，認為中共無法實現黨內民主。米歇爾斯認為，現代政黨尤其是實行一黨執政的政黨不可能實行黨內民主。因為米氏著名的“寡頭統治鐵律”告訴我們，“正是組織使當選者獲得了對于選民、被委托者對于委托者、代表對于被代表者的統治地位。組織處處意味著寡頭統治”。1還有一種觀點認為黨內民主的發展必須是基于具有競爭性的多黨制，不具競爭性的一黨制根本無法實現黨內民主。從理論上來說，能否超越這些“黨內民主不可能”的論點，通過制度化的途徑諸如以經驗材料、從地方黨代會常任制的角度來研究黨內民主的制度化來發展黨內民主，確實具有理論的探討性和創新性。就當代中國政治發展的實踐而言，政黨的民主化，尤其是執政黨的民主化，是中國政治發展的重要題域之一。從1988年中組部開始試點黨代會常任制以來，各地在黨代會常任制方面都進行了不斷的探索，形成了各具特色的做法和經驗。中共十六大又進一步提出要擴大市縣黨代會常任制的試點。如何把這些經驗材料組織起來、認真分析、總結提煉、尋找黨代會常任制的有益經驗和做法，發現黨代會常任制存在的問題和不足。2從而更好地指導黨代會常任制的實踐，逐步推進黨內民主的發展。綜上所述，通過黨代會常任制發展黨內民主，既是學術界探討的一個重要熱點、也是一個極為重要的理論和現實問題。無論是從理論價值還是從實際功用而言，都具有重要的價值和意義。本文主要關注的問題是：為什么要實行黨代會常任制？黨代會常任制是否能夠有效地推進黨內民主的制度化發展？它是如何促進黨內民主朝著制度化方向發展的？其理論意義和實踐意義何在？如果要全面推行黨代會常任制，需要具備的條件和解決的問題有哪些？對這些問題的逐一解答，也就構成了本文的邏輯結構。2相關研究文獻綜述發展黨內民主，是馬克思主義政黨發展史上的一大政治傳統。根據高放的研究，馬克思主義者非常重視發展黨內民主。馬克思、恩格斯在借鑒英國的托利黨（1679年建立，1833年改為保守黨）和輝格黨（1679年建立，1833年改為自由黨）發展的實踐經驗的基礎上，開創了黨代會年會制的黨內民主的傳統，其主要做法是實行年會制，而且黨代會的決議不是僅供領導人參考，而是中央委員會必須執行的立法。列寧在馬克思、恩格斯關于黨內民主的思想的基礎上，進一步發展了黨內民主的思想，主要表現為：“兩個必須”、“十二項可以”、“八個沒有”。1正是因為馬克思主義政黨發展史上有如此珍貴的黨內民主的傳統，所以我們今天發展黨內民主，既有馬克思主義政黨一脈相承的歷史脈絡意義，也有馬克思主義政黨兼收并蓄的學習借鑒價值。就現代政黨政治的發展而言，黨內民主的發展，不僅僅是當代西方政黨政治研究的一個熱點問題，也已經成為推動當代中國政治發展的重要題域之一。2這一點，充分說明，一方面發展黨內民主已經成為現代政黨政治發展的大勢所趨，作為執政黨的中共也無法回避。這是因為，“黨內民主是政黨的核心部分，沒有黨內民主就沒有政黨發展，只有推進黨內民主才能實現政黨的民主化。”1王長江則將黨內民主原則視為執政黨運作的基本原則之一。2我們必須時刻清醒地認識到這一點。另一方面，我們要深入推進當下中國的政治發展，就不得不面對政黨的民主化一般來說，政黨的民主化包括黨外民主和黨內民主，尤其是黨內民主問題，作為執政黨的中共同樣也必須面對。也就是說，鑒于中共在中國長期執政和獨一無二的領導地位，如果繞過共產黨而另起爐灶地推進中國的民主化進程，其結果要么不可能，要么代價高昂；而在黨內實行民主，通過持續不斷地開發體制內的民主資源，從而推動中國民主政治的發展。易言之，要實現中國的民主化，無論是從難度還是風險來說，走體制內道路比體制外道路要有利得多。3無論是政界、學界，還是民間，在對待黨內民主的態度上，在如何實現黨內民主，尤其是在黨內民主的制度化的路向方面尚存在著嚴重的分歧。就前者而言，雖然發展黨內民主已經進入主流話語體系，然而仍然有學者對此不屑一顧。他們以所謂黨內民主發展的“方向”為大旗，表面上贊同發展黨內民主，實質上更多地強調要實行“民主集中制”中的“集中制”。4其實，發展黨內民主和民主集中制并不矛盾、在我們黨的歷史上，相當長的一段歷史時期，過多強調的是“民主集中制”中的“集中制”，才使得“民主集中制”中的“民主制”匱乏。民主集中制的實質應該是民主制，而不應該是集中制，也不應該是民主制加上集中制。因為民主制和集中制是有著根本區別和對立的，主要表現在：第一，民主制是強調尊重黨員的民主權利，集中制則強調各級領導人的權力；第二，民主制強調黨的權力中心在黨的代表大會，集中制則強調權力中心在中央委員會及各級黨委，并實際凌駕于各級代表大會之上。1從這一意義來說，不僅發展黨內民主和民主集中制并不矛盾，而且發展黨內民主本身就是完善“民主集中制”的題中應有之意。對于后者而言，蕭功秦把“黨內民主論”概括為兩種主要觀點：一是溫和的黨內民主論，以胡偉、王貴秀等人為代表；一是激進的黨內民主論，主要由海外人士、民間持不同政見者及知識分子提出。2“溫和論”論者一般處于上層或理論宣傳部門，了解黨內紀律與游戲規則，更多地考慮其提法的可操作性，并且善于從共產黨的文獻、領袖人物（比如鄧小平）的言論等中為自己尋找合法論據。這樣一來，溫和論者就具有意識形態的合法性，其觀點和主張可以公開發表，容易產生合法的影響力，也容易為中共所接受。胡偉主張發展黨內民主應自上而下與自下而上相結合，以自上而下為主；加強黨的全國代表大會和中央委員會的作用關鍵在于實行差額選舉，強化選舉功能；既要擴大差額選舉的比例，又要擴大差額選舉的范圍，從中央委員會乃至政治局常委的差額選舉擴大到省市縣基層的黨委的選舉。3王貴秀認為，政治體制改革的突破口關鍵在于發展黨內民主。其主要措施包括：建立健全黨員權利保障制度，夯實黨內民主的基礎；改革和完善黨的代表大會制度，加大實行常任制改革試點的力度；改革和完善黨的委員會制度，理順委員會內部關系；改革和完善黨的紀律檢查體制，加大黨內專門監督的力度。1在激進民主論者看來，黨內民主的核心應該是允許不同意見群體在黨內合法存在，并建立黨內不同派別合法競爭的機制。“激進論”論者一般身處民間與基層，對官員的腐敗深惡痛絕，對中國的前景有強烈的危機感。由于其觀點比較激進，一時尚不可能為中共所接受，因此其一般借助于海外民運勢力所舉辦的學術活動、出版物以及互聯網等來推銷其思想和主張。這是就發展黨內民主的兩種截然不同的思路及其相對應的制度化選擇。從近年來我們黨內民主的發展來看，中共選擇的實際上還是“溫和民主論”的主要觀點。這一點，已經成為我們大家的共識。因為這既符合中共推進民主政治發展的歷史邏輯，也符合其實現政治體制改革的現實邏輯。所謂歷史邏輯，指的是中共發展民主，會按照其固有的思維，即中國的一切發展都必須在中共的領導之下，而且實踐業已證明，在某些領域，比如發展經濟，二十多年的改革，確實證明經濟改革在中共領導之下是有效的；于是也會以此類推，政治體制改革也需要在黨的領導之下。發展民主，也就自然是由黨內民主來帶動人民民主，以充分實現中共的執政能力和領導效力。所謂現實邏輯，指的是現實生活中，民眾對民主的呼聲高漲，當然有些聲音可能不夠理性、乃至過于瘋狂，而且社會民主、基層民主的發展必然自下而上不斷推進，最后會撬動中共自身也必須推進民主化的改革。在這種情形下，中共提出發展黨內民主，一方面有利于中共控制社會民主和基層民主的發展，另一方面也表明了中共與時俱進的開放、民主心態。如果就年會制來說，在我們黨的歷史上，黨的一大到六大基本上實行黨代會年會制。只是在三大與四大之間相隔一年零七個月，四大與五大之間相隔兩年零三個月。1956年9月16日，鄧小平在中共八大上關于修改黨的章程的報告中，提出不僅要實行黨代會年會制，而且黨員代表也要實行常任制。“黨內民主沒有因為黨的代表大會和代表會議開得不經常而受到嚴重的影響”。“把黨的全國的、省一級的和縣一級的代表大會，都改作常任制規定全國代表大會每屆任期五年，省一級的代表大會每屆任期三年，縣一級的代表大會每屆任期二年。這三級代表大會一律每年開會一次。”并且強調，“黨的最重要的決定，都可以經過代表大會討論。黨的中央、省、縣委員會每年必須向它報告工作，聽取它的批評，答復它的詢問”。在鄧小平看來，實行黨代會常任制，有這樣幾個好處：第一、可以減少代表選舉工作的負擔；第二、可以增強代表和原選舉單位的聯系，提高代表的代表性；第三、“代表大會常任制的最大好處，是使代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關和最高監督機關”。1就中共自身的發展而言，這是中共主張實行黨代會常任制最早的、也是最權威的歷史根據。為慶祝中國共產黨建黨65周年，高放在黨內民主的三大問題一文中提出黨內民主的三大問題：實行黨代會年會制；建立中央監委，專門監督黨中央；通過黨的報刊自由探討理論和政策。2近年來，通過制度化途徑發展黨內民主，最具實踐意義以及能夠對中國的政治發展起到實質性的推動作用的制度建設，當首推黨代會常任制。3關于這一點，中共十六大報告多有著墨，“要以保障黨員民主權利為基礎，以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點，從改革體制機制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內民主制度。擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點。積極探索黨的代表大會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式。按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，完善黨委內部的議事和決策機制，進一步發揮黨的委員會全體會議的作用。改革和完善黨內選舉制度。建立和完善黨內情況通報制度、情況反映制度和重大決策征求意見制度。”1