論環境民事公益訴訟的程序法規制

傳統的環境民事制度往往嚴格規定，訴訟當事人必須直接成為本案的利益人，忽視對環境造成傷害的司法救濟，不利于進一步發展和維護環境權利。環境損害賠償立法應當考慮建立一種司法機制以保障個人、社會團體以及政府對環境公權利的實現,即建立環境民事公益訴訟制度。一、擴大環境民事訴訟的起訴資格,以維護環境公益環境民事公益訴訟制度,是指為直接維護環境公益,任何公民或團體依法對侵害環境公益者提起訴訟,要求人民法院對環境公益予以救濟的法律制度。救濟形式表現為要求侵害環境公益者承擔停止侵害、排除危害、消除危險、恢復原狀、賠償損失等民事責任。環境民事公益訴訟具有如下特征:第一,環境民事公益訴訟的原告是不特定當事人。環境民事公益訴訟中原告可為無直接利害關系者,以自己的名義獨立提起訴訟。第二,環境民事公益訴訟制度的目的是直接救濟受侵害的環境公益。第三,環境民事公益訴訟制度中救濟形式多樣。在環境民事公益訴訟制度中,救濟形式除賠償損失等財產責任外,還有停止侵害、排除危害、消除危險、恢復原狀等非財產內容的責任。第四,環境民事公益訴訟的功能具有明顯的預防性質,同時兼具補救性。環境民事公益訴訟的提起不以發生實質性的損害為要件,即對環境公益的侵害不需要現實地發生,只要根據有關的情況合理地判斷其具有發生侵害的可能性即可提起訴訟,要求可能損害環境的行為人排除危險。此外,對于已發生的環境公共利益損害,環境公益訴訟又體現了其補救功能的一面,即通過民事救濟填補被損害的環境公共利益。資源不僅具有經濟價值,而且具有環境價值,我國長期立法實踐過度強調資源環境的經濟價值,忽略了資源環境的環境價值,司法實踐只考慮資源對人具有的經濟利益,較少考慮資源對人具有的環境利益。而環境公益的非排他性、普惠性特點,決定了利益維護者與代表者的范圍廣泛,如果僅將環境公益維護者與代表者限定為政府,常常會引起權利主體的虛置或異化,導致環境公益易受損害且難以獲得有效的法律救濟。我國環境立法、執法、司法中長期普遍存在著環境公益受損難以得到救濟的事實。西方社會法學派認為,法律是一種獲得利益的手段,也是利益限制或致損的正當、正式和最終方式與手段。我國訴訟法將起訴主體限定為與案件具有直接利害關系者,不利于環境公益保護。環境立法應當考慮建立環境民事公益訴訟制度來保障個人、團體以及政府對環境公權利的實現。關于環境民事公益訴訟的現有研究,一般限于對傳統民事起訴主體和受案范圍拓寬問題的討論?，F有理論研究一般認為,擴大環境民事訴訟的起訴資格,是對現行民事訴訟制度的補充和完善。我國現行民事訴訟法對民事訴訟的主體資格規定得十分嚴格。根據法律規定,提起環境民事訴訟的主體必須是與本案有直接利害關系的公民、法人或其他組織。這里“直接利害關系”是指利害關系人的環境權益直接受到侵害,并且這種侵害是實際存在的,而不是處于一種潛在或未來的狀態。由于環境侵害具有社會性、間接性、復雜性、多元參與性、緩慢性和不可逆性等特點,環境受到破壞,對于個人、法人或其他組織來講,可能并沒有帶來直接的財產損失或人身傷害,但可能會危害環境公益,甚至危及到社會的可持續發展。因此,現行環境民事訴訟制度所要求的嚴格起訴資格,不能有效地保護公民的環境權益,必須進行補充和修正。環境是一種公共物品,每個公民都是公共環境的維護者和受益者,因此,只要存在著環境違法行為,任何公民都可以自己的環境權益受到侵害為由,提起環境民事訴訟。法律應當賦予所有公民訴權,擴大環境民事訴訟的起訴資格,以維護環境公益。許多學者建議,有權利提起環境民事公益訴訟的主體一般包括直接利害關系人、間接利害關系人、利害關系人所在的社會團體、具有環境資源保護監管權的相關行政部門以及檢察機關。環境民事公益訴訟主體可以基于直接或間接的財產利益、非財產利益或環境利益提起訴訟,美學利益不可作為環境民事公益訴訟主體提起訴訟之訴由。環境民事公益訴訟受案范圍應當擴展為兩類,即環境污染案件和自然資源破壞案件。前一類案件是指公民、法人或其他組織,違反國家環境法律法規的規定,向公共環境排放污染物或者采取其他方式破壞公共環境的案件,或者沒有違反國家環境法律法規規定,但其行為有害于公共環境以及造成環境功能退化的案件。后一類案件是指公民、法人或其他組織,違反國家自然資源管理法律法規,開采自然資源并造成自然資源毀損、破壞的案件,或者沒有違反國家自然資源管理法律法規,但其行為造成自然資源破壞以及環境公共利益受損的案件。二、環境民事司法系統的法律基礎(一)環境權的法律性質公民環境權理論認為,每一個公民都有在良好環境下生活的權利,這種權利應受到法律保護。保護環境是每個公民的義務,又是每個公民的權利,公民在享有環境權利的同時應當承擔保護環境的義務。公民環境權的主體包括一切當代人和后代人,對象是人類資源環境整體。公民在健康優美環境中的生存權利,實為公民與生俱來的應有權利。環境問題的產生使公民產生保護環境的權利要求,生態學和環境科學的發展使國家具備保護這一權利的物質手段,國家應及時將這一應然權利奉為法律權利。環境權的核心是,法律所保護的公民因對環境資源利用所取得的物質上和精神上的利益。環境權以環境資源物質性為基礎,環境權關系是以環境資源為媒介所產生的一種法律關系。傳統民法對以土地為資源基本形式的環境資源,在沒有環境保護考慮的情況下設置了基本法律制度框架——土地所有權制度,確認了土地資源及其附屬物的經濟價值,并圍繞所有權移轉和保護建立起債權制度和侵權行為制度?，F在環境權理論要求對環境資源生態價值肯定,對環境資源經濟價值與生態價值重新定位,反映了人類對于環境資源生態價值的追求。資源的環境利益具有不可分性和非獨占性,利益享有者為不特定人群,傳統民法中原告利害關系理論的缺陷和貧乏決定了環境民事公益訴訟必然成為保護資源的環境公益不可或缺的司法救濟手段之一。(二)第四,國家作為唯一公益代表和維護的主體存在以下界法只有關注弱者才可能實現公平公正。公益所有者不明確或被虛置,公益代表者對公益的維護和增進缺乏動力,易異化為對自身利益的絕對追求,公益具有易受損性,法應當偏重強調公益的維護和增進,才可實現自身使命。傳統法學理論認為,國家是公益的代表者和維護者。國家對公益的代表和維護具有正當性、合理性和有效性。應當看到,國家作為唯一公益代表和維護的主體存在諸多弊端:首先,國家不可能維護和促進種類繁多且難以度量的所有公益;其次,在社會生活實踐中,國家是由立法、行政和司法機關及其具體組成人員組成,由它們以國家名義從事活動,而它們本身也存在自己的獨立利益即部門利益、地方利益與個人利益。理論上存在著這些機關或個人以個體利益損害公共利益、將個體利益摻入公共利益或者以公共利益名義謀取個體利益的可能性。因此,羅爾斯認為,國家并不是公益的唯一代表,也不是公益的唯一維護者,個人或團體可以代表、維護和促進公益。在強化政府環境保護責任的同時,環境民事公益訴訟制度可以有效強化監督政府履行職責和保護公民環境權實現,維護環境公益,體現法對環境公益的特別關注。三、環境民事公益訴訟的實然狀況無救濟即無權利,是法治主義的最高信條之一。這一理論要求對所有合法權利,都預設、提供充分和合理的救濟,而不論這種權利屬于個人性質、集體性質還是國家性質。在現行機制并不完善的情況下,環境受到侵害時,我們必須找到一個公益代表人對侵害環境資源功能的行為進行追訴或矯正。雖然目前環境民事公益訴訟還缺乏法律上的明確規定,但是我們可以現有法律規定為基礎,充分發展其制度建構空間,借鑒實際操作中的可行性程序,設計完善的環境民事公益訴訟制度。結合學界對環境公益訴訟理論問題的研究以及實踐探索性操作中存在的困惑,筆者認為,構建完善的環境民事公益訴訟制度需要解決以下幾個問題。(一)環境民事公益訴訟的主體政府是公共利益維護和增進的主要責任人,政府負有提供公共服務的職責,同時享有保護公共利益不受侵害并促進公共利益生長的法定權力?，F代市民社會理論認為,政府只是公共利益的代表者或增進者之一,公民、社會團體同樣享有對公共利益訴求的天然權利。政府和公民、社會團體在維護環境公益的方式選擇上往往存在沖突,我國學界目前鮮有對三種權利主體的權利訴求在環境民事公益訴訟中如何合理分配和安排的研究。一般認為,有權提出環境民事公益訴訟的主體有三類:檢察機關、環境保護行政主管部門或者其他依照法律規定行使環境監督管理權的部門、公民與社會團體。這三類主體在環境民事公益訴訟中存在起訴主體資格沖突的問題。1.環保事務與原告的關系公民與社會團體提起環境民事公益訴訟可以按照各自起訴時間先后來確定其在某一特定環境公益缺損的民事救濟中的當事人地位。在美國的公民訴訟中,并不是任何與案情無關的人或環保團體都理所當然地可以維護公共利益為名而提起訴訟。在某些情況下,原告仍然要與案情有相當程度的利害關系。最著名的判例是在1972年的《清潔水法》修正案完成立法程序前6個月,聯邦最高法院完成了西埃拉俱樂部訴莫頓一案的判決。美國最高法院認為,環境上的損害應該符合實際損害的要件。所謂實際損害并不僅僅局限于經濟上的損害,環境舒適及非經濟損害也包括在內,作為環保團體不能單純以其關心環保事務而作為原告起訴,它還必須具體地指出其會員受到損害。由此可以看出,公民與社會團體之間的訴權行使具有內在統一性,制度安排上可以將兩者之間的沖突內化為相互促進和幫助的關系。法律可以規定社會團體提起環境民事公益訴訟必須以其成員主張環境公益受損為先決條件,使社會團體和公民的訴權形成互補和共濟的良好促進關系。2.環境公益訴訟訴權的優先原則公民或者社會團體在行使針對環境公益的訴權時,不可避免地與對環境資源享有法定保護職責的公權部門履行法定職責產生競合或沖突。公民同樣對公共利益享有權利,這種權利與對維護和增進環境公益的公權機關具有的權力在司法領域內應當在同等程度上予以保障。但是基于現實的考慮,在公權機關就環境公益的受損提起環境民事公益訴訟時,公權機關的訴權可以優先于公民或社會團體的訴權。這是因為負有維護和增進環境公益職責的公權機關在人力、物力、技術手段以及信息獲得方面均具有公民或社會團體無可比擬的優勢,其優先性訴權的制度安排有利于使環境公益得到充分及時的救濟。3.環境民事公益訴訟中行政主體身份的相關規定公權機關對環境公益的維護和促進職責如何履行,目前缺乏合理的制度安排。有學者認為:“中國公益訴訟在制度的設計中……應該采用由檢察機關提起公訴的方式進行。”另有學者認為:“《中華人民共和國海洋環境保護法》第90條第2款規定:對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區,給國家造成重大損失的,由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。這實質上就是一種民事公益訴訟的體現?！痹搶W者據此要求建立以環境保護行政主管部門或者其他依照法律規定行使環境監督管理權的部門為訴權主體的環境民事公益訴訟制度。如果檢察機關與環境保護行政主管部門或者其他依照法律規定行使環境監督管理權的部門均具有維護和增進環境公益的法定職責,那么它們通過環境民事公益訴訟履行職責時會出現權力行使的競合和沖突。行政機關在法律上具有雙重身份,即民事主體身份與行政主體身份。在環境民事公益訴訟中,行政機關以其環境資源管理人身份,可以請求加害人承擔民事責任。此外,環境保護行政主管部門或者其他依照法律規定行使環境監督管理權的部門,在技術、信息方面具有充分救濟環境公益的有利條件,實踐中易于達到環境民事公益訴訟的目的。鑒于檢察機關與環境保護行政主管部門或者其他依照法律規定行使環境監督管理權的部門在權力運行方式以及行使職責的側重點上有區別,法律在制度安排時可以考慮,將環境保護行政主管部門或者其他依照法律規定行使環境監督管理權的部門規定為法定提起環境民事公益訴訟的公權機關,將檢察機關定位為監督和支持公民、社會團體、環境保護行政主管部門或者其他依照法律規定行使環境監督管理權的部門提起環境民事公益訴訟的公權機關。1(二)環境公益缺損的民事救濟方式環境資源本身承載的生態價值是難以用經濟指標具體衡量的,即具有不可度量性和不可分性,因此環境公益救濟額度的確定十分困難。然而在環境公益遭受不可逆轉的損害的情況下,要求損害人給予一定的經濟賠償往往是實踐中行之有效的救濟方式。一定的經濟賠償不僅可以遏制環境公益損害者停止損害,預防環境損害的發生,并且有利于將外部成本內部化,實現資源的有效配置,也可以為維護和增進多樣的環境公益提供經濟保障。環境民事公益救濟額度的確定可以參考環境經濟學中對環境資源生態價值的評估方法,環境經濟學主要通過直接市場評價法、揭示偏好價值評估法和陳述偏好法等方法確定環境資源的價值,法院在環境民事公益訴訟中可以參考上述方法確定救濟額度。當然,環境資源的生態價值形式多樣,許多深層次的功能還可能不被人們所認識,所以運用環境經濟學方法確定的環境公益缺損救濟額度只應作為一種參考標準。環境公益缺損的多種形式決定了其民事救濟方式的多樣性。傳統民事責任承擔方式在環境損害賠償訴訟中主要表現為停止侵害、排除危害、消除危險、恢復原狀、賠償損失等五種形式。環境資源生態功能的獨特性、損害的不可逆轉性以及生態價值的不可度量性,決定了對環境公益的民事救濟應當采取以恢復原狀、消除危險為主,以賠償損失、停止侵害、排除危害為輔的方式。許多環境功能在環境資源受損后不可能恢復為原狀或者恢復原狀付出代價過于巨大,因此環境公益缺損救濟主要還是要求侵害環境公益者承擔停止侵害、排除危害、消除危險、恢復原狀、賠償損失等民事責任。然而這五種救濟方式不能解決環境公益缺損的充分合理救濟問題,環境民事公益訴訟的制度設計可以對環境公益缺損的民事救濟方式作出有益探索。如對森林具有的凈化空氣、涵養水源方面生態功能進行救濟時,法律可以責令責任人在同等地區重新種植林地,并保證該片林地具有的生態功能必須相當于退化的生態功能。(三)環境公益訴訟中賠償對象的確定—環境公益缺損賠償對象問題對于環境公益性質的不同認識導致對環境民事公益訴訟中賠償對象問題的不同理解。傳統理論基于憲法關于自然資源權屬的規定,認為國家所有的自然資源衍生的環境利益應當屬于國家,環境公益的維護者和促進者只有政府,環境公益缺損賠償的對象應當是環境資源所有權的代表者——政府。環境公益可能具有的地域性和時空性導致賠償對象必然在中央政府和地方政府之間確定。但環境污染或生態功能退化的影響領域往往具有不確定性,環境公益訴訟制度設計時立法者難以作出具體區分,增加了操作難度。環境功能的維