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文檔簡介
農村稅費制度改革的博弈分析
為了解決增加農業負擔的問題,自1994年以來,安徽省、河北省等省已開始改革現有的農業稅收征收制度。2000年,在安徽全省進行全國農村稅費改革的試點。在一年多試點經驗的基礎上,2001年3月,九屆全國人大四次會議通過的《關于國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要的報告》中結論性地指出:“推進農村稅費制度改革,取消鄉統籌、村提留和其他面向農民征收的一切行政性收費,同時適當提高現行農業稅和農業特產稅稅率。這是保障農民合法權益,減輕農民負擔的治本之策。”稅費制度改革能否成為切實減輕農民負擔、從根本上保護農民利益的治本之策?本文擬從博弈論的角度,對這一問題作些探討。一、中央和地方之間改革博弈的基本狀況當實行稅費制度改革時,中央和地方的博弈模型如表1。在該模型中,中央有改革和不改革兩種戰略選擇,地方有亂收費和不亂收費兩種戰略選擇。表中每個數字代表對應戰略組合下中央和地方的支付,其中第一個數字是中央政府的支付,第二個數字是地方政府的支付。在模型中我們作了如下假定:1.中央改革的成本小于不改革所支付的成本。事實上,此次稅費改革是自實行家庭承包制以來,中央政府為重新調整政府與農民利益關系而出臺的最重要的一項改革措施,黨和政府的主要領導人在重要場合多次表達了改革的決心,說明中央業已就此達成重要共識。2.地方政府在改革之后的亂收費雖然大幅減少,稅費改革強化了外在約束,但仍可以獲得一定的亂收費收入,譬如,由于稅費改革方案本身的漏洞。3.改革后地方政府不亂收費的獲益大于其改革后的亂收費收入。但無論地方政府作何選擇,其改革后的收益,較之改革前均將減少,因為中央政府傾向于認為,地方政府改革前的亂收費收入屬于不當得利。據分析知道,由于每一方的行動都與且只與對方的支付有關,中央和地方之間的改革博弈本身存在的是一混合戰略納什均衡(80%,60%),即中央以80%的概率選擇改革,地方以60%的概率選擇亂收費。中央推行改革,但決心并不徹底。改革可以減輕農民負擔,但不能從根本上杜絕地方政府的亂收費現象。然而實際的情況是,基于亂收費問題廣泛存在并日趨嚴重的現狀,認為若地方不亂收費即可不改革的可能已被排除,中央和地方之間實際的改革博弈模型如表2。該改革博弈模型中,中央因其為不改革支付的成本更高,因而決意改革,給定中央改革,地方的最優選擇是不亂收費。因此,改革博弈將取得(改革,不亂收費)的純戰略納什均衡結果,改革將可從根本上杜絕地方政府的亂收費現象。二、中央單位改革之難點在模型2中,無論地方政府作何選擇,其改革后的收益,較之改革前均將減少,因為改革觸及了地方政府的利益,上述的改革,乃屬于中央政府單方面推動的壓制式改革,但有可能,地方政府就會予以質疑和抵制。稅費制度改革能否成為治本之策,將主要取決于:1.對改革效果的評價中央改革的決心與其對改革前現狀的判斷、對改革前后所擔負的成本、及對改革成效的評價有關。對當前現狀的判斷雖然非常明確,余下的兩個因素則處于不確定狀態。(1)相對隱性改革成本:中央的持久之痛問題的關鍵在于,使地方政府確信,中央為不改革所支付的高昂成本是中央無法接受的。問題的難點在于,中央為不改革所支付的成本雖然高昂,但很可能因其成本的隱性和難于度量而被虛化,隱性的成本也使中央很難讓地方政府確信這一點。與此對應,亂收費越普遍,額度越大,改革面臨的阻力通常越大,改革成本相應越高。相對顯性的改革成本可能成為中央政府的持久之痛。若不改革的成本被虛化(如表3),或者改革的成本遠超中央政府的預期(如表4),則博弈將取得(不改革,亂收費)均衡。(2)部分地方政府的信息反饋對中央政府而言,上述改革博弈若能達到(改革,不亂收費)的均衡結果,以切實減輕農民負擔改革為初衷的改革即是完全有效的,即使博弈達到的是(改革,亂收費)均衡結果,改革也可能是部分有效的。但由于改革成效常常依賴于地方政府的信息反饋,而地方政府在利益受損時,對改革很難作出正面的評價。表5中,改革后中央政府觀察到的,依然是亂收費的結果。由于信息的不完全性,中央并不能觀察到亂收費的額度,因此,中央對改革成效或會作出失敗的判斷。按照中央政府原來的安排,2001年農村稅費改革要在全國鋪開。但由于該方案后來遭到多方面質疑,預定的計劃被推遲。計劃之所以推遲,一方面的原因,固然是該方案仍需在實踐中積累經驗,進行完善;另一方面則因為,部分地方政府因預計其利益受損,根本就不希望這一改革方案得到真正實施。這對中央的改革決心是一個考驗。目前,農村稅費改革陷入了僵局。因此,我們不能排除這樣的結果:面對地方政府的倒逼,中央最終選擇了妥協而終止該次改革。2.中央和地方之間改革博弈的均衡結果本次農村稅費改革的目的是:統一稅費,簡化征收手續,減少征收環節,防止搭車收費。地方政府向農民收取各種費用的一個主要特點,就是非規范性和隨意性,即通常所說的“國稅輕,二稅重,各種攤派無底洞”。中央每年都要下發減輕農民負擔的文件,但收效甚微。重要的原因,就在于地方政府搭車收費、索取農民的渠道太多。本次稅費改革將農業稅費征收依據統一到耕地后,簡化了征收內容和程序,便于對地方政府和農業稅征收者進行監管。應該說,改革方案本身是存在剛性約束的。同時,改革方案的相對剛性亦便于媒體、輿論、農民自身等的外部監督,這可阻止地方政府按自己意志修改政策的行為,進一步剛化約束。但只要約束不是完全剛性的,即地方政府在改革之后仍可獲得多寡不一的亂收費收入,實際中差不多總是這樣,中央和地方之間的博弈,就可能出現如表5的結果。表5中,改革之后地方的亂收費收入仍相對較高,無論中央改革與否,地方的最優選擇,均是亂收費,中央和地方之間的改革博弈的均衡結果是(改革,亂收費)。改革可以減輕農民負擔,而不能從根本上杜絕地方政府的亂收費現象。3.鄉村負債問題的出地條件地方政府的收費動機包括內在動機和外在動機兩個方面。內在動機主要是由于缺乏硬性約束而產生的內在亂收費沖動。外在動機主要包括還債壓力(目前鄉村負債嚴重幾乎成為一個全國性的問題)、教師工資及機構人員工資等各種行政性支出壓力等等。強烈的收費動機不僅使地方政府不愿意進行旨在減輕農民負擔的改革,即令改革,地方政府也會或尋找方案漏洞、或大打擦邊球、或干脆自行其是,千方百計增加亂收費收入,而形成如表5所示的均衡結果。因此,輔以機構改革等在內的相關配套改革措施,以減少地方政府強烈的亂收費動機,殊為必要。4.轉移支付的構成農村稅費改革方案要做到完全有效是不可能的,特別是地方政府強烈的亂收費動機,相當時期內將難以完全抑制。于是,增加地方政府的改革預期,是非常重要的。表6中,由于地方政府的改革預期不足,模型均衡為(改革,亂收費),改革同樣不能從根本上杜絕地方政府的亂收費現象。預期的增加來自于諸如下列這些方面:其一,上級政府的轉移支付。從2001年起,中央財政將每年拿出200億元支持農村稅費制度改革。這筆資金用于對地方的轉移支付,以解決改革后出現的農村基層經費正常開支的缺口。同時,各省財政也將按照分級管理的原則,在綜合考慮本地區社會經濟發展水平和財政狀況的基礎上,參照中央對地方轉移支付辦法,制定省對縣的轉移支付方案。其二,農民積極性的提高帶來的稅收增加。負擔減輕了,生產積極性提高了,地方經濟發展了,稅收增加了,事情也就好辦了。其三,地方官員的升級提拔。進一步地,如果地方政府的改革預期超過其改革前的亂收費收入,則改革將形成“雙贏”的結果。其實,中央和地方進行的,將是一場無爭議的改革。但由于整個社會生產力仍處于較低水平,機構也是人滿為患,目前能夠形成硬預期的,只有上級政府的轉移支付,轉移支付不僅有一個總量問題,還有一個結構問題。這些都是相當長時間內無法解決的問題,而且,轉移支付將加大中央政府的改革成本,從而可能改變表2所示博弈模型的均衡結果。三、農村稅費制度改革要以減輕農民負擔為前提和前提最近幾年來,由于中央的高度重視,有關方面的積極努力,減輕農民負擔工作取得了積極的成效。盡管如此,農民負擔問題的嚴重性,并沒有明顯減弱,亂收費、亂攤派、亂罰款的“三亂”現象,依然屢禁不止,在少數地方,農民負擔甚至還愈演愈烈。減輕農民負擔,成為當前農村發展和社會穩定中迫切需要解決的重要問題。特別是農民收入增長速度近年來的連年下降,使減輕農民負擔的迫切性更強。鑒此,黨的十六大報告提出,要“減輕農民負擔,保護農民利益”,再次表明了中央在此問題上
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