財政研究論文-論政府代表國家對國有企業贏利行使收益權的模式選擇摘要從1999年開始，我國的國有企業利潤一直在快速增長，2006年實現的利潤已超過了9600億元。這么多的錢并沒有上交給作為產權人的全國人民，而是留在各企業手里任其自由支配。這使國有企業的國有性質名不符實，其社會功能難以實現，造成國家應得財政收入的流失，加劇了社會分配的不公。為此，探討政府代表國家(人民)對國有企業贏利行使收益權的模式顯得非常迫切和重要。關鍵詞國有企業；贏利；收益權；模式選擇一、政府作為國家的代表對國有企業的贏利當然地享有收益權當今世界，無論是東方或是西方，無論是發達國家還是發展中國家都程度不同地保有一定規模和數量的國有企業，國有企業在其經濟中都發揮著程度不同的作用。國有企業在經濟中是一種客觀存在。在市場經濟中，與非國有企業相比，國有企業具有兩重性：營利性和社會性。國有企業的兩重性決定了它必須具有雙重的功能：營利功能和社會功能。國有企業的營利性和營利功能首先源于企業作為經濟人的自然本能。其次，國有企業的營利性和營利功能還決定于企業的性質。同其他非國有的一般企業一樣，作為市場競爭主體，國有企業也要通過自己的生產經營活動，向市場提供產品和服務，并努力實現利潤最大化或實現成本最小化。但是，國有企業還必須具有特殊的社會性質和社會功能。從根本上說，這源于市場經濟本身發展的需要。市場失靈和市場功能缺陷的存在表明，單純依靠市場機制的作用是無法使市場經濟正常運行的。為了克服市場失靈和彌合市場功能缺陷，客觀上需要政府對經濟運行進行適當干預。一般來說，政府干預經濟運行的方式有兩種：一是運用經濟政策進行干預；二是組建國有企業。其中，由政府投資組建國有企業是一種重要的選擇，這種選擇在某些行業、某些領域和許多場合都是不可替代的。在此情況下，由政府擁有或實際控制的國有企業，除具有一般的營利功能外，也就自然而然地具有了非營利的社會功能。如果國有企業喪失了這種功能，僅僅依靠政府實行財政和貨幣政策來干預經濟運行，是難以克服市場失靈和彌合市場功能缺陷的。這是所有市場經濟國家都普遍存在國有企業的重要原因。不過，我國和西方國家在國有企業的設立動機上存在差異。在西方資本主義國家，國有企業主要是國家調節與控制經濟的一個基本工具。在中國，國有企業本質上是社會主義公有制的主要實現形式，是國家引導、推動、調控經濟和促進社會發展的基本力量，是實現廣大群眾共同利益和共同富裕的重要保證。因此，中國的國有企業除了要完成經濟調控功能外，還要完成確保社會主義公有制屬性和確保共同富裕的贏利任務，即要求它不斷提高經濟效益和勞動生產率，實現國有資產的保值增值。所以說，中國的國有企業具有特殊性，這種特殊性使得它承擔的責任比外資企業、民營企業有著更高層次的標準，就是一為國家，二為社會，三為員工。也就是說，中國的國有企業作為國有的經濟組織，要承擔經濟責任、政治責任和社會責任。在我國，國有企業是指企業全部資產歸國家所有，并按照全民所有制經營責任制條例、中華人民共和國企業法人登記管理條例規定的程序登記注冊的非公司制的企業法人或經濟組織。不包括有限責任公司中的國有獨資公司。從法律上看，我國國有企業的財產所有權歸屬非常明確，即國家代表全體人民行使所有權。但從實踐的角度看，對全民財產有可能并且實際行使權利的是政府，所以說，國有企業實質上是政府企業。正因為如此，世界銀行將國有企業定義為：國有企業是指政府(包括政府部門)擁有的或(不管通過什么方式和途徑)實際控制的經濟實體。于是，“全民國家企業”這種基本的委托代理關系就演變為“全民政府企業”這種委托代理關系。這表明，全民所有制或國家所有制實際上已經異化為政府所有制，政府是全民財產事實上的所有者。既然代表國家的政府成了國有企業的事實產權人，那么，政府就應該代表國家對國有企業的贏利享有收益權。理由有二：第一，政府既然是國有企業的投資人和事實上的產權人，政府對國有企業的贏利行使收益權就是它的應有權利和責任；第二，我國的國有企業肩負著引導、推動、調控經濟、促進社會發展和實現廣大人民群眾利益及共同富裕的重任，而這一重任的實現要求政府必須對國有企業的贏利行使收益權，否則，就是失職。二、政府尚未能代表國家對國有企業的贏利行使收益權從1999年開始，我國的國有企業利潤一直在快速增長，1998年全國的國企實現利潤僅為213.7億元，1999年猛增到1145.8億元，2002、2003、2004和2005年分別達到3786.3、4769.4、7368.8和9047.2億元。2006年159家中央企業實現利潤7546.9億元，同比增長18.2%，1031家省市級國有企業實現利潤2097.2億元，同比增長38%。2006年國有企業共計實現利潤超過9600億元。這些利潤去哪里了?國有企業是國家的、人民的，因此，它們所獲得的盈利都應當用來為人民謀利益。所以，國企應該向國家分紅。但是，從1994年的財稅改革起，國有企業就沒有向國家財政上交利潤，其依據是1993年底頒發、1994年實施的國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定。根據決定，“作為過渡措施，近期可根據具體情況，對1993年以前注冊的多數國有全資老企業實行稅后利潤不上交”的辦法。但實施的結果卻是所有國有企業和其他非國有企業一樣只繳納稅金，所得利潤不上交國家作為財政收入。既然國有企業的利潤沒有向國家分紅，則所獲利潤就是變成了所有者權益留在企業里。那么，國有企業將這么多的錢用到哪里去了呢?除了用作流動資金、支付非國有股東股息和新增投資外，出現了“內部人控制”現象，表現為將利潤隱藏或以工資福利及獎金等形式分配，導致社會收入差距過大。根據國家統計局的數字，電力、電信、金融、保險、水電氣供應等行業的平均工資是其他行業職工平均工資的2-3倍，如果加上工資外收入和福利待遇，實際收入差距可能在5-10倍之間。“十六大”后，國企改革倡導“三分開”：政資分開、政企分開、利稅分開。在利稅分開的前提下，必須堅持“誰投資、誰受益”的原則。其他投資者的收益都很清楚，非國有的、外企的利潤都要拿走，問題就集中在國有企業、國有投資這塊。國有企業的投資利潤在利稅分開的情況下，也要像其他投資人一樣，讓出資人享受一部分權益。國資委研究中心副主任彭建國曾指出，在國家尚未建立國有資本收益收繳制度的情況下，企業擁有國有資本收益自由支配權。效益好的企業職工收入不斷膨脹，而困難企業的職工收入下降，由此產生了企業內部分配秩序混亂的弊端，日益導致社會分配不公，并積重難返。部分國企的巨額利潤結余，全部由國有企業自主支配，存在著很大的隨意性，企業掌握的預算外資金容易亂投亂花，因決策失誤造成的極大浪費、損失和各種形式流失的現象時有發生。認識到這一問題嚴重性的李榮融曾公開表示：“國資委最大的權沒有落實，就是收益權。因為出資人最重要的權是收益權。”這充分說明政府尚未代表國家對國有企業的贏利行使收益權。這種做法帶來了以下危害：第一，使國有企業的國有性質名不符實。根據現代產權理論，資產所有者取得或占有資產收益，產權人怎樣占有資產，就應怎樣占有收益。依據我國憲法，國有企業是全民占有的公共財產，那么，國有企業創造的利潤也應該由人民群眾共同擁有。所以說，國有企業獨占利潤的做法使其國有性質名不符實。第二，造成國家應得財政收入的流失。我國推行的是社會主義市場經濟體制，國家投資組建了數目眾多的國有企業，主要目的之一就是要求它們為國家創造財富，增加國家的財政收入。國有企業把應上繳國家的利潤留在企業里，自然就造成了國家應得財政收入的流失。第三，給國家的宏觀經濟調控造成了較大的負面影響。既然國有企業利潤沒有向國家分紅，主要去向就是轉為所有者權益留在企業里，用作新增投資。以中國石油天然氣集團公司為例，從2000-2003年，4年的凈利潤合計為954億元，但2004年的固定資產卻比2000年增加了934億，這就說明了大部分的利潤轉為固定資產投資。國有企業占全社會固定資產投資總額的投資比例一直相當高，1995年占54.4%，2000年是50.1%，均超過一半。2001-2004年分別是47.3%、43.4%、39%和35.5%，雖然未過半