遠東研究·政策研究2024年

1月

23日作者：申學峰超大特大城市城中村改造債務融資前瞻郵箱：research@摘

要城中村是指市郊村落在城市化進程中，農業用地已經被征用，但村民仍在原村落居住而演變成的居民區。2023

年

4

月28

日，中央政治局會議提出要“在超大特大城市積極穩步推進城中村改造”，大城市城中村改造成為關注熱點。相關研究報告：按照《2022

年城市建設統計年鑒》，超大城市有

10個（包括上海、北京、深圳、廣州、重慶、天津、成都、杭州、武漢、東莞），特大城市有

9個（包括西安、南京、沈陽、青島、濟南、長沙、鄭州、蘇州、合肥）。1.《〈“十四五”新型城鎮化實施方案〉概覽與解析》，2022.07.222.《〈縣城新型城鎮化建設專項企業債券發行指引〉解讀》，2020.07.27根據國務院發布的《關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》，此輪改造將從實際出發，采取拆除新建、整治提升、拆整結合這三種不同方式。意見鼓勵多渠道籌措改造資金，并在地方專項債、銀行貸款等方面給予政策支持。對于實施拆除新建的城中村，地方政府負責征收土地，在征地環節可以通過發行地方政府專項債券、實施房票安置等方式融資。按照最新政策，城中村改造已經納入地方政府專項債券的支持范圍，目前一些地方積極跟進，將城中村改造項目作為

2024年專項債券項目儲備重點。城中村土地征收后，地方政府一般委托城投公司進行土地整理，待轉為“熟地”后再向房地產企業等市場主體出讓，由房地產企業來開發；地方政府也可以直接將征收的土地向房地產企業出讓，由房地產企業完成所有土地整理及開發工作。在這些建設環節，城投公司、房地產企業可以通過銀行貸款、債券等渠道融資。例如，央行向國開行發放

PSL（抵押補充貸款），國開行再向企業發放“城中村改造專項借款”；或商業銀行向企業發放商業性的城中村改造貸款。此外，城投公司也可以結合具體項目發行城投債券，房地產企業可以發行資金專用于城中村改造的房地產債券。1

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1月

23日城中村是指市郊村落在城市化進程中，農業用地已經被征用，但村民仍在原村落居住而演變成的居民區。城中村滯后于城市發展，逐漸成為建成區中的“夾縫地”，游離于現代城市管理之外，存在建筑安全、基礎設施、治安等方面社會問題。因此，城中村改造成為未來城市建設提升必須完成的一項工程。一、城中村改造政策表述（一）政治局會議首次提出城中村改造2023年

4月

28日，中央政治局會議提出要“在超大特大城市積極穩步推進城中村改造和‘平急兩用’公共基礎設施建設”。會議明確城中村改造的實施范圍主要是“超大特大城市”。根據國務院于

2014

年下發的《關于調整城市規模劃分標準的通知》，城區常住人口

1000

萬以上的城市為超大城市，城區常住人口

500

萬以上

1000

萬以下的城市為特大城市。按照住建部《2022年城市建設統計年鑒》的數據，目前超大城市有

10

個（包括上海、北京、深圳、廣州、重慶、天津、成都、杭州、武漢、東莞），特大城市有

9個（包括西安、南京、沈陽、青島、濟南、長沙、鄭州、蘇州、合肥）。表

1：超大特大城市城區

2022

年常住人口數量一覽超大城市特大城市上海（2475.89

萬）、北京（1912.80萬

）、深圳（1766.18

萬）、廣州（1369.70萬

）、重慶（1617.50

萬）、成都（1257.24萬

）、天津（1160.07萬）、杭州（1002.10

萬

）、東莞（1082.44

萬）、武漢（1080.64萬）西安（770.00萬）、南京（699.31萬）、沈陽（600.00

萬

）、青島（583.91萬）、濟南（662.80萬）、長沙（520.51

萬

）、鄭州（766.75萬）、蘇州（500.08萬）、合肥（650.40萬）注：根據《2022

年城市建設統計年鑒》城區常住人口數據確定的特大城市名單可能與第三方研究認定的特大城市名單存在差異。資料來源：《2022年城市建設統計年鑒》，遠東資信整理（二）國常會審議通過《關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》2023年

7月

21日，國常會審議通過《關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》。會議指出：（1）優先對需求迫切、城市安全和社會治理隱患多的城中村進行改造，成熟一個推進一個。（2）由城市當地政府負責編制改造規劃計劃、籌措改造資金，把城中村改造與保障性住房建設相結合。（3）發揮市場在資源配置中的決定性作用，鼓勵和支持民間資本參與，發展各種新業態，實現可持續運營。（三）城中村改造工作部署會議7月

28日，在超大特大城市積極穩步推進城中村改造工作部署電視電話會議召開。2

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1月

23日會議指出：（1）現階段推進城中村改造困難大、矛盾多、情況復雜，要以新思路新方式破解城中村改造中利益分配、資金運用、土地征收、人和產業安置等難題。（2）采取拆除新建、整治提升、拆整結合等不同方式分類改造。（3）實行改造資金和規劃指標全市統籌、土地資源區域統籌。（4）必須實行凈地出讓。（5）堅持以市場化為主導、多種業態并舉的開發運營方式。（6）建設好配套公共基礎設施。二、政策解讀（一）城中村改造與棚戶區、老舊小區改造的區別在提出城中村改造之前，我國已經在大規模實施棚戶區改造、老舊小區改造工程。2008

年中央啟動以棚戶區改造為主要內容的保障性安居工程，此后歷次“五年規劃”都設定了棚戶區改造目標。2020年國務院印發《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》，開始大范圍實施老舊小區改造工程。盡管城中村改造和棚戶區、老舊小區改造都屬于城市建設范疇，但在實施范圍、土地性質、改造方式等方面存在差異。其中最大的差異是城中村土地屬于集體所有，而老舊小區和棚戶區土地屬于國有。雖然城中村土地可以作為集體經營性用地入市，但是結合相關政策表述與城市統籌管理的現實需要，大部分城中村會作為國有土地出讓。這意味著城中村拆除新建需要征收土地并轉變土地性質，牽涉到地方政府建設用地指標和土地出讓收入。表

2：城中村改造與老舊小區、棚戶區改造的區別城中村改造老舊小區改造棚戶區改造實施范圍土地性質改造方式超大特大城市集體所有2000年以前建成的住宅小區工礦林墾地區的危舊房屋國有國有拆除新建、整治提升政府主導，城投公司、房地產開發公司承建整治提升拆除新建建設主體居民主導，建筑公司承建政府主導，城投公司承建征地環節：地方政府專項債征地環節：地方政府專項債主要融資方式

建設環節：城中村改造專項借款、其他市場化資金地方政府專項債建設環節：企業債、棚改專項貸資料來源：公開信息，遠東資信整理（二）城中村改造的意義推進城中村改造有利于消除城市建設治理短板、改善城鄉居民居住環境條件、擴大內需、優化房地產結構，是推動城市高質量發展的一項重要舉措。3

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1月

23日特別是近兩年全國房地產開發投資規模大幅下降，對房地產、建筑裝飾等行業造成了負面沖擊。政治局會議提出城中村改造工程一方面是要提升城市化水平，另一方面是希望借此擴大房地產有效投資，進而拉動社會內需。根據華泰證券測算，21個超大特大城市潛在待改造的城中村面積約為

12.3

萬億平米，如果其中

50%采取拆除新建、50%實施整治提升，潛在投資規模約為

8萬億元。為盡快落地城中村改造項目、發揮投資帶動作用，目前住建部已為城中村改造項目建立專門的管理系統。據中新社

10

月

12

日報道，住房城鄉建設部城中村改造信息系統投入運行兩個月以來，已入庫城中村改造項目

162

個。可以看出住建部和地方政府響應較為積極，預計后續其他部門會有配套的措施支持推進。（三）《關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》要點分析1.總體要求從實際出發分三類實施改造：（1）具備條件的城中村實施拆除新建；（2）不具備條件的不強行推進，而是開展整治提升；（3）介于前兩類之間的實施拆整結合。城中村改造堅持規劃先行、依法征收，更好發揮政府作用；堅持公平公開、凈地出讓，發揮市場的決定性作用。解讀：城中村拆除新建需要協調各方利益，如果地方政府和村集體無法就補償方案達成一致，城中村拆建可能無法實施。特別是目前土地出讓價格持續走低，地方政府考慮凈地出讓收益后，給村集體的補償肯定會低于以往拆遷補償水平，雙方協商過程可能會遇到分歧，從而影響改造進度。2.重點任務明確城中村改造范圍：城中村改造包括城鎮開發邊界內的各類城中村，優先對需求迫切、城市安全和社會治理隱患多的城中村進行改造。編制城中村改造規劃計劃：由城市當地政府編制城中村改造控制性詳細規劃，建立項目清單，明確改造目標、改造方式、資金籌措安排、支持政策、組織實施等內容。依法實施征收：建立健全征收制度，保障村民合法權益，做好產業先行搬遷。多渠道籌措改造資金：（1）城市當地政府制定市域內城中村改造資金平衡方案，避免新增地方政府債務風險。（2）配套的教育、醫療等公共服務設施需新建或改建的，由城市人民政府負責投入。（3）政府籌措資金或引入社會資金。在先行確定規劃指標、合作單位選擇條件和凈地出讓等前提下，建立競爭性準入機制組織采用公開招標、邀請招標、競爭性磋商等方式，選擇優質合作單位，相應城中村改造項目內土地可依法實施綜合評價出讓或帶設計方案出讓。積極創新改造模式，鼓勵和支持民間資本參與，努力發展各種新業態，實現可持續運營。4

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1月

23日解讀：城中村土地屬于集體所有，地方政府征收需要先行支付補償款，會占用地方政府大量資金。目前地方土地出讓收入下降明顯，各地財政資金較為緊張，需要通過債務融資來維持資金平衡，相應地會擠占一部分地方政府債務額度。為了保障城中村改造資金，2024

年的地方政府債務上限可能會適度上調。土地征收后必須實行凈地出讓，這就要求地方政府完成土地一級開發工作。城投公司作為地方政府土地開發的主體，將會在城中村改造的拆遷、土地整理環節承擔主要任務。這可以給超大特大城市的部分城投公司帶來一定業務增量。3.支持政策對符合條件的城中村改造項目，中央通過現有渠道適當給予補助。將符合條件的城中村改造項目納入地方政府專項債券支持范圍。設立城中村改造專項借款。鼓勵銀行業金融機構按照市場化、法治化原則提供城中村改造貸款，專款專用、封閉管理。符合條件的城中村改造項目適用現行棚戶區改造有關稅費支持政策。解讀：為滿足城中改造的資金需求，中央政府會給予地方一定的補助和稅費優惠，同時放開債務融資渠道，讓地方政府可以發行專項債券融資，同時鼓勵銀行系統提供資金支持。除文件表述提到的方式外，不排除交易所和銀行間市場會在債券發行方面給予傾斜，為城投公司、房地產公司開展城中村改造提供發債支持。三、可能的債務融資方式（一）征地環節的融資方式對于實施拆除新建的城中村，地方政府負責征收土地，在征地環節可以通過發行地方政府專項債券、實施房票安置等方式融資。1.地方政府專項債券城中村改造涉及到集體土地征收，地方政府需要向村民支付征地補償，補償的形式包括現金、安置房或房票。超大特大城市土地市場價值較高，征地的現金補償款規模會很大，城市當地政府可能在短期內缺少足夠流動資金用于支付，需要通過發行地方政府債券融資。按照最新的監管政策，地方政府專項債券的支持范圍有所調整，其中保障性安居工程領域新增城中村改造、保障性住房兩個投向。自此，保障性安居工程包括六個子類別：（1）城鎮老舊小區改造；（2）保障性租賃住房；（3）公共租賃住房；（4）棚戶區改造；（5）城中村改造；（6）保障性住房。專項債券支持范圍調整后，地方政府可以發行城中村改造專項債券融資。目前一些地方積極跟進，將城中村改造項目作為

2024

年專項債券項目儲備重點。但需要注意的是，地方政府專項債納入政府性基金賬戶統籌，近年來地方政府土地出讓下降導致政府性基金收入減少，政府性基金賬戶的可持續性成為財政部關注的重點。如果

20245

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1月

23日年預算控制專項債券總額度，新增城中村改造專項債券就要擠占其他項目的額度，一些地方可能會因此暫緩城中村改造專項債券發行進度。后續還要進一步看

2024

年預算如何安排地方專項債券額度。2.房票房票是指拆遷中對被征收人進行的一種類貨幣化安置方式，將計劃安置的房屋結轉為一定的貨幣金額，以統一式樣的房票形式提供給被征收人。被征收人自行向參與房票安置工作的房地產開發企業購買商品房，以房票結算購房款。地方政府以房票的形式向被征收人支付補償，就不需要動用財政資金，相當于通過房票為土地征收提供了融資。鄭州、江西、南京、廈門、貴陽、無錫等近

30

省市（縣）都有小范圍、短時間推行過房票安置政策，但實施地區大多為二三線城市。在

2023年中央提出城中村改造任務后不久，廣州市發布了《廣州市城中村改造房票安置實施辦法（建議稿）》，擬將房票作為城中村改造的重要安置方式，成為第一個嘗試房票安置的一線城市。不排除后續會有更多超大特大城市效仿采用房票安置制度。（二）建設環節的融資方式城中村土地征收后，地方政府一般委托城投公司進行土地整理，待轉為“熟地”后再向房地產企業等市場主體出讓，由房地產企業來開發；地方政府也可以直接將征收的土地向房地產企業出讓，由房地產企業完成所有土地整理及開發工作。在這些建設環節，城投公司、房地產企業可以通過銀行貸款、債券等渠道融資。1.銀行貸款《關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》明確提出要“設立城中村改造專項借款”。城中村改造專項借款可能由政策性銀行（國家開發銀行）負責發放，資金來源于政策性銀行發債籌資或央行結構性貨幣政策工具。根據以往經驗，PSL

或成為城中村改造專項借款的主要資金來源。PSL（Pledged

Supplementary

Lending）即抵押補充貸款，是央行貨幣政策工具之一，由央行向政策性銀行提供資金支持。政策性銀行以質押方式向人民銀行申請

PSL，抵押品包含高等級債券資產及優質信貸資產。PSL資金僅可用于發放特定項目貸款，支持對象主要是符合國家政策導向的項目，此前棚戶區改造工程就獲得了

PSL資金支持。2023

年

12

月，國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行凈新增抵押補充貸款（PSL）3500

億元，這是

PSL

時隔一年后重啟投放，地方城投公司可以爭取政策性的城中村改造專項借款。除政策性貸款外，《關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》還“鼓勵銀行業金融機構按照市場化、法治化原則提供城中村改造貸款”。在

2023

年

8月

18日多部門召開的金融支持實體經濟和防范化解金融風險電視會議上也提到，要“積極挖掘新的信貸增長點，推動城中村改造建設”。城中村改造項目由地方政府推動，6

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1月

23日信用風險較相對較低，商業銀行一般會愿意提供相關貸款。參與城中村土地一二級聯動開發的房地產企業可以爭取商業性的城中村改造貸款。2.城投債券除向銀行貸款外，參與城中村改造的城投公司還可以發行債券融資。在

2023

年

10

月

23日企業債正式平移至交易所接續審核后，已經有相關發行案例。西安經發集團有限責任公司在

12月成功發行了“23西經發

01”“23西經發

02”兩只企業債，募集資金規模分別為

9.00

億元、7.00

億元，資金主要用于經開區高鐵新城柳林村城中村改造安置房建設項目。這是企業債平移后，交易所債券市場首單用于城中村改造領域的企業債券發行，后續城中村項目推進還會帶來更多城投債發行需求。表

3：2023

年發行的募集資金用于城中村改造項目的城投債券債券簡稱發行人起息日主體評級募集資金用途發行規模

7.00

億元，5.25

億元用于經開區高鐵新城柳林村城中村改造安置房建設項目。23西經發

02西安經發集團有限責任公司

2023-12-05西安經發集團有限責任公司

2023-12-05AA發行規模

9.00

億元，6.75

億元用于經開區高鐵新城柳林村城中村改造安置房建設項目。23西經發

01AAAA募集資金

15.00億元，其中

5.25億元擬用于三明市徐碧"城中村"改造安置房項目，3.75億元擬用于徐碧"城中村"改造安置房項目建設。三明市城市建設投資集團有2023-08-1623三明城投債限公司洛陽鑫通經濟發展投資有限發行規模為

5.00

億元，其中

3.50

億元用于洛陽市西工區下溝村城中村改造安置房[一期]建設項目。發行規模為

7.00

億元，其中

5

億元用于寧海縣

2021年城中村改造一期工程項目。23洛陽鑫通

0223寧海國投債

0123蕭山經開債

0223槐蔭城投債23洛陽鑫通

0123博投債

012023-07-18AAAA+AA+AA+AA公司寧海縣國有資產投資控股集2023-07-13團有限公司杭州蕭山經濟技術開發區國2023-04-28發行規模為

8.70

億元，其中

2.00

億元擬用于寧圍街道新華村城中村改造安置房一期項目。募集資金

4億元，其中

3

億元用于西沙王莊城中村改造項目

C-4

地塊項目。有資產經營有限公司濟南槐蔭城市建設投資集團2023-05-04有限公司洛陽鑫通經濟發展投資有限發行規模為人民幣

5.00

億元，3.50

億元用于洛陽市西工區下溝村城中村改造安置房[一期]建設項目發行金額為

1

億元，其中

0.36

億元用于博樂市

2020年棚戶區[城中村]改造項目。2023-04-27公司博爾塔拉蒙古自治州國有資2023-04-17產投資經營有限責任公司AA廣西平果市城市建設投資有2023-03-21發行規模為

4.00

億元，用于平果縣縣城區城中村棚戶區改造項目[一期][二期][三期]。23平果城投債AA限責任公司募集資金

6.6

億元，其中

5.1

億元用于豐縣消防隊南,郭新莊,郭樓南,劉李莊及小孫莊區塊棚戶區[城中村]改造工程項目[二期]。豐縣城市建設投資集團有限23豐城投債2023-03-17AA公司23蕭山經開債杭州蕭山經濟技術開發區國

2023-03-06AA+募集資金

20.70億元，其中

5.00億元擬用于寧圍街7

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1月

23日債券簡稱發行人起息日主體評級募集資金用途道新華村城中村改造安置房一期項目。有資產經營有限公司資料來源：公開信息，遠東資信整理3.房地產債券2023年

7月以來，城中村改造系列政策陸續出臺，廣州、上海、深圳等地相關計劃已接連啟動，城中村改造已經成為房地產市場關注的重點發展領域。特別是此輪城中村改造聚焦于超大特大城市，釋放的土地價值較高，市場容量和市場前景對房地產企業來說具有一定吸引力。房地產企業可以作為城中村改造項目的綜合開發商，提供包括規劃設計、土地整理、建筑開發等方面的綜合方案，節省地方政府管理成本。