S社區多元主體參與社區治理研究目錄TOC\o"1-3"\h\u2362摘要 i引言社區治理作為國家治理的基層邏輯，在新時代的社會治理中正扮演著重要角色。國家層面在不斷完善社會管理體制的創新，2013年，“社會治理”在十八屆三中全會中首次被提出，標志著社會管理體制逐漸向社會治理體制轉變，也強調了從傳統的政府管理向多元共治轉變，并在2017年，“共建共治共享的社會治理格局”在十九大報告中被提出，社會治理的重心向基層下移；2019年10月，十九屆四中全會提出必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。隨著經濟、社會的發展，社區治理已經從傳統的單一主體管理轉變為多元主體治理。目前我國多元治理研究的主流觀點認為，參與治理的主體從單一主體走向多元主體，參與治理的既不是全部來自政府行為，也不是全部來自群眾自治行為，而是形成了由政府主導、社會參與、群眾自治相互融合的的產物。社區治理的主體不僅是各級黨政機關，還包括社會組織、物業公司、居民等，強調通過多元主體相互合作、協同共建來促進社區治理的優化升級。多元主體參與社區治理，既可以整合社區有效資源，也能滿足社區居民的多樣化需求，從而緩和社會不平衡不充分發展的矛盾，營造良好的社區氛圍，為建設和諧社區提供有力保障。S社區從2018年開始，積極響應國家政策，進行老城改造，通過引入多元主體參與社區治理的方式，不斷促進社區、社會組織、專業社工協調工作，完善“政府轉移、社會承接”的常態化工作機制，提升了社區治理水平。本文以S社區為研究對象，運用文獻分析、實地調查等方法，分析了S社區居民、物業人員、社會組織等相關主體參與社區治理的具體情況，對社區治理多元主體參與方面進行現狀剖析，分析S社區多元主體參與社區治理的實踐。針對當前S社區多元治理中存在的問題，提出合理化建議，有利于建設社區高效化治理，形成社區多元共治格局。S社區多元主體參與治理的現狀S社區的基本概況S社區內老年群體、下崗職工、貧困家庭相對較多。社區內設有居委會，實行網格化管理，下設15個網格。S社區內現有居民住戶3350戶，人口約11000人，社區居民主要由外來務工人員和社區常住人口構成，人口流動性大，老齡化程度高，60歲以上的老年群體占35%。S社區內有區公安局、環衛處、供銷總社等轄區共建單位，以及永富制衣廠、億達公司、江都區實驗小學、機關幼兒園分校區、江都區建設房地產開發公司、海潤化工、佳禾家裝、勝利浴室、老街人家、延展氣體等22家駐區單位。S社區治理主體的情況及關系外部主體S社區多元主體參與社區治理中的外部主體主要是江都區仙女鎮街道辦事處、仙女鎮黨工委，以及區公安局、環衛處、供銷總社等根據區政府統一部署確定并按照工作需要進行變更的共建單位。S社區所屬的街道為江都區仙女鎮街道，其辦公機構為仙女鎮街道辦事處。作為政府部門的一個派出機構，仙女鎮街道辦事處承擔著多種職能，主要包括宣傳和執行黨的方針政策，團結黨員干部、居民團體，完成社區各項任務；指導社區內自治組織如居委會，保證社區工作能夠正常進行；協助仙女鎮黨委，培養優秀的社區工作者，并對其進行考核監督，為社區治理儲備人才干部。內部主體S社區黨組織、自治組織和公民是社區治理的內部主體。黨組織主要指S社區黨委。S社區黨委成立于2001年6月，現有黨總支成員107人，黨委下設社區行政黨支部、億達公司黨支部、市職工學校黨支部等；S社區黨組織主要職能是組織好黨員和群眾，使社區內黨員和群眾能夠積極參與到社區建設當中去。積極宣傳黨的最新政策，加強社區黨風廉政建設。S社區自治組織主要包括社區居委會和社區公共服務站。S社區居委會成立于2002年4月，社區居委會現有11人。S社區居委會的主要職能是維護居民合法權益、組織開展精神文明建設活動、維護社區治安，搞好綜合治理調解、民間糾紛，促進社區團結，代表本社區居民反映社情民意。S社區公共服務站，作為執行社區行政事務的主體和為社區居民提供服務的一種機構，主要在勞動保障、社會救助、黨群服務、人口計生管理等一系列社區治理事務中提供服務與保障。S社區公民主要是指社區內居民和黨員。目前，社區常住人口約11000人，社區黨員共105人，S社區的居民和黨員在一般情況下，可以通過仙女鎮街道辦事處和社區內自治組織發起的黨員大會、居民代表大會、座談會、聽證會等多種參與治理的方式來進行社區治理。邊界主體參與S社區治理的邊界主體主要是指社會組織和駐區單位。S社區共有780名志愿者登記在冊，主要分布在“365”紅心義工隊、“映山紅”文體協會、居家養老服務中心、黨員志愿者等12家社會組織中。其中居家養老服務中心和“365紅心義工隊”被評為4A級社會組織，是S社區最突出的社會組織。S社區的駐區單位主要有江都區永富制衣廠、億達公司、江都區實驗小學、機關幼兒園分校區、江都區建設房地產開發公司、海潤化工、佳禾家裝、勝利浴室、老街人家、延展氣體等22家駐區單位。多元主體間的關系參與S社區治理的多元主體包括街道辦事處、居委會、社會組織、居民、物業等主體，如圖1所示，在S社區治理中，領導與被領導者、指導與被指導者之間的關系比較明確。仙女鎮街道黨工委、辦事處直接領導社區黨委，并指導S社區居委會參與治理；居民通過參與自治組織和社會組織等形式參與社區治理。圖1S社區治理主體關系圖S社區在進行某一項活動時，首先，S社區黨委和居委會針對活動主題，提出具體活動計劃安排。其次，讓社區共建單位、社會組織和駐區單位發表看法態度，積極爭取他們的資金和人力支持。最后，發動S社區居民、黨員和社區工作人員共同參與。如在社區內開展的“四匯說”活動，由居委會提出活動方案，邀請社會組織、黨員、居民等來參與。由黨員干部為社區建言獻策、青年組織發展論壇、少年學子繪畫理想社區藍圖、外來人員另眼評價，四方聯合讓不同人群都參與到社區管理、建設和發展中去。使社區的共性問題脫穎而出，像社區老年人養老服務、青少年“讀書難”等問題，都得到一一解決。S社區治理的實踐發揮黨組織的領導核心優勢社區黨委剛剛成立時就非常重視自身班子的建設。近年來，S社區發揮黨建在社區治理實踐中的引領作用，以建設技能服務型黨組織為主，以培養黨組織建設為基礎，以為民服務為目的，在社區黨建工作上面不斷進行創新發展。在橫向上，S社區，開始創新讓社區內駐區單位負責人擔任社區兩委職務，夯實了社會組織參與治理的政治基礎，加強社區黨組織的向心力和凝聚力。在縱向上，S社區，建立5個居民自治組織黨支部，下設11個黨小組。招收黨員152名。將黨組織延伸到了社區自治組織中去。一是加強基礎設施建設。S社區發揮黨組織的領導核心作用，將S社區打造成了利民便民的黨群文化中心。先后在S社區內建立了黨員會議室、黨員服務大廳等功能齊全的基礎設施。二是構建服務網絡。深入推進社區黨組織與駐區單位的共治共建，在各主體的黨員之間，開展“亮身份、樹形象”、爭創“黨員之家”的活動，充分發揮了黨員的先鋒模范作用，并在社區內定期開展貧困救濟、社區養老、治安維穩等志愿服務。三是黨群聯動。S社區黨組織與社區居民之間形成聯動機制，將黨員的基本信息、承擔的責任與義務、榮譽成績等公開在黨群信息展現欄里，通過“社區一家人”之類的聯動活動，和居民之間形成良好互動，成為社區居民的家人朋友，為居民解決亟需解決的問題，并接受群眾的監督。構建多元主體治理架構S社區以仙女鎮街道辦事處為指導，在社區黨委領導下，社區居委會、駐區共建單位、配套組織、民間組織等相互協調配合。如圖2所示，形成了S社區內專門的治理架構。社區居委會在調解糾紛、提供保障、保護環境等方面提高服務。在社區醫療保障、扶危濟困、文明城市等工作中通過政府和駐區單位的資金、人力支持參與社區治理，發動社會組織協調配合。圖2S社區治理架構圖以“四聯”機制推動社區治理社區通過組織聯建、黨群聯動、資源聯享、實事聯辦的“四聯”機制，在社區治理中推動共建共治共享的社區治理共同體建設，增進協商的社區效應、效果與效能。如圖3所示。圖3“四聯”機制組織聯建，是指社區內黨組織、自治組織、駐區單位等團體組織為了完成某一項共同任務，聯合行動，形成共治聯建組織；黨群聯動，主要指S社區黨組織與社區居民的聯動機制，將黨員的基本信息、承擔的責任與義務、榮譽成績等公開在黨群信息展現欄里，通過“社區一家人”之類的聯動活動，和居民之間形成良好互動，成為社區居民的家人朋友，為居民解決亟需解決的問題，并接受群眾的監督。資源聯享，是指社區內聯建組織，為了協同治理社區事務，在人力、物力、財力、信息、科技、教育、場地等方面提供支持，最大限度的形成資源共享，促進實現共享共建的社區治理格局。實事聯辦，是指對社區內重大民生事項實行聯手共抓，聯建組織利用資源促進事項辦理快速落實。S社區多元主體參與治理存在的問題多元主體之間缺乏良性互動第一，駐區單位和居委會之間配合程度不高。S社區內有江都區永富制衣廠、億達公司、實驗小學等22個駐區單位。在2018年，仙女鎮街道辦事處、S社區兩委和社區駐區單位建立了有關項目、需求、資源的三項責任清單制，明確了各個主體的責任和義務，但是在實際治理中，居委會和駐區單位之間的配合程度并不高，一般只有遇到上級政府檢查工作的時候，駐區單位和居委會之間才會進行協商合作，而且，社區治理工作的重要性以及治理工作需要的資金、人脈關系等，影響著社區居委會和駐區單位之間的合作效率。對于社區治理中難以處理的公共事務，二者之間會出現扯皮推諉的現象，都認為自己做出的貢獻多，對方的配合程度低。例如，在訪談過程中，社區工作人員曾提到：“社區舉辦大型活動，需要面積較大、設備較新的會議室，社區居委會為了保證活動正常進行，去區職工學校協商借會議室，但是職工學校總有理由拒絕。”職工學校的老師也曾提到，單位和社區開展的活動流于形式，缺少深入合作，一般情況下，只有當單位和居委會缺少某種必要信息時，雙方才會進行友好交流。第二，居民和居委會之間的聯系較少。通過走訪調查了解，S社區網格員是維系居委會與居民之間進行互動的橋梁，社區居民反映居委會工作人員平時很少到社區查看情況，很少為居民辦實事。居民認為居委會應該經常走訪社區住戶，與社區內居民進行交流，了解居民生活情況與需求，不能總待在辦公區域。S社區各主體在處理社區事務中，部分會從自身角度出發規避風險，不顧其他主體訴求和權益。例如，S社區固定擁有的幾個社會組織團體，如老街勸和小組在處理社區矛盾沖突時，基本得不到其他主體的支持理解；廣場舞協會也會經常因為噪音問題、跳舞場地問題與物業公司產生沖突。社區居民也會因為停車位、物管費等與居委會、物業管理公司發生矛盾。社區居委會和社會組織行政化S社區參與社區治理的主體主要有仙女鎮街道辦事處、社區黨委和居委會、社會組織、物業服務公司、公民等，表面上看，多元主體參與治理的基本架構完整。但是在社區治理過程中，沒有真正實現多元共治，社區治理仍然存在主體單一化的問題。第一，政府過度干預，社區自治有限。《居民委員會組織法》中明確規定，街道辦事處和居委會二者之間是指導與被指導的關系，辦事處指導居委會，而不是領導居委會。但是在走訪調查仙女鎮街道辦事處和S社區居委會關系中發現，政府對社區干預過強，仙女鎮街道辦事處在社區治理過程中仍然處于領導的地位，S社區居委會選拔人員、考核績效、經費來源等都要受仙女鎮街道辦事處的領導，并且S社區兩委的工作人員高度重合，存在黨委和居委不分的現象。而社區內其他主體也因為政府的權力干預，只會被動迎合而不會主動參與治理。調查發現，仙女鎮街道辦事處舉行的有關社區治理的會議、活動等，社區黨委和居委基本都要參與。而且兩委工作人員，為了應付上級考核，獲得獎勵，也必須接受市、區等政府部門下達的綜合管理任務（表1）。S社區內大部分的社區治理過程都存在政府參與的身影，導致社區自治能力有限，同時，社區資源也依賴于政府提供，不利于社區自治的發展。表1社區承擔的部門下派任務統計表來源任務頻率派出所查驗戶口外來人口管理定期經常城管清理小廣告清理占道拆除違章建筑經常經常不定期統計局人口、經濟普查定期綜治辦社區巡邏報送維修經常經常第二，S社區社會組織沒有真正參與到社區治理當中去。社會組織往往存在規模小，市場化、社會化運行程度低的情況。社會組織通常又被稱為“志愿者組織”或者“非營利組織”（NPO）。它們不以盈利為目的，組織形態正式、且政府認可，以活躍社會發展、促進社會進步為己任，屬于非政府組織。然而，在S社區的“社會組織”中，我們發現書畫協會是由離退休干部領導的，志愿者協會是由街道文明辦領導的，業主委員會是由街道物業辦領導的等等。沒有獨立的身份意味著權力的缺失，這些“社會組織”缺乏基本特征，他們在政府的直接參與下行動，實際上已經不屬于學術和法律意義上的社會組織。加之，社會組織自身資源的缺乏，程序性規則也在很大程度上被擱置，難以嚴格按照規則行事。例如，在資金來源方面，S社區的社會組織的資金來源大多是政府專項資金的分配，其使用也在政府部門的指導下進行，組織運行缺乏獨立性。居民參與社區治理的廣度與深度不足社會治理需要政府、社會、社區等各類組織以及個人的積極參與。其中，社區居民，作為社區構成的重要組成部分，已經成為參與社區治理必不可少的主體之一。S社區的治理工作主要由社區內積極分子進行，這些成員都是由社區黨委和居委會的工作人員、社區企事業單位的精英、社區居民中意向強烈的群體構成。居民參與社區事務一般分為政治事務、文化事務和公益事務。圖4居民參與社區活動的類型在走訪調查中發現，S社區居民參與的社區活動類型主要有比賽評選類活動、文化娛樂活動、公益活動和聽證會類活動。如圖4所示，參與社區文化活動的社區居民，占了調查人數的70.37%，而參加社區聽證會類活動的居民，只占調查人數的22.22%。社區居民更愿意參與社區的文化和比賽評選活動，而參與聽證會類活動的積極性相對較低。從中也可以看出S社區居民，對于參與聽證會類活動的熱情度并不是特別高，還有很大的上升空間。從調查中我們也可以看出，對于其他的各項事務，S社區居民的參與程度同樣不高，居民對于社區各項活動的參與僅僅停留在口頭之上，當他們需要花費時間和精力的時候便會難以實行，他們認為參與社區活動會耽誤自己的時間，也不能得到什么好的結果，而且他們總會抱有自己不參加，總會有人去參加，不缺少自己一個人的思想。同時，參與治理的居民因受自身水平限制，不能提出有建設性的對策建議，導致參與流于表面，缺乏深度。完善S社區多元主體參與治理的對策建議建立多元主體合作機制，促進良性互動在S社區治理過程中，各個治理主體開始追求表達自身利益，要求參加到社區治理中去。因此，為了促進多元主體之間的良性互動。必須建立多元主體之間全方面的合作參與機制，讓S社區內多元主體發揮自己的力量，形成合力，促進社區治理水平的提高。第一，構建多元主體的協調機制。在社區內各個主體參與治理過程中的意見不統一時，可以通過相互協商的方法，交流自身意見，集思廣益，并尊重每一個發表看法的主體。第二，健全信息資源共享機制。一方面，完善社區信息公開制度。明確規定S社區內哪些信息應該公開、信息公開的標準等內容。讓社區內各個主體充分了解當前社區治理情況。另一方面，通過互聯網信息技術，利用新聞媒介，及時共享社區資源、公開社區信息。例如，搭建S社區官網，推行S社區微信公眾號，并及時把社區信息在官網和微信公眾號上發布信息、征詢意見、共享資源，并在社區居民、駐區單位、社區居委會、物業、社會組織等多元主體內宣傳推廣S社區微信平臺，提高社區公眾號的關注度。這樣既方便各個主體之間隨時進行互動交流，又能使他們及時利用共享資源處理事務，對多元主體之間進行良性互動有積極影響。第三，建立內外監督機制。一方面，要完善內部監督，政府必須完善有關社區治理的法律法規，運用行政手段，對社區內多元主體參與社區治理的行為進行實時監督，并制定相應的懲罰措施，防止社區內部主體因缺乏監督管理而以權謀私。以S社區內物業公司為例，物業公司作為一個趨利組織，有時會為了自身長遠的利益需求而對業委會進行利益輸送，所以為了保證社區自治正常運行，可以通過質詢會、居民代表大會等途徑加強內部監督。另一方面，完善外部監督機制，建立第三方監督渠道，充分利用互聯網，通過微博、微視、微信等信息平臺，將S社區的信息公開，接受廣大群眾的監督。轉變傳統管理理念，增強自治能力政府作為社區治理的引導者，必須轉變傳統的管理理念，把權力下放，讓社區治理的其他主體發揮能動性，實現社區自治，打造多元共治的社會治理格局。對于S社區來說，社區居委會和社區自治組織的自治能力較弱。從政府角度看，政府要減少對S社區居委會的行政干預，減輕社區居委會的工作負擔，增強其自治能力，在社區治理中扮演好支持者和協調者的角色，整合社區資源，調動S社區各個主體積極參與到治理中去，形成共建局面。另外，政府可以加大對社會組織的購買力度，利用項目招標和稅收優惠的方法，鼓勵S社區內的社會組織和駐區單位接受社區服務建設，提高社區公共服務質量。從居委會角度看，轉變由政府管理的傳統理念，必須要加強隊伍建設，為社區招收新型人才。一方面，要增強選入門檻。對于社區居委會成員的選拔，可以采取社會招聘競爭上崗的形式選取具有職業水平證書或者專業對口的高水平、高文化、高學歷的人才。同時，依托網絡平臺，吸引各階層優秀人才，建立人才信息庫，為為社區公共服務管理儲備足夠的人力資源。另一方面，對居委會工作人員進行培訓。開展與工作相關的專題培訓，培訓應該具有全面性、多樣性、實效性等特點，注重理論與實際的結合，學習國內外社區治理優秀做法、方針政策、溝通技巧、公文寫作等。學會用群眾化語言與群眾溝通的技巧，針對不同人群，采用不同的交流方式，摒棄管與被管的角色定位，以平等的視角看待和解決問題。從社會組織角度看，要轉變依賴于政府提供服務進行管理的理念，必須制定出專門用于社會組織的行政法規，確立社會組織工作人員的職業地位，明確社會組織專業工作人員與政府、社會組織等方面的權利義務關系。引導社會組織自找項目，搭建政府、企業與社區的橋梁，用商業化運作促進組織長久發展。另外，S社區社會組織可以利用校園招聘的方式吸引專業人才，同時，與社區公民形成聯動機制，通過互派掛職工作人員的方法與社區形成良性互動。提高社區居民的參與意識，完善社區公共參與機制培育社區公共精神，增強居民的參與意識首先，挖掘社區先進文化，了解身邊好人好事，通過發現社區正能量來增強S社區居民對社區的認同感和向心力，以此來培育社區公共精神，提高居民參與治理的意識。其次，通過組織S社區相關的社區紅色教育、文明創建等活動，讓社區多元主體發揮各自優勢，最大程度提高居民參與積極性，增強凝聚力。最后積極宣傳推廣社區英杰出人物，并讓他們參與到社區治理中來，成為社區居委會的一份子或者社會組織志愿者，利用他們的影響力感召社區居民，加強社區凝聚力，增強居民參與意識。創新參與途徑，有效引導居民參與首先，利用互聯網，搭建S社區居民參與平臺，利用微信、微博、微視等渠道，讓居民暢所欲言，發表自己的看法和態度，并利用互聯網進行監督，隨時關注居民的提出的問題和建議，及時反饋，與居民形成互動交流，提高居民參與積極性。其次，建立社區民意表達機制，對社區治理內容進行分類。并規定居民發表觀