我國應急信息系統(tǒng)的管理現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢

應急信息系統(tǒng)是構(gòu)建整個應急體系的重要基礎。經(jīng)過多年的努力,我國防洪、地震、消防、等許多專業(yè)領域都建立了各自的應急信息管理和應急通訊系統(tǒng),在各領域的應急救援工作中發(fā)揮了重要作用。但近年來我國發(fā)生的一系列重特大公共事件反映出我國應急管理方面存在的問題仍然十分突出。其原因主要是我國的應急體系一直是由政府各職能部門歸口管理、分兵把守、自成體系,未建立起統(tǒng)一指揮、分級負責、互相協(xié)調(diào)的應急管理機制;信息系統(tǒng)的通信平臺、數(shù)據(jù)接口、數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)、功能要求等缺乏統(tǒng)一標準,無法實現(xiàn)互聯(lián)互通和共享資源;此外,有些應急信息系統(tǒng)由于平時缺乏信息積累、應急演練和日常維護,也致使應急信息系統(tǒng)在關鍵時刻往往難以發(fā)揮作用。一、應急管理—平時應急信息管理平時應急信息管理包括在預防階段的基礎數(shù)據(jù)管理、危險源管理、關鍵基礎設施管理、監(jiān)測監(jiān)控信息管理和安全教育管理等;準備階段的應急資源管理、應急預案管理、應急能力評估、應急演練信息管理和預測預警信息管理等。應急基礎數(shù)據(jù)管理——采用數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)和地理信息系統(tǒng)相結(jié)合的方式，將與應急管理相關的各類基礎數(shù)據(jù)和地理相關信息進行統(tǒng)一管理,為預測預報、指揮調(diào)度、輔助決策等提供基礎信息支持。重大危險源管理——重大危險源是指長期地或者臨時地生產(chǎn)、搬運、使用或者儲存危險物品,且危險物品的數(shù)量等于或者超過臨界量的單元(包括場所和設施)。為了預防重大、特大事故的發(fā)生,降低事故造成的損失,必須建立有效的重大危險源管理系統(tǒng)。為此,《安全生產(chǎn)法》規(guī)定,生產(chǎn)經(jīng)營單位對重大危險源應當?shù)怯浗n,進行定期檢測、評估、監(jiān)控,并制定應急預案,告知從業(yè)人員和相關人員在緊急情況下應當采取的應急措施。關鍵基礎設施管理—關鍵基礎設施是對國家安全、經(jīng)濟運行、大眾健康和人民生活具有顯著重要性的基礎設施和關鍵資源。關鍵基礎設施出現(xiàn)事故或遭到破壞，將導致重、特大突發(fā)公共事件的發(fā)生。因此對關鍵基礎設施進行識別、脆弱性評估、優(yōu)先性排序,并采取監(jiān)測監(jiān)控和特別保護措施,是一項十分重要的應急管理工作。監(jiān)測監(jiān)控信息管理—對各類重大危險源、關鍵基礎設施、災害易發(fā)場所、各類致災因素等進行監(jiān)測監(jiān)控,是預防災害發(fā)生和降低災害損失的重要措施。對監(jiān)測監(jiān)控系統(tǒng)進行管理,對監(jiān)測信息進行采集、傳輸、存儲、處理、分析、及時發(fā)布和采取控制措施,從而發(fā)揮監(jiān)測監(jiān)控系統(tǒng)的作用。應急資源管理——對各類應急資源進行標準化分類,并采用數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)進行管理,對應急資源的生產(chǎn)、儲備、運輸、流通等環(huán)節(jié)進行管理，對于掌握應急資源的狀況、為應對突發(fā)公共事件提供資源保障。應急預案管理——應急預案是針對可能發(fā)生的突發(fā)公共事件及其影響和后果嚴重程度,為應急預防、準備、響應和恢復的各個方面所預先做出的詳細安排,是開展及時、有序和有效事故應急救援工作的行動指南。我國的應急預案體系按照不同的責任主體分為國家總體應急預案、專項預案、部門預案、地方預案、企事業(yè)單位預案五個層次。安科院在“十五”期間開展了“城市突發(fā)重大事故應急預案及應急決策系統(tǒng)研究”專題研究。對于應急預案的結(jié)構(gòu)提出了1+4的結(jié)構(gòu)模式,即一個基本預案加上功能(職能)設置、特殊風險預案、應急標準化操作程序(SOPS)和保障支持系統(tǒng)四個分預案。并研究編寫了預案編制指南。目前我國已初步形成了應急預案框架體系，但今后還應在預案的標準化操作程序(SOPS)和保障支持系統(tǒng)方面加大工作力度,并對預案的編制、演練、修改進行管理,采用電子預案和電子演練沙盤等技術,提高各類應急預案的可操作性和有效性。應急能力評估管理—應急能力建設是各級政府部門保障公共安全和處置突發(fā)事件的基礎。對于各級政府部門應急能力的建設,目前國內(nèi)還沒有相關法規(guī)、標準等給予科學指導,也沒有對各級政府部門應急能力進行科學評估的方法和程序。安科院通過國家“十五”滾動項目“城市突發(fā)重大事故風險控制與應急技術研究及試點”及國家自然科學基金項目“城市重大事故應急能力評估指標及評估方法研究”,構(gòu)建了城市應急能力評估的指標體系(包括18個類別、63項屬性、406個特性)、評估方法和程序,開發(fā)了應急能力評估管理軟件系統(tǒng),為各級政府部門應急能力的建設提供了科學依據(jù)和評價手段。預測預警信息管理對各類危險進行信息進行綜合分析,建立風險預測分析模型,識別風險等級,并提前對可能的災害發(fā)布預瞀信息，從而通過防災措施和應急準備盡量減少災害損失。二、應急指揮調(diào)度管理方面戰(zhàn)時應急信息管理包括在響應階段的接處警信息管理、聯(lián)合指揮協(xié)調(diào)管理、現(xiàn)場信息采集與交互、應急資源調(diào)度管理、應急輔助決策支持、應急信息發(fā)布等;恢復階段的災情統(tǒng)計分析、受災補助管理和應急救援案例管理等。接處警信息管理——對突發(fā)公共事件的接警和處警信息進行管理,為各級應急救援人員提供統(tǒng)一的事件信息;對接處警的過程進行記錄，為后續(xù)調(diào)查分析提供原始數(shù)據(jù)。聯(lián)合指揮協(xié)調(diào)管理——建立現(xiàn)場緊急事件管理系統(tǒng)(ICS),為事故管理人員、行動人員、計劃人員、后勤保障人員和財務行政人員提供標準化的工作表格、信息支持、信息記錄與交流手段。現(xiàn)場信息采集與交互—通過現(xiàn)場監(jiān)測監(jiān)控系統(tǒng)、傳感器網(wǎng)絡系統(tǒng)、救援人員手持式信息設備等，快速采集現(xiàn)場信息,為事件指揮人員提供實時現(xiàn)場信息和決策依據(jù)。應急資源調(diào)度管理—針對事件處理資源需求信息,根據(jù)應急資源管理系統(tǒng)所提供的各種應急資源信息，結(jié)合運輸能力等情況,進行應急資源的優(yōu)化調(diào)度和追蹤管理。應急輔助決策支持—綜合應用各類基礎信息和事件信息,通過災害后果模擬分析、人員疏散模擬分析、應急救援力量配置分析、應急預案查詢等技術手段,提供緊急事件指揮決策方案,為事件指揮人員提供決策支持。安科院在“十五”期間開展了“城市突發(fā)重大事故應急預案及應急決策系統(tǒng)研究”專題研究,開發(fā)了針對事故災難的應急輔助決策支持系統(tǒng),并已在南寧、青島等城市推廣應用。該系統(tǒng)軟件界面如圖4所示。應急信息發(fā)布管理一一對于突發(fā)公共事件信息進行統(tǒng)一管理,并通過多種手段向受災害影響人群提供及時準確的警報信息,向社會大眾提供權威、一致的事件信息,是減少災害損失、滿足公眾知情權和穩(wěn)定社會情緒的重要手段。災情統(tǒng)計分析管理——對災害所造成的損失、應急資源的消耗情況等進行及時、準確的現(xiàn)場記錄和災后分析,對于災后補償、補助,制定防災減災措施等都有重要意義。受災補助管理—對受災民眾、企事業(yè)單位和應急救援人員進行災后補償和補助管理,合理分配救災資金和物質(zhì),并對救災資金和物質(zhì)的使用情況進行跟蹤管理。應急救援案例管理——對每次突發(fā)公共事件的應急救援的過程信息、災后分析報告、調(diào)查報告、經(jīng)驗教訓總結(jié)等進行管理,為防災減災、應急預案評估和修訂、應急能力評估等提供參考依據(jù)。三、應急信息系統(tǒng)面臨的關鍵問題從上面對應急信息系統(tǒng)功能的分析可以看出,只有堅持平戰(zhàn)結(jié)合,在平時加強各類基礎信息的收集整理,危險源和關鍵基礎設施的辨識、監(jiān)測和保護,應急資源的儲備和管理,應急預案的完善和演練、應急能力的建設和演練、應急信息系統(tǒng)的維護和完善，在戰(zhàn)時才能充分利用信息、合理調(diào)配資源和快速進行指揮決策。在當前對我國的各類應急信息系統(tǒng)需要著重解決以下關鍵問題:1.系統(tǒng)分散問題。應急信息系統(tǒng)的各功能子系統(tǒng)由不同的部門、在不同的時間建設而成,無法進行系統(tǒng)集成。2.“信息孤島”問題。即信息分散在不同的部門、單位和機構(gòu);應急信息沒有統(tǒng)一的標準和格式，不能做到信息共享。3.系統(tǒng)不完善問題。有不少應急信息系統(tǒng)是在特定的突發(fā)公共事件背景下倉促上馬建設的,事后沒有能夠進一步完善,有的甚至長期無人維護。4.應急信息缺乏問題。由于應急工作剛剛起步,對應急信息的定義、來源、加工整理、存儲和應用都還沒有統(tǒng)一認識,平時不積累、戰(zhàn)時無信息。5.平戰(zhàn)分離問題。我國目前的大多數(shù)信息系統(tǒng)都是服務于日常管理工作,為應急而建設的信息系統(tǒng)大多強調(diào)應急指揮調(diào)度、輔助決策支持等戰(zhàn)時功能,造成平戰(zhàn)分離。6.系統(tǒng)安全問題。系統(tǒng)的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)、數(shù)據(jù)庫、信息流、應用系統(tǒng)和使用管理等方面,缺乏完善的安全機制和技術手段。7.標準化問題。應急信息系統(tǒng)的體系結(jié)構(gòu)、數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)、接口、功能需求、信息平臺、安全性等方面都還沒有統(tǒng)一的標準和規(guī)范。四、建立標準化的應急信息平臺1)加緊進行應急信息系統(tǒng)標準化研究應急信息系統(tǒng)建設如果沒有統(tǒng)一的標準和規(guī)范,就很難實現(xiàn)信息的共享和系統(tǒng)的互聯(lián)互通,也很難避免低水平重復建設。因此,應該結(jié)合信息技術、電子政務及其它應急標準化工作,盡快開展應急信息系統(tǒng)標準的研制工作,以標準化促進我國應急信息系統(tǒng)的建設。2)整合應急信息資源通過制定必要的法律、法規(guī),明確應急信息分類、分級管理的責任主體;通過信息標準化、接口規(guī)范化,采用XML、中間件等技術實現(xiàn)應急信息的交流和共享。3)建立標準化的應急信息平臺在應急信息系統(tǒng)標準和規(guī)范基礎上,進一步規(guī)范信息系統(tǒng)的體系結(jié)構(gòu)、軟硬件平臺、數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)、應用系統(tǒng)功能、安全保密機制,建立統(tǒng)一的系統(tǒng)建設程序和驗收規(guī)范,指導應急信息系統(tǒng)的開發(fā)和建設,以實現(xiàn)應急信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通、信息共享,避免重復建設。4)建立標準化突發(fā)事件應急管理系統(tǒng)在突發(fā)公共事件應急管理過程中,往往涉及多個部門、多個地區(qū)的大量指揮人員、應急救援隊伍和應急物質(zhì)等,如何將這些寶貴的應急資源,快速有序地投入到應急救援行動中,就需要一套大家都熟悉的術語、組織結(jié)構(gòu)、工作程序和行動計劃等。為此有必要建立標準化的突發(fā)事件應急管理系統(tǒng)、多機構(gòu)聯(lián)合指揮機制、公眾信息發(fā)布系統(tǒng)和應急資源分類和管理系統(tǒng)。5)建立應急能力評估機制通過制定客觀、科學的評價指標，建立規(guī)范的評估體系,對各地區(qū)、各部門的應急能力進行定期評估，并把應急能力指標納入各級政府和部門工作績效的考核體系。通過應急能力評估可以找出存在的差距和問題,確定今后建設的重點。6)加強應急演練和效果評估應急演練是指來自多個部門