我國國家公園建設(shè)現(xiàn)狀與存在問題以福建武夷山國家公園為例匯報人：時間：2019年10月8日CONTENT第一部分第二部分第三部分我國國家公園體制改革解讀第四部分國家公園與一般自然保護區(qū)的區(qū)別國家公園保護與開發(fā)的關(guān)系福建武夷山國家公園研究背景第一部分

我國國家公園體制改革解讀

設(shè)立目的設(shè)立過程研究背景

長期以來，我國自然資源保護體系管理不順暢，在自然保護和生態(tài)保護領(lǐng)域存在“九龍治水”現(xiàn)象。不同部門設(shè)置了不同類型的保護區(qū)，針對不同類型的保護區(qū)編制了不同的發(fā)展規(guī)劃，缺乏統(tǒng)一的分類分級系統(tǒng)、缺少統(tǒng)一的空間布局規(guī)劃、缺少統(tǒng)一的保護管理體系，導(dǎo)致這些保護區(qū)分類分級混亂、空間交叉重疊、管理權(quán)屬分散，帶來保護格局破碎化、管理體系碎片化等問題。

建立國家公園體制是解決上述問題和矛盾的重要途徑。設(shè)立過程黨的十八屆三中全會提出建立國家公園體制。2015年初，我國出臺建立國家公園體制試點方案；2015年6月，我國啟動了為期三年的國家公園體制試點。

《建立國家公園體制總體方案》明確定位：國家公園是我國自然保護地的最重要類型之一，屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國生態(tài)保護紅線區(qū)域管控范圍，實行最嚴格的保護。對國家公園實施最嚴格的保護，是指在重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護的前提下，除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生活生產(chǎn)設(shè)施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外，禁止其他開發(fā)建設(shè)活動。設(shè)立目的1、統(tǒng)籌地理區(qū)域——解決邊界問題2、統(tǒng)籌經(jīng)營體系——解決牌子問題3、統(tǒng)籌體制機制——解決管理問題4、統(tǒng)籌規(guī)范規(guī)劃——解決規(guī)程問題設(shè)立目的

1、統(tǒng)籌地理區(qū)域——解決邊界問題

國家公園是個區(qū)域尺度的概念，要求至少在十到二十平方公里以上。多由多個相鄰或相近的景區(qū)連片組合而成，并跨越多個行政區(qū)域。例如，列入試點的長白山、神農(nóng)架、武夷山等都需要綜合考量地理環(huán)境和行政建制因素。因此，國家公園試點的建設(shè)“對交叉重疊和碎片化區(qū)域進行歸并整合，形成邊界四至清晰的統(tǒng)一區(qū)域”。與各級城市、區(qū)縣統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確定好管轄權(quán)屬與職能，“探索跨行政區(qū)管理的有效途徑”。2、統(tǒng)籌經(jīng)營體系——解決牌子問題

目前，我國的自然和遺產(chǎn)保護地類型多樣(如自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、國家森林公園、國家地質(zhì)公園等)，且保護地交叉重疊、多頭管理，存在自然生態(tài)被人為切割、碎片化嚴重等問題。國家公園試點建設(shè)是超越原有景區(qū)體系統(tǒng)籌整合的結(jié)果，將為解決牌子問題提供新的嘗試和探索。設(shè)立目的3、統(tǒng)籌體制機制——解決管理問題

建立國家公園體制，實際上提出了“國家公園治理”的命題。重要任務(wù)之一就是破解我國自然和遺產(chǎn)保護地多頭體制、管理分割、協(xié)調(diào)無力、合作低效的難題，探索公共資源統(tǒng)一高效管理模式的新途徑。《方案》要求，“試點省份要對現(xiàn)有各類保護地的管理體制機制進行整合，明確管理機構(gòu)，整合管理資源，實行統(tǒng)一有效的保護和管理”“實現(xiàn)‘一個保護地一個牌子、一個管理機構(gòu)’，由省級政府垂直管理”。4、統(tǒng)籌規(guī)范規(guī)劃——解決規(guī)程問題

國家公園體制試點建設(shè)將促進法律法規(guī)和規(guī)劃機制的統(tǒng)籌確立。一方面，國家公園試點建設(shè)的現(xiàn)狀、問題、難點、步驟、保障措施等探索，將為“一園一法”模式提供試驗基礎(chǔ)，為未來統(tǒng)一規(guī)范的國家公園法律規(guī)范體系的建立提供研討素材，為管理權(quán)責和政策的制定提供依據(jù);另一方面，試點規(guī)劃將在統(tǒng)籌各行政區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、旅游總體規(guī)劃等的基礎(chǔ)之上進行，最終形成相互銜接、分級管理的規(guī)劃體系，解決多方規(guī)劃重疊沖突、地方規(guī)劃朝令夕改的問題。第二部分國家公園與一般自然保護區(qū)的區(qū)別

與一般的自然保護區(qū)相比，國家公園的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)更具有國家代表性和典型性，面積更大，生態(tài)系統(tǒng)更完整，保護更嚴格，管理層級更高。但國家公園的功能，還不止于自然保護。美國國家公園將為人服務(wù)作為宗旨、將國家公園作為國家文化建設(shè)和科普教育的載體。

第一，“國家”。對于“國家公園”，一定要明確其資源屬性為“國家”所有，主要由“中央政府”承擔事權(quán)，以此來保障公眾對于文化和自然遺產(chǎn)地資源的需要；通過“國家”級機構(gòu)合理處理保護與利用的關(guān)系，采取分區(qū)管理形式，將遺產(chǎn)地劃分為多類區(qū)域，主體功能不同，旅游等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的開發(fā)和游客可及范圍限于某些功能區(qū)（如我國的自然保護區(qū)將旅游活動及其他資源開發(fā)利用限于實驗區(qū)）；在經(jīng)營方面有嚴格規(guī)定，管經(jīng)分離和特許經(jīng)營制度既利用了市場經(jīng)濟體制的高效率，也易于把握利用的“度”。

第二，“公”。“國家公園”的“公”，不僅是公有制的“公”，也是體現(xiàn)“全民公益性”的“公”，還是分區(qū)利用并向公眾開放的公共空間的“公”。國家應(yīng)該作為國家公園保護和利用的主要擔責者，在保護資源原真性和完整性的基礎(chǔ)上使國家公園全方位服務(wù)于公眾，既要充分發(fā)揮其生態(tài)功能，也要全面彰顯其教育、科研、游憩功能，從而使最廣泛的國民全方位受益于國家公園。國家公園保護與開發(fā)的關(guān)系第三部分國家公園具有國家代表性，國家公園所保護的大面積自然或近自然區(qū)域，是國家生態(tài)價值及其原真性和完整性最高的地區(qū)，是最具戰(zhàn)略地位的國家生態(tài)安全高地。但國家公園同樣具有全民公益性，是一項全民共享的親近自然、體驗自然、了解自然的國民福利。在國家主體功能區(qū)戰(zhàn)略中，國家公園一定屬于“禁止開發(fā)區(qū)域”，保護為第一要義，其主導(dǎo)功能是保護大自然。但是國家公園中仍然分布大量居民，有些屬于貧困人口。因此園區(qū)內(nèi)的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等傳統(tǒng)利用方式應(yīng)該是被允許的。

國家公園的首要任務(wù)是保護并維持自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性和原真性，任何建設(shè)活動包括商業(yè)性開發(fā)經(jīng)營活動都應(yīng)在這個前提下進行，游憩是國家公園的主要功能之一，在嚴格保護生態(tài)前提下，管控旅游客流，創(chuàng)新游憩產(chǎn)品，優(yōu)化游憩區(qū)布局，滿足公眾對環(huán)境教育、游憩體驗的需要。

要實現(xiàn)國家公園保護與開發(fā)的多目標管理，就需要在空間上進行功能區(qū)劃，實施差別化管理，發(fā)揮各功能區(qū)的主導(dǎo)功能。主要按照生態(tài)系統(tǒng)的功能、脆弱性、敏感性，自然生態(tài)分布特征，保護對象的敏感度、瀕危度、分布特征等，統(tǒng)籌考慮生態(tài)保護和利用現(xiàn)狀、原住居民生產(chǎn)生活與社會發(fā)展的需要，以及資源展示的必要性進行區(qū)劃。國家公園功能區(qū)劃分

嚴格保護區(qū)

該區(qū)域是國家公園的核心部分，是核心資源的集中分布地，目標是作為自然基線進行封禁保護，保留原真性特征，面積比例一般不低于25%，納入生態(tài)紅線管理，禁止人為活動，實行最嚴格保護。

生態(tài)保育區(qū)

該區(qū)域是自然或半自然的區(qū)域，是嚴格保護區(qū)的外圍緩沖區(qū)，目標是保護和恢復(fù)自然生態(tài)系統(tǒng)，以自然恢復(fù)為主，輔以必要的人工修復(fù)和保育措施，確保生態(tài)過程連續(xù)性和生態(tài)系統(tǒng)的完整性

科普游憩區(qū)

該區(qū)域是國家公園范圍內(nèi)區(qū)劃出的小面積點狀和帶狀空間，是開展科研、教育、科普、游憩、自然體驗等活動的場所，不納入紅線管理，但要嚴格限制范圍，面積比例一般不超過5%。

傳統(tǒng)利用區(qū)

該區(qū)域是國家公園范圍內(nèi)原本和允許存在的社區(qū)和原住民傳統(tǒng)生產(chǎn)生活區(qū)域，目標是實現(xiàn)人與自然的和諧相處、保護和傳承傳統(tǒng)優(yōu)秀文化。該區(qū)可以不納入紅線管理，但只能開展限制性利用，試點名稱功能區(qū)劃面積（km2）比例試點區(qū)總面積（km2）三江源核心保育區(qū)無具體面積和比例123100生態(tài)保育修復(fù)區(qū)傳統(tǒng)利用區(qū)……東北虎豹未具體區(qū)劃14612大熊貓核心保護區(qū)1987273%27134生態(tài)修復(fù)區(qū)315012%科普游憩區(qū)4802%傳統(tǒng)利用區(qū)363213%祁連山未具體區(qū)劃50200神農(nóng)架嚴格保護區(qū)60852%1170生態(tài)保育區(qū)48941.80%游憩展示區(qū)484.10%傳統(tǒng)利用區(qū)252.10%生態(tài)保育區(qū)396.565.80%游憩展示區(qū)27.64.60%傳統(tǒng)利用區(qū)20.13.40%我國國家公園功能區(qū)劃分統(tǒng)計表（表一）試點名稱功能區(qū)劃面積（km2）比例試點區(qū)總面積（km2）武夷山特別保護區(qū)424.0743.16%982.59嚴格控制區(qū)160.3916.32%生態(tài)修復(fù)區(qū)365.4437.19%傳統(tǒng)利用區(qū)32.693.33%錢江源核心保護區(qū)71.7928.49%252生態(tài)保育區(qū)123.0848.84%游憩展示區(qū)15.86.27%傳統(tǒng)利用區(qū)41.3316.40%南山嚴格保護區(qū)213.6433.59%635.94生態(tài)保育區(qū)344.0954.11%公園游憩區(qū)18.222.88%傳統(tǒng)利用區(qū)59.899.42%北京長城未具體區(qū)劃59.91香格里拉普達措嚴格保護區(qū)157.926.20%602.1生態(tài)保育區(qū)396.565.80%游憩展示區(qū)27.64.60%傳統(tǒng)利用區(qū)20.13.40%我國國家公園功能區(qū)劃分統(tǒng)計表（表二）第四部分福建武夷山國家公園建設(shè)現(xiàn)狀武夷山國家公園與武夷山自然保護區(qū)比較武夷山國家公園功能分區(qū)武夷山國家公園面臨的問題武夷山國家公園值得研究的問題武夷山國家公園試點范圍包括武夷山國家級自然保護區(qū)、武夷山國家級風景名勝區(qū)和九曲溪上游保護地帶，總面積982.59平方公里。涉及武夷山、建陽、光澤、邵武4個縣（市、區(qū)）、5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、25個行政村、3萬多人口，其中武夷山市境內(nèi)試點區(qū)人口17000余人，他們大多從事旅游業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)，如景區(qū)管理與服務(wù)、茶葉生產(chǎn)與銷售、酒店、旅行社等。武夷山是“世界文化與自然遺產(chǎn)地”之一，有著得天獨厚的自然生態(tài)與底蘊深厚的文化旅游資源，擁有首批國家重點自然保護區(qū)、首批國家重點風景名勝區(qū)、世界生物圈保護區(qū)等國家級金字招牌。建設(shè)現(xiàn)狀2017年3月12日，中共福建省委機構(gòu)編制委員會印發(fā)閩委編[2017]5號《關(guān)于武夷山國家公園管理局主要職責和機構(gòu)編制等有關(guān)問題的通知》，成立武夷山國家公園管理局，為福建省政府垂直管理的正處級行政單位。明確將武夷山風景名勝區(qū)管委會有關(guān)自然資源管理、生態(tài)保護、規(guī)劃建設(shè)管控等方面的職責，劃歸武夷山國家公園管理局，景區(qū)更名為武夷山風景名勝區(qū)旅游管理服務(wù)中心，作為武夷山市管理的副處級事業(yè)單位，主要承擔風景名勝區(qū)旅游服務(wù)有關(guān)職責。2017年11月24日，通過《武夷山國家公園條例（試行）》，從2018年3月1日起實施。武夷山國家公園與武夷山自然保護區(qū)比較項目武夷山自然保護區(qū)武夷山國家公園保護意義具有較為代表性的生態(tài)系統(tǒng)，實行嚴格保護，是重要的自然保護地。面積更大，生態(tài)系統(tǒng)更完整、保護層級更高，實行更嚴格的保護，是最重要的自然保護地和構(gòu)成國家生態(tài)安全的屏障。管理目標以自然資源保護為管理目標，嚴格限制一切生產(chǎn)活動與人類活動，控制區(qū)內(nèi)自然資源利用與消耗。強調(diào)生態(tài)旅游以及社會價值，在堅持生態(tài)保護第一的基礎(chǔ)上，強調(diào)自然資源的國家代表性以及社會公益性。鼓勵公眾參與管理，激發(fā)社會自然保護意識。

管理體制多頭管理。由于同時涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、地質(zhì)礦產(chǎn)等多個部門，缺乏有利協(xié)調(diào)，管理職責不到位，使得自然保護區(qū)管理水平較為低下。由國家林草局與國家公園管理局統(tǒng)一管理，針對資源進行統(tǒng)一有效的整合管理。同時有效解決了跨行政區(qū)管理責權(quán)不明確的困境。實現(xiàn)一個公園，一個管理機構(gòu)，一個有關(guān)部門的垂直體系，有效的解決多頭管理的破碎局面，形成規(guī)范，統(tǒng)一和高效的管理機制。

經(jīng)費來源自然保護區(qū)采取分級、分部門預(yù)算管理的方式。經(jīng)費來源于各級財政,但是由于自然保護區(qū)管理體制混亂責任不清定位不明確，國家及各級政府均沒有明確的經(jīng)費預(yù)算計劃。強調(diào)國家所有、由國家財政予以保障。①由中央政府提供國家生態(tài)公益林補助基金；②由國家林業(yè)局下?lián)芙o武夷山自然保護區(qū)管理局又由武夷山自然保護區(qū)管理局組織的毛竹和茶林基礎(chǔ)設(shè)施改造專項資金；③由省級地方政府提供的閩江下游對上游的流域內(nèi)生態(tài)補償；④福建省農(nóng)業(yè)廳的茶葉生產(chǎn)專項補助資金（屬于扶貧資金）；⑤武夷山市地方政府提供的茶葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施改造資金；武夷山國家公園功能分區(qū)

武夷山國家公園功能分區(qū)特別保護區(qū)：該區(qū)域為保護天然狀態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)、生物進程以及珍稀、瀕危動植物的集中分布區(qū)域。包括自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)、風景名勝區(qū)的特級保護區(qū)。特別保護區(qū)是保護級別最高的區(qū)域，區(qū)域內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)必須維持自然狀態(tài)。其中，自然保護區(qū)核心區(qū)禁止任何人進入（經(jīng)過批準的科考人員除外）。嚴格控制區(qū)：該區(qū)域為保護具有代表性和重要性的自然生態(tài)系統(tǒng)、物種和遺跡等的區(qū)域。包括自然保護區(qū)的實驗區(qū)、風景名勝區(qū)的一級保護區(qū)。嚴格控制區(qū)可以安置必要的步行游覽道路和相關(guān)設(shè)施，可以進入從事科學(xué)試驗、教學(xué)實習、低干擾生態(tài)旅游以及馴化、繁殖珍稀、瀕危野生動植物等活動。嚴禁開展與自然保護區(qū)保護方向不一致的參觀旅游項目。生態(tài)修復(fù)區(qū)：該區(qū)域為生態(tài)修復(fù)重點區(qū)域，同時也是向公眾進行自然生態(tài)教育和遺產(chǎn)價值展示的區(qū)域。包括風景名勝區(qū)的二級保護區(qū)、三級保護區(qū)以及九曲溪上游保護帶（扣除村莊區(qū)域）。生態(tài)修復(fù)區(qū)以生態(tài)修復(fù)為目標，通過征收、置換等手段，逐步將區(qū)內(nèi)商品林調(diào)整為生態(tài)公益林，培育以闊葉樹為主的林分，提高試點區(qū)的整體生態(tài)功能。嚴格控制旅游開發(fā)和利用強度，允許游客進入，但只能安排少量管理及配套服務(wù)設(shè)施，禁止與生態(tài)文明教育及遺產(chǎn)價值展示無關(guān)的設(shè)施建設(shè)。傳統(tǒng)利用區(qū)：該區(qū)域為原住居民生活和生產(chǎn)的區(qū)域。包括九曲溪上游保護帶涉及的8個村莊區(qū)域。傳統(tǒng)利用區(qū)允許原住居民開展適當?shù)纳a(chǎn)活動，建設(shè)必要的生產(chǎn)和生活設(shè)施，如公路、停車場、環(huán)衛(wèi)設(shè)施等，但必須與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)。武夷山國家公園面臨的問題（一）武夷山國家公園試點區(qū)內(nèi)旅游產(chǎn)品仍以傳統(tǒng)觀光旅游為主，生態(tài)旅游產(chǎn)品開發(fā)十分滯后，尤其是生態(tài)科普、生態(tài)教育產(chǎn)品開發(fā)投入少，產(chǎn)品體系薄弱。從保護區(qū)發(fā)展生態(tài)旅游來看，社區(qū)參與程度較低，而且在某種程度上處于被動參與狀態(tài)；社區(qū)補償制度不完善，用于社區(qū)補償和社區(qū)項目扶持的直接投入資金不足。（二）試點各區(qū)域人口密度差別較大，原住民的收入渠道和收入水平差異較高。試點后，加大了生態(tài)保育的力度，規(guī)劃調(diào)整對既得利益結(jié)構(gòu)的影響差別較大。此外，武夷山國家公園試點有三個管理機構(gòu)、兩種管理體制，尚未明確試點區(qū)管委會與現(xiàn)存管理機構(gòu)之間的關(guān)系，在管理單位體制上存在挑戰(zhàn)。武夷山國家公園面臨的問題（三）我國國家公園門票價格過高，準公共產(chǎn)品的全民公益性無法體現(xiàn)。此外國家公園目前仍處于試點階段，公共空間與公共產(chǎn)品資源的最優(yōu)配給，公民社會福利的提升仍有待進一步提升。福建武夷山風景名勝區(qū)加觀光車的成人門票價格是225元，神農(nóng)架國際生態(tài)旅游區(qū)六景區(qū)夏秋季成人聯(lián)票為269元，香格里拉普達措公園的門票早在2013年就已上漲至258元。（四）武夷山國家公園的志愿者工作尚未形成體系。雖有武夷山國家公園管理局公開在全國招募志愿者，然而其組織制度尚不完善，向公眾普及環(huán)保意識、推廣志愿精神等方面的效果不顯著，志愿者工種和服務(wù)職責不明確，對教育培訓(xùn)未引起足夠重視，僅限于簡單的“行前指導(dǎo)”，管理考核、獎勵及權(quán)益等激勵措施有待提高，欠缺有效的溝通機制和全國統(tǒng)一的管理規(guī)范，使國家公園志愿服務(wù)事業(yè)處于無序狀態(tài)。（五）相對美國等發(fā)達國家的遺產(chǎn)資源，有兩個突出的體制建設(shè)約束：地、人，即土地權(quán)屬大多不屬于政府，內(nèi)部有大量原住民。與之相對應(yīng)，帶來兩個體制建設(shè)難點：錢、權(quán)，即要讓這個體制能使遺產(chǎn)地充分體現(xiàn)保護為主、全民公益性優(yōu)先，其資金來源何在？相關(guān)權(quán)屬問題如何解決？管理中的責權(quán)如何劃分？武夷山國家公園面臨的問題（六）借鑒文化和自然遺產(chǎn)管理的“美國理念”，中國的國家公園體制建設(shè)，顯然應(yīng)該聚焦“沒有保護好、沒有服務(wù)好、沒有經(jīng)營好”三大問題，體現(xiàn)“保護為主、全民公益性優(yōu)先”——這正是試點文件中明文提出的體制建設(shè)應(yīng)該達到的終極效果。但因為部門認識的不統(tǒng)一，試點文件也在資金機制等方面做了妥協(xié)：中央并沒有專項資金支持第一階段（2015—2017年）的體制試點工作，而且，國家公園體制建設(shè)中繞不開的前提——自然資源資產(chǎn)管理制度也尚未建立。在中央沒有專項資金支持的情況下，讓省級地方政府主導(dǎo)的改革直接一步到位體現(xiàn)全民公益性，地方政府不僅無心也無力，這就是若干試點省在試點文件發(fā)布后參與熱情不高的直接原因，有的重要遺產(chǎn)地（如湖南張家界）甚至因此不愿被列為試點單位。武夷山國家公園值得研究的問題社區(qū)參與（如何激發(fā)社區(qū)居民的潛在優(yōu)勢與積極性，提高其民主意識、參與能力和資源控制力）。