論個人征信制度的合理性與必然性

該制度的合理性和必然性反映在對制度需求和制度安排的實現平衡的結果上。個人征信制度作為規范信用信息的征集、加工、整理、使用等行為的外在約束,涉及信息主體、信息提供者、征信機構、信息使用者四個主體。四個利益主體必然會通過博弈以使自身的收益最大化。因此,個人征信制度的形成與發展,基本上是一個逐步尋求均衡的過程。尋求不同主體利益的均衡,尋求信息公開與個人隱私保護的均衡,尋求守信激勵與失信懲戒的均衡。當然,制度作為上層建筑,必須與經濟發展水平相適應,與一國國情相適應。因此,在當前及今后一段時期,研究和借鑒國際征信制度,建立健全與我國國情相適應的個人征信制度,具有十分重要的現實意義。一、.應將被收集的對象納入國家法定如果僅僅考慮征信的目的和作用,凡是對信息主體還款能力和還款意愿有影響的信息,似乎都應該屬于允許被征集和被公開的信息。然而,從各國征信實踐來看,一般都將信息劃分為正常征信信息和隱私信息兩大類,進而確定不同的征集方式、征集原則等。(一)嚴格的規定是對沒有設置嚴格的限制,符合一般條款的規定的基本原則世界各國普遍對信息的征集范圍都有明確的規定和嚴格的限制。尤其是隨著個人隱私保護意識的逐步提高,各國對敏感信息的采集都做出了特別的法律規定。1.關的公共記錄美國《公平信用報告法》規定征信機構可采集的信息包括消費者身份識別信息、貸款賬戶的余額、授信額度、償還歷史等與信用有關的公共記錄。同時,美國基于自由市場原則,對信息共享持開放態度,沒有明確不準征信機構采集的信息,但美國《平等信用機會法》第一條規定,“任何授信機構基于任何申請人的種族、膚色、宗教、原國籍國家、性別、婚姻狀況、年齡做出的歧視性授信決定都是違法的”,所以,征信機構不將個人的種族、膚色、宗教、原國籍國家、性別、婚姻狀況、年齡信息納入信用報告內容中。2.個人信息的保護由于歷來有保護個人隱私的傳統,加上經歷過二戰時期納粹利用隱私信息迫害猶太人的事件,歐洲各國對個人數據的法律保護都比較嚴格。對個人信息采集的規定主要列在各國的個人數據保護法中,這些法律均基于歐盟《1995年個人數據保護指令》制定。該指令第八條第一款規定,除非個人明確同意或滿足其他特例條件,各成員國應禁止處理個人敏感信息,包括顯示個人種族、民族、政治觀點、宗教或哲學信仰、工會成員資格的數據,并禁止處理有關個人健康和性生活的數據。3.信息敏感評估日本《信用信息服務機構的個人信用信息保護方針》規定征信機構在采集、登記個人信用信息時,必須是局限在判斷信息主體支付能力和償還能力的最小范圍內。阿根廷規定,為法定公共安全的目的或出于統計和科學研究的需要,在不透露個人身份識別信息的情況下,可以采集、分析個人敏感信息。智利規定,在法律規定、信息主體授權或為信息主體健康和發放醫療福利之目的,可以采集個人敏感信息,包括醫療信息。(二)強制下的數據采集由于歷史背景、文化傳統、市場狀況的不同,各國在征信業的發展過程中形成了不同的個人信用信息征集方式。1.采集正面和負面信息,都不需要本人同意。這種方式以美國為代表。美國《隱私法》雖然規定,除非經過本人的書面申請或預先書面同意,任何機構不得向任何其他機構泄露記錄系統中有關該人的任何記錄,但有12種情況例外。其中,第12種特例情況就是,向消費者信用報告機構進行的信息披露無需經過消費者授權。但為了盡可能規避法律風險,商業銀行等信息報送機構會主動在消費者信貸申請書和信用服務合同協議的條款中表明,對于接受銀行服務并簽訂服務條款的用戶,視為其同意銀行將其信用信息報送給征信機構。美國《公平信用報告法》也規定,在合理的動機和目的下,如出于信貸活動、就業、保險等目的,征信機構收集和獲取消費者個人信用信息不需要經過信息主體授權。2.采集負面信息無需本人同意,采集正面信息須經本人同意,但公共征信機構例外。這種方式以意大利為代表。意大利既有政府運行的公共征信系統,也有完全市場化的私營征信機構。考慮到二者在運行主體和服務目的上的差異性,意大利對兩種機構的信息采集要求各不相同。公共征信機構采取強制性的數據采集方式,數據的采集無須取得信息主體同意。一方面,意大利頒布的《個人數據保護法》規定的例外情形,豁免了公共征信機構采集數據須征得本人同意的內容。另一方面,1993年的《銀行法》和1994年通過的《信貸委員會條例》都對向公共征信機構報送信貸數據的機構進行了強制性要求,規定意大利境內所有商業銀行及其在國外的分支機構和部分金融中介機構都必須向公共征信機構報送信貸數據。私營征信機構在意大利《個人數據保護法》的框架下開展數據處理活動。根據該法,2005年意大利數據保護委員會發布了《意大利私營征信機構處理消費者信用信息的行為準則》和《信用信息系統與利益平衡的規定》,要求私營征信機構處理個人正面信息必須征得本人書面同意,負面信息則無須得到本人的授權同意,但如果信息主體是法人,則處理正面、負面信息都不用得到信息主體的同意。3.采集正面和負面信息,都需要本人同意。這種方式以英國為代表。英國《數據保護法》規定,對個人數據的處理應滿足的條件包括:一是數據主體同意處理;二是履行合同需要,其中數據對象是合同的一方;三是應數據對象的要求進行處理,以便簽訂一項合同。當然,以上條件滿足一個即可。因此,銀行會在服務合同中加入消費者同意報送信用信息給征信機構的條款。(三)收集來源各國征信體系模式之間的差異決定了各國信用信息公開程度與共享方面有著各自的特點。1.征信機構的數據支持在典型的市場化運作的美國,個人信用信息的征集來源較多,主要來源于公共渠道、授信機構、公用事業單位、電信公司、政府部門、催賬公司、零售商、雇主以及其他數據提供商等。金融危機后,征信機構意識到,要更好地服務于信貸機構,需要更好、更多的數據予以支持。因此,征信機構開始擴大數據來源,除采集反映借款人還款意愿的以前的信用信息外,也進一步開始拓展采集反映借款人還款能力的數據的廣度和深度,如資產、收入等方面的數據。2.商業銀行和金融中介機構提供信息歐洲的公共征信機構,多以政府和中央銀行為主導,個人信用信息來源較窄,各商業銀行和金融中介機構提供信息是一種強制性行為,一般對貸款信息都設有征集起點,并通過立法保證信息的真實性。歐洲私營征信機構的數據來源則較為廣泛,包括銀行、含租賃公司和信用卡發行機構在內的金融公司、商會、法院等。3.惠原則—日本。日本征信機構的信息主要來源于會員機構,實行互惠原則,即征信機構與各金融機構簽訂協議,規定金融機構免費向其提供借款人信用信息。同時,征信機構有償向金融機構提供借款人信用報告查詢服務。(四)征信服務的風險在信用信息征集過程中,信用信息主體希望獲得信用貸款,但必須以提供個人的信用信息為代價,信用信息提供者通過共享申請者的信用信息發放更加安全的貸款,征信機構則希望通過提供征信服務獲得收益,三方利益主體必然會通過博弈以使自身的收益最大化。因此,各國在信用信息征集的行為規范上,基本都遵循著平衡不同主體利益的原則,合理分配風險。1.默示反對原則信息提供方向征信機構提供正常的征信信息和隱私信息,都必須遵循法律規定的告知要求。一般是對于正常的征信信息采取默示同意、明示反對的原則,而對于相對隱私信息采取默示反對、明示同意的原則。同時,信息提供方對信息的初始準確性負責,有義務配合征信機構進行必要的征信信息的更新和糾錯。美國1999年《金融服務現代化法案》規定,金融機構在與消費者建立信用交易關系時,如接收消費者儲蓄、向消費者貸款或發放信用卡,必須告知消費者其信息公開或分享政策,包括擬向誰公開、所要公開信息的目錄、消費者的選擇權等,其中,消費者的選擇權指的是消費者可以選擇同意或不同意金融機構向征信機構公開其信息。2.完善信用信息公開的監管征信機構有權在法律規定和信息主體同意的條件下,依法采集信用信息,也有義務按照特定的目的來使用信息,否則將構成侵權。法律還規定,征信機構必須采取合理的程序征集和公開消費者信用信息,禁止采取威脅、誘騙等手段獲得或使用信息。從國外征信業發展的實踐看,能夠實現信用信息充分共享與信息主體權益保護的另一個重要條件是,相關的法律規范中對濫用信用信息的行為有比較嚴格的監管和懲罰措施。同時,征信機構有義務采取必要的措施,對信息的完整性和及時性負責,保證信息的及時更新和糾錯,確保征信機構提供的信用報告等征信產品是基于信息主體最新、最全面的信息,能如實反映信息主體的信用狀況。3.建立錯誤博弈權和糾錯權在信息的征集過程中,信息主體有權利決定自身信息的共享程度,有對自身征信信息的知情權和對錯誤的爭辯權,有權依法要求征信機構和信息報送機構在法定的時間內,糾正與事實不符的信息。關于信息主體對錯誤的爭辯權和糾錯權,一般通過每年對信息主體賦予一次免費信用報告查詢來實現。國際上賦予信息主體知情權的通行做法一般分為兩種,一種是僅在信息主體同意的條件下,采集征信信息,這樣做的優點是能最大限度地保護信息主體的權益,但缺點是不利于征信信息的合理共享;另一種是在采集信用信息時不告知,但是在使用時嚴格遵守信息主體同意的原則,這樣做有利于在不損害信息主體權益的條件下,合理共享征信信息。二、維護和實現信用法制的基本措施規范個人信用信息使用行為是保護隱私權的基本措施,是防止信息被濫用的必然手段,是促進交易公平合理的有效途徑,是依法行政和完善信用法制的客觀要求。(一)目的正當原則各國的征信立法一般都對信息的使用目的做了嚴格的限制。美國《公平信用報告法》第604條規定,消費者信用報告的使用只限于五種目的:信貸、就業、保險、獲得政府許可證或其他利益、商業往來。若用于其他目的則需要法院決議支持或獲得消費者的同意。澳大利亞《聯邦隱私權法》明確了目的正當原則。該法規定,信息保管人或管理人必須在確認信息使用目的是正當的時候,才準許信息被使用;為了特定目的收集、管理信息的管理人,只有為了特定目的,即為了信用授予或用做其他正當目的,才能使用信息,否則不能在其他場合隨意使用該信息。(二)個人信用報告的提供信用信息的使用會在一定范圍內公開被征信人的信息。因此,各國對信用信息的使用范圍都做了相應規定。美國《公平信用報告法》規定,個人信用報告只能在用于以下目的時提供,即與信用交易有關、為雇傭目的、承做保險、與合法業務需要有關、奉法院的命令或有聯邦大陪審團的傳票及聯邦調查局以偵查為目的。日本的《行政機關保有的電子計算機處理的個人信息保護法》規定,信息機關在對委托客戶數據提供過程中,所提供的內容必須限定在信息主體在書面文件中同意的范圍。(三)信息提供的期限信用信息是動態的,各國對信用信息的使用年限都做了具體規定。美國《公平信用報告法》規定,正面信息保留10年,負面信息則區別對待:破產記錄保存10年;民事訴訟、民事判決、逮捕紀錄、繳納欠稅滯納金記錄、被追收或被沖銷壞賬負面記錄只能保留7年。但對特別嚴重的違約或有害個人信用的行為,不受上述期限的限制。同時,該法還要求信息提供者在提供信息給信用報告機構時必須提供具體的時間。歐盟對信用信息的使用期限沒有統一規定,因此各國要求征信機構對個人違約記錄的保存期限也各不相同,如英國個人違約或債務未被清償的記錄保存6年,破產記錄保存15年;德國個人違約或債務未被清償的記錄保存5年,破產記錄30年。澳大利亞失信記錄保存5年,一旦消費者清償了拖欠的貸款,在完全償還貸款的45日之內,征信機構要將消費者的不良記錄徹底清除。日本《東京銀行協會個人信用信息中心規則》規定,信息的有效期原則上是從登錄日開始后的5年。拉美多數國家規定信用報告所含信用記錄只能保留短短的幾年時間,特別是當債務償還后。如智利規定,從應付之日起,有關經濟、金融、銀行和商業債務的信息,征信公司只能保留7年,然而,如果債務得到了償還,3年后將刪去負面信息;阿根廷的限制性更強,負面信息只能保留5年,而且如果債務得到償還,時間可縮短到2年;巴西對個人數據記錄的時間限制為5年,包括征信報告。(四)國外及地區對信用報告的認知歷史上,大部分國家的征信都是從收集借款人的負面信息開始的。隨著各國征信環境的逐步改變,許多國家,如美國、德國、意大利、加拿大等,已經開始充分認識到全面信用報告在拓展信貸市場范圍、提高決策效率、促進市場競爭中的好處,允許正面信息和負面信息都進行傳播和共享。在另一些國家或地區,如比利時、法國、澳大利亞、韓國、中國的香港地區等,出于對客戶隱私的保護,或者是現有貸款機構人為限制競爭的結果,只允許征集消費者信用的負面信息。其中,澳大利亞的個人信用報告只包括過去5年內的負面信息。三、信息共享中的權征信法規制度的建立總是致力于尋求信息公開與個人信息隱私權保護的均衡。從各國立法實踐可以看出,既要促使信息的共享,促進征信業務的發展,又要從法律和監管的層面規范征信行為,并賦予信用信息主體相應的權利,以權利制約權力的濫用。下面,以美國為例。(一)征信機構在信用報告的履行美國1970年《公平信用報告法》是規范個人征信發展的基本法律。制定《公平信用報告法》的指導原則是保護消費者權益,確保數據的準確性,保證征信制度的公正性。根據征信市場的最新發展趨勢,美國國會分別于1996年、2003年對《公平信用報告法》進行了兩次修正,稱為《公平信用報告改革法》和《公平與準確信用報告法》。這些法律主要從以下幾方面強化了對信息主體權益的保護:1.防范身份盜竊。(1)設置身份盜竊警示標記。法律規定,如果消費者認為自己的身份信息已經被盜用或可能被盜用,并能提供合理的證據證明自己的身份,就可以要求征信機構在信用報告中設置欺詐警示標記。授信機構不能為設置了欺詐警示標記的賬戶提高信用額度、開立新賬戶等,除非通過打電話或其他有效方式確認賬戶持有人身份。(2)信息凍結。信息凍結是指消費者有權要求征信機構凍結其受身份盜竊影響的信息,一旦凍結,征信機構就不得再對外提供這些信息。(3)防止數據再污染。如果數據提供機構接到征信機構關于信息凍結的通知,則應建立相應的程序防止將已凍結的信息再次向征信機構報送。2.保障消費者知情權。法律規定消費者有權獲得本人的信用報告,而且每年可以獲得一份免費的信用報告。法律還要求聯邦貿易委員會制定標準的消費者權利模板,并規定征信機構必須將權利模板與信用報告一起提供給消費者。此外,消費者還有權獲得自己的評分信息。3.保障信用報告的合理使用。(1)許可目的。征信機構必須制定嚴密的程序,確保只向符合“許可目的”的機構提供信用報告。(2)消費者有權“選出”征信機構的營銷名單1。(3)限制醫療信息的使用。征信機構不得為雇用、授信、保險銷售目的提供包含醫療信息的信用報告,除非消費者出具書面證明表明自愿提供醫療信息。4.提高信用報告信息的準確性。(1)負面信息通知。如果一家授信機構向征信機構報送了消費者的負面信息,則必須在30天內向消費者提供負面信息通知。(2)異議處理。消費者有權對與自己實際情況不符的信息提出異議,征信機構應對消費者異議進行內部核查,并應在接到消費者異議申請后5個工作日內,將所有關于異議申請的信息提供給異議信息提供機構。消費者還可以直接向數據提供機構提出異議申請。(3)數據提供機構的義務。數據提供機構應承擔提供準確信息和更正錯誤信息的義務,不能報送明知是或消費者已通知是錯誤的信息,應及時更正錯誤信息,并采取相應措施防止再次報送錯誤信息。(二)我國個人征信業務的監管機關美國個人征信監管的主要理念是保護消費者權益,而不是直接監管個人征信機構的業務。法律規定,個人征信業務的主要監管機關為美國聯邦貿易委員會,它主要負責消費者權益保護。由于個人征信信息的采集和應用都涉及金融機構,因此,金融監管部門也協助進行監管,主要負責督促數據提供機構提高報送數據的質量,提高處理異議的效率等。1.保護消費者權益(1)部門設置。聯邦貿易委員會中專門設置了“消費者權益保護局”,主要職責是根據聯邦法律賦予的權力,通過制定法規、實施調查、起訴違法的公司和個人、宣傳教育等措施來保護消費者權益。(2)監管情況。首先,制定法規政策。其次,撰寫研究報告。再次,執行法規政策。聯邦貿易委員會是征信法規政策的法定執行機構,它沒有直接檢查、審計征信機構的權力,只能通過向法院提起訴訟來確保征信機構、數據報送機構、個人信用報告使用者遵守相關法律規定。最后,宣傳教育。編寫系列宣傳材料、在門戶網站開辟專欄、設置免費熱線等,加強防范身份盜竊的宣傳教育。2.調查和處理信息提供機構的職責法律對美聯儲提出了明確的監管要求:一是加強對金融部門數據報送機構的日常檢查,加強對消費者投訴的處理。二是要求美聯儲會同其他金融監管部門及聯邦貿易委員會,制定關于確保數據提供機構向征信機構報送數據準確性、完整性的準則及明確何種情況下數據提供機構必須對消費者直接向其提出的異議展開調查。三是要求美聯儲制定負面信息通知的標準模板。具體監管措施包括:(1)日常檢查及投訴處理。聯儲銀行主要負責監管州會員銀行,因此主要檢查州會員銀行執行《公平信用報告法》及其修正案中關于數據提供機構規定的情況,如發現違規則將進行傳訊。聯儲銀行還負責調查消費者對州會員銀行的投訴。這些投訴一旦被證實,聯儲銀行也將傳訊那些違規銀行。美聯儲還專門建立了一個消費者投訴信息數據庫。(2)制定法規和撰寫研究報告。四、警告(一)信息的收集和使用各國的法規制度雖然有所差異,但在征信行為規范和信息保護方面卻有著一些共同的原則:1.征集限制原則。由于信息的本質屬性、處理方式、使用背景等方面的敏感性,各國法規制度對信息征集范圍、征集方式等都做了限制。2.信息質量原則。征信信息資料必須具有準確性、完整性、公平性和相關性。公平性和相關性是指征信信息對于實現征信目的應該是充分的,信息的征集應該是出于法律法規規定的目的,并且信息的使用完全是為了實現這些目的;準確性、完整性是指對信息的征集和進一步處理的目的而言,信息是準確完整的,為確保信息的準確完整,對信息要及時地更新、刪除或者更正。3.目的確定原則。在數據的征集、加工、使用、共享等一系列行為發生之前,應該確定數據將被使用的目的,而且以后使用目的變化也應被列明。新的使用目的不能被隨意引入,更改后的使用目的也應該和最初的信息使用目的關聯和兼容。這是國際上對信息使用行為進行規范的一種有效方式。4.使用限制原則。限制涉及與既定使用目的相背離的信息使用行為。信息經傳遞后有可能被用于未經授權的目的,從而泄露個人隱私或者商業秘密。從各國的立法和制度建設實踐來看,對信息使用條件的規定就體