i摘要政府績效管理是推動政府創新的重要理念和工具。目前，績效管理在我國還是一個新概念，在評價方法的選擇、指標體系的設置和具體評價方法等方面存在一系列問題。在評估方法上，自上而下的評估方法仍將是我國政府績效評估的主流，自下而上的評估方法將是一種有益的補充。政府的第三方評估是未來發展的方向；對于指標體系的構建，提出指標的設置應以科學發展觀的要求為基礎，增加體現以人為本、全面協調可持續發展的指標；在評價方法上，我們繼續借鑒企業績效管理的成功經驗，結合公共部門的特點，提出了平衡計分卡、業務流程再造系統和政府績效管理相結合的方法，這些改進可以提高我國政府績效管理的水平和質量。關鍵詞：政府績效管理；指標體系；考核方法；問題；對策

引言近年來，在全球范圍內，政府績效管理已成為推動政府創新的重要概念和工具?？茖W的績效管理可以大大提高政府的效率，促進政府經濟、政治和社會目標的實現。在中國，各級政府對政府績效管理的認識逐步加深，推動了各級政府和部門在政府管理領域的創新。因此，研究政府績效管理的理論與實踐，不僅具有理論意義，而且對建設服務型政府具有現實意義。政府績效管理的內涵“績效”一詞最初用于社會和經濟管理，后來廣泛用于人力資源管理。使用“績效”來衡量政府活動的效果不僅指績效的概念，還指政府成本、政府效率、政治穩定、社會進步和發展期望的含義。政府績效是指政府在社會管理中的績效、效果、效益及其管理工作的效率和有效性，是政府在行使職能和實現意愿過程中所體現的管理能力?？冃Ч芾砜梢哉f是政府部門改革的一項重要戰略。在政府創建高績效政府的改革實踐中，績效管理代表著組織的全面管理。著名行政學者沙弗里茨和羅素認為“績效管理是一個組織系統整合組織資源以實現其目標的行為?？冃Ч芾砼c純管理的區別在于它強調系統集成，包括對組織績效的各個方面進行全面控制、檢測和評估?！盵1]圖1績效管理系統流程圖我國政府績效管理的現狀我國政府績效考核的體系改革開放以來，中國進行了行政管理體制改革，旨在建立高效、協調運作、行為規范的行政管理體制。我國政府在借鑒和引進國際上流行的新的管理機制、管理技術和工具的基礎上，通過轉變觀念、轉變職能、調整組織結構、改革行為模式等措施，努力提高政府績效，因此，政府績效評估已步入實踐階段。在實踐中，我國現有的政府績效考核內容大致可分為四類：普遍性政府績效考核、特定行業的組織績效考核、特殊性績效考核和公務員考核制度。我國政府績效考核的指標人事部中國政府績效評估研究課題組在總結國內外相關指標體系的設計思路、方法和技術的基礎上，經過深入調查并組織相關專家論證分析，提出了一套中國地方政府績效評價指標體系。該體系主要由功能指標、影響指標和潛在指標組成。我國政府績效考核的方式自上而下的考核方式目前，政府部門的績效考核主要是自上而下的。通過這種評估方式，政府只需要得到上級的高度贊揚。這種績效考核方法促使他們把上級的考核指標放在首位，但他們沒有充分關注公眾的利益和需求，缺乏有效的監督機制，考核結果往往不公平，缺乏制度保障。自下而上的考核方式以南京市“萬人評議機關”為例，南京市于2011年12月開展了“萬人評審機關”活動，并對市級機關的工作和作風進行了廣泛評價。表揚“萬人審查機關”活動中排名前十的部門和單位，處理排名后五的部門主要領導，或予以免職或降職。南京的實踐無疑是一個例子。它將政府工作置于群眾監督之下，是衡量公民對政府績效滿意度的有效手段。第三方評價政府2013年8月2日，中國政府創新研究中心成立儀式暨首屆中國政府創新論壇在北京大學舉行。該中心是中國第一家獨立評估和咨詢政府改革與創新的學術機構。中心參加的“中國地方政府創新獎”是國內第一個由學術機構評定的獎項。這種政府績效評估是我國學術機構根據科學的評估程序和標準評估政府行為的歷史上第一個獎項。它最大的特點是有外部參與，是否被選中的評估方法是通過政府部門負責人的公共辯護和專家選拔來確定的。獨立第三方評估政府績效的理念在中國已經出現并逐步發展[2]。我國政府績效管理存在的問題缺乏系統的理論支撐和指導政府績效評估是一個世界性的問題。它的許多內容很難量化，有些甚至無法量化。然而，對需要量化和量化的內容的研究需要研究人員具有多學科的知識背景——數學、統計學、管理學、經濟學、規劃學、概率論、心理學、行政學、法律、戰略人力資源等，學習困難，取得成果緩慢。雖然我國學術界早在20世紀90年代初就開始研究政府績效評估，但總體而言，我國對政府績效評估的研究仍然十分薄弱?？偟膩碚f，目前我國在這一領域的基本概念、職能程序、實施原則、實際操作過程和綜合運用方面尚未形成共識，甚至與公務員考核相混淆，對國外公共組織績效考核的概念和實踐缺乏系統的介紹和研究。由于缺乏系統的研究和成熟的實踐經驗，我國學術界和相關機構對政府績效評估的理論研究和實踐應用還處于較淺的水平，與發達國家相比還處于不成熟的狀態。制度化、規范化程度不夠在中國，沒有專門的政府績效評估制度或組織。就我國政府績效考核制度而言，缺乏統一的法律、法規和相關政策作為適用的法律依據。評估的內容設計和構建幾乎都是基于政府自身的需要，缺乏客觀的衡量標準和制度化。此外，我國政府績效評估缺乏對政府績效的持續衡量。傳統的制度僵化、不完善，導致我國政府績效考核缺乏健全的制度基礎。傳統的行政管理體制不夠創新。其政府模式基于政府壟斷。高度集中的權力、嚴格的規章制度、過程導向的控制和客觀的官員管理嚴重制約和影響了政府的績效考核。就績效考核的制度基礎而言，政府的職能配置、組織結構和運行機制仍以原有的行政模式為基礎，績效考核的有效性難以有效發揮。當代西方國家公共評估所包含的分散評估、責任機制、結果導向、顧客導向等概念和方法，不僅為公共部門績效管理和評估的應用提供了有效的制度基礎，同時也為這些新管理理念的實施提供了有效的技術支持。從目前我國政府機構改革的進程來看，這些先進的評估理念還需要通過進一步深化行政改革逐步建立和完善[3]。此外，政府績效評估的規范性還不夠。組織績效考核分散在目標責任制、社會承諾制等多種考核體系中。因此，在評估的內容和重點上存在許多差異。評估標準不統一，評估程序和方法不一致。因此，評估結果的主觀成分有很大的影響。它難以做到客觀公正，有的甚至流于形式，阻礙了公共組織績效評估的科學化，影響了評估在實踐中的效果?？冃Э己酥笜梭w系不夠健全在實踐中，我國現行的政府績效評估標準主要是定量經濟指標，包括產出、稅收利潤、招商引資數量等一系列指標。他們過分強調經濟總量的增長要求，而忽視與經濟增長指標密切相關的其他指標，如經濟增長背后的居民實際生活水平、環境質量、失業率、實際就業率、科研、教育等。在這個只注重經濟指標增長的指標體系的指導下，為了追求政治成就，我們盲目地吸引投資和投資企業，以換取高增長的政治成就。我們關注短期內政府行為的利益和影響，而忽視了所產生的巨大成本和昂貴成本。考核的方法不科學政府績效評估是單向的，在實踐中，他們往往側重于政府的內部評估，而政府主要是官方的。其中大部分是上級行政機關對下級的考核。由于信息不對稱，不僅無法進行評估，而且出于自身利益考慮，各部門在材料收集、處理和分析方面都有“暗箱操作”，影響了整個結果的客觀性和準確性，而外部中介組織嚴重缺乏公眾、專家學者對政府及其內部的評估。特別是，缺乏第三方評估——專家和學者的評估。這些人大多具有專業知識，信息范圍廣泛，與評估對象沒有利益沖突，因此他們能夠給出客觀公正的結果。我國政府績效管理的完善對策如上所述，我國現有的政府績效考核從內容上大致可以分為四類：政府機構的普遍績效考核、特定行業的組織績效考核、特殊績效考核和公務員考核制度。在這四種類型的評估內容中，后三種類型的工作更具體，指標容易量化，對應關系強。他們的評估研究也處于前沿。學者們對這些方面的研究主要集中在技術方法的創新上；對于政府機構的普遍績效評估，學者們主要關注指標體系的建立，而對于技術方法，則參考其他三類問題的評估方法。考核方式的改進我國的績效評估主要包括三種方式：自上而下的評估、自下而上的評估和政府的第三方評估。自上而下的評估方法是政府績效評估的主流。自下而上的評估方法只能作為其輔助手段，政府的第三方評估應該是政府績效評估的未來發展方向。雖然我國過去存在不合理的績效考核機制，但下級政府的工作重點只是獲得上級政府的批準，這會導致下級政府片面追求一些“形象工程”和“面子工程”，而追求增長指標大于追求發展指標，這是自上而下評價方法的缺陷。然而，績效管理畢竟是一種政府行為。政府有責任評估下級政府的績效，并將評估結果用于未來的管理。因此，自上而下地評估下級政府的績效是上級政府的責任和權力，這種方式必將成為績效評估方法的主流。對于過去這種方法存在的問題，不能完全否認。主要問題是上級政府進行績效評估時指標不科學。他們自己也有關注增長而不是發展的問題。只要上級政府能夠合理安排績效評估指標和方法，自上而下的評估方法將繼續成為政府績效評估的主流。由于政府和公眾之間的信息不對稱問題，自下而上的評估方法只能是自上而下評估方法的補充。政府評價是一種系統內的自我評價。由于利益關系等多種因素，往往難以做到客觀、公正和有效；公民在評價政府時，信息缺乏，范圍有限，無法全面評價政府活動的有效性；如果有一些非營利組織擁有足夠的信息和專業評估技術來評估政府作為第三方的績效，那么它可能是公平和有偏見的。政府第三方評估應是政府績效評估的未來發展方向[4]。評價指標的改進政府績效主要包括三個方面：經濟績效、社會績效和政治績效。本文認為，政府績效管理本質上是一種政府制度安排和制度創新。政府通過不斷改進制度安排來提高政治績效，從而實現經濟和社會績效。政治績效不是目的，而是政府實現經濟和社會績效的有效手段。然而，由于政治績效與后兩個指標之間存在重要的相關性，在績效評估過程中應平等對待這三個指標，不應偏袒其中一個。政府績效評估不僅要有正確的價值觀，而且要有可操作的指標體系。自中國開展績效評估以來，國內學者和研究機構根據具體國情，采用多種方法，提出了自己的績效指標體系。黨的十六屆三中全會提出了“全面”、“協調”、“可持續”、“以人為本”的科學發展觀，從制度、生態、人文的角度全面深刻地闡述了發展的本質。科學發展觀站在新的歷史高度，大膽引入西方科學發展觀，吸收傳統發展觀的科學思維，積極總結中國的發展實踐，具有許多理論創新。其基本內涵有四點：堅持以人為本；綜合開發；協調發展；可持續發展。首先，以人為本是以實現人的全面發展為目標，從人民的根本利益出發尋求和促進發展，不斷滿足人民日益增長的物質文化需求，有效保護人民的經濟、政治、文化權益，讓發展成果惠及全體人民。其次，全面發展是以經濟建設為中心，全面推進經濟、政治、文化建設，實現經濟發展和社會全面進步。第三，協調發展是統籌城鄉發展、區域發展、經濟社會發展、人與自然和諧發展、國內發展和對外開放，促進生產力和生產關系、經濟基礎和上層建筑的協調，促進經濟各環節和各方面的協調，政治文化建設。最后，堅持可持續發展就是促進人與自然的和諧，實現經濟發展與人口、資源、環境的協調。什么樣的標準來評價政府績效，是進行政府績效評價的關鍵。雖然科學發展觀沒有規定具體的評價標準，但它指出了評價標準的一般原則，即全面、協調和可持續。這一原則可以作為我們制定政府績效評估標準的一般原則。在構建指標體系的過程中，要注意科學發展觀的要求，提出相應的指標。例如，注重全面發展的原則，政府績效不僅體現在對經濟增長的影響上，還體現在對政治發展、科學、技術和文化發展、社會發展、自然發展和人類發展的影響上。因此，衡量政府績效不僅應基于單一的經濟指標，還應基于經濟、社會、人民和環境的一系列綜合指標；例如，著眼于人的全面發展，在政府績效指標體系的建設中，評估了以下指標：公務員培訓成本指標、公眾質量標準、文化發展指標、人類發展成本指標、民眾滿意度指標、收入，公眾的生活水平、就業指標等；例如，在可持續發展方面，指標應包括：原材料消耗強度、能源消耗強度、水資源消耗強度、環境污染排放強度、全社會勞動生產率等[5]。績效評價體系的改進目前，對績效評估體系的研究較少，代表性的有：平衡計分卡績效評估體系、Medori和Steeple績效評估體系以及業務流程再造（BPR）績效評估體系。平衡記分卡績效評價體系平衡計分卡績效評估體系基于圍繞公司戰略的四個視角：（1）財務視角：從股東、公司成長、利潤率和風險戰略的角度。（2）客戶視角：從客戶視角出發，企業的價值創造和差異化戰略。（3）內部運營流程視角：使各種業務流程滿足客戶和股東需求的戰略。（4）學習和成長：制定戰略，支持公司的變革、創新和成長[6]?？ㄆ仗m和諾頓的平衡計分卡已經成為一種管理企業戰略的系統，它分為四個階段：（1）從組織的頂部到底部轉變觀念，確定組織目標，使大多數人同意組織的戰略目標；（2）溝通與聯系：管理者從組織的上到下進行戰略溝通，并將其與部門和個人的目標相結合；（3）業務規劃，整合業務和財務計劃；（4）反饋和學習使企業能夠在完成目標后進行戰略學習、審查和分析。平衡計分卡績效評估體系基于高層次的戰略視角和客觀的評估方法。績效評估框架注重客觀性、標準、目標和主動性。它不預先確定任何評估方法，只根據系統運行過程中的需要確定評估方法。政府部門平衡計分卡的結構與傳統計分卡最大的區別在于，政府部門平衡記分卡將使命置于結構的頂部，從使命向下推。這是客戶層面，而不是財務層面。顯然，對于政府機構來說，與實現使命密切相關的是為客戶創造最大價值，即最大限度地滿足人民日益增長的物質和文化需求，這一壓倒一切的目標應該放在政府平衡計分卡體系的最頂層，以指導對使命績效的評估。特派團本身清楚地表明了該組織存在的目的和通過努力取得的成果。這也是企業和政府部門在使用平衡計分卡系統時的明確區分。關注公共部門使命程序的是組織的客戶——人，而不是各種財務利益相關者[7]。業務流程再造BPR（BusinessProcessReengineering）是企業界和管理界的熱門話題。1990年，美國著名企業管理大師、麻省理工學院前教授邁克爾·哈默首先提出了BPR理論。根據Hammer和Champy的定義，業務流程再造（BPR）是從根本上重新思考和徹底重新設計企業的業務流程，以實現成本、質量、服務和速度的大幅提高，使企業能夠最大限度地適應以“客戶、競爭和變化”為特征的現代商業環境[8]。政府業務流程再造是指運用現代管理理念、經濟學的市場機制原理和現代信息技術，對政府部門的業務流程進行根本性、徹底的重新思考和設計，使政府的行政成本、公共物品和支出、服務質量，效率和效率都有可量化和嚴格的標準，最終實現了政府行為在業務流程中的急劇變化。由于以前業務流程的工作節點分布在不同的部門和部門，不利于績效考核后的績效反饋和改進[9]。通過將相關業務節點集中在一個業務流程中，績效考核將重點關注具體業務的工作情況，這有利于調動集團內部工作的積極性和自主性，也可以激勵公務員不斷提高績效，促進政府績效管理的實現環境。只有通過流程再造來改革組織的內部管理，才能提高組織績效。無論是企業還是政府部門，現有的績效管理工作，尤其是績效考核工作，都是在業務運作流程的框架下實施的。許多組織難以有效實施績效管理，在很大程度上，業務流程設置不合理導致績效考核推諉現象；同時，業務流程的設置也會影響具體績效考核體系的設計，進而影響考核結果[10]。例如，目前財政管理體制中的部制改革、縣的省級管理、鄉財政和縣管理，都是從官僚安排的角度對政府業務流程變革的探索和實踐。Medori和Steeple的績效評價體系Medori和Steeple提出了一個框架，其中包括績效評估系統的設計和審查。該框架由六個步驟組成：（1）確定制造企業的戰略和戰略需求（包括消費者需求）；（2）戰略需求符合競爭優先原則；（3）從一系列評估方法中選擇一種方法；（4）審查現有和擬議的評估方法；（5）評估方法的實施為實施新的評估方法提供了一個8步計劃；（6）定期維護和定期審查企業績效評估體系[11]。該系統的缺點是，預先選定的評估方法將過時，并且很難將企業的戰略需求與績效評估表中的競爭優先原則聯系起來。該框架的優點是可以從許多績效評估方法中選擇最佳方法，并不斷優化，以逐步實現評估主體設定的目標。該方法反映了政府績效管理本身的動態過程，具有重要的指導意義[12]。然而，關于該系統在政府績效評估和管理中的應用研究很少，需要進一步探索和改進。

結束語在新公共管理中，績效管理的許多開創性工作充分證明了它對公共部門的重要性，成為“政府再造的有效工具”、“實施變革和改進公共管理的工具”和“衡量和評估的工具”。作為績效管理體系中一個非常重要和關鍵的績效評估體系，其重要性受到了廣泛關注。盡管目前的政府績效管理在理論和實踐上都不完善，例如，在評估過程中還存在一些缺陷，對資源配置的影響仍然模糊，其效率目標與解決各種利益沖突的民主目標之