西方環境決策中的公眾參與機制

在過去的20年中，公眾參與西方國家環境決策的程度發生了很大變化。各種創新性參與途徑和機制都被廣泛應用到環境決策之中,環境治理與決策模式發生深刻轉變。當前,我國政府倡導環境領域的公眾參與,西方國家的理論和實踐將為我們提供經驗與借鑒。一、公眾參與機制西方國家傳統的環境治理方式是政府通過自上而下、層級式的方式制定和執行環境政策,這被視為一種有效而科學的方式。而20世紀70年代以來,公眾和學者都對這種過分強調經濟發展、強調科學范式的治理模式提出了疑問,認為現實往往是社會建構出來的,“事實”并不能夠僅僅通過專家的角度來真實反映。政府主導的帶有強烈“科學”色彩的環境治理在理論上存在著缺陷,在實踐中也無法應對環境問題的復雜性和不確定性,很多環境政策出現無效的情況。當前代議制民主受到來自各個方面的挑戰。“政治代表的活動、背景以及利益被認為是遠離公民的生活和視角。雖然定期的選舉能夠持續地規范這些代表關注民意,但他們仍然在一段時間內能夠以公民的名義制定政策而很少受到公民的影響。”現代社會價值的多元性與代議制的決策模式之間具有必然的沖突。政治官員以及專家的價值與普通公眾的價值存在著很大的差異,邊緣群體的利益和環境訴求也不能得到滿足。代議制民主的缺陷直接導致環境決策合法性的降低,而解決辦法是吸引普通公眾參與政府決策。因此,從20世紀90年代開始,公眾參與不斷增強,政府、非政府組織以及國際機構等都積極采取參與式的環境治理模式。環境決策模式逐漸注重公眾與政府之間、公眾與企業、利益集團以及公眾內部之間的互動、參與和協商。普通公眾參與環境決策變成了順理成章、自然而然的事情。誠如有學者所言:“圍繞著公眾參與的爭論不再是代議制政府vs公民參與,而是哪種類型的公民參與過程是最好的”。歐洲各國以及美國、加拿大、澳大利亞等都在探索如何能夠改進公眾參與,使得政策制定更加民主,更具有代表性,從而政策更加具有合法性。各種公眾參與機制并不是替代現有的環境治理政策,而是在環境政策制定以及執行過程中的一種補充,將普通公眾的價值和觀點引入到決策過程。為了增強政策的合法性和實現公眾參與民主,西方政府和學者探索了各種決策參與機制。例如在北美五大湖區的環境政策制定中采用了學習小組(Studycircles)、公民陪審團(Citizensjuries)、圓桌會議以及合作式的流域管理(Collaborativewatershedmanagement)等機制。除了以上的方法之外,還有共識會議(Consensusconference)、公民咨詢委員會(Citizenadvisorycommittee)以及專題小組(Focusgroups)等。公民陪審團是當前比較流行的一種公眾參與途徑,是指通過在一定范圍內的隨機選擇出普通公眾參加會議,進行深入、理性的對話和討論,對相關環境問題提出建議。陪審團的成員是公共利益的代表,而不代表特殊的利益集團。美國和德國較早采用了公民陪審團來解決規劃、健康以及政治問題。隨著公民陪審團的成功應用,這種決策參與機制在歐洲也逐漸流行起來。然而,如何才能夠將普通公眾、相關利益者以及專家的價值和觀點納入到決策過程并不是一件容易的事情。為了能夠彌合政策合法性與技術理性之間的沖突,西方學者奧特溫·瑞恩(OrtwinRenn)等提出了一種公眾參與的三階段模式。第一個階段是確定相關利益者的價值和訴求。在這個階段,價值樹分析方法(Value-treeanalysis)被用來調查相關利益群體的價值及其訴求。通過對這些群體成員的個人訪談而建構出一個有序的價值和標準并不斷修改而形成一個單一的價值樹。在這個階段中,分析者注重相關利益集團或者群體的觀點和意見。第二個階段是專家對第一階段提出的各種政策選項進行技術上的判斷,并將這種專業評價帶入到決策之中。這些在不同價值下的政策選項并不是由一個專家來進行,而是由不同專家通過德爾菲方法來實現。第三個階段是公民小組(Citizenpanels)或者成為公民陪審團(Citizens’juries)階段。普通公眾在這個階段對政策方案進行評估并提出建議。為了能夠使這些普通公眾發揮作用,公民小組的成員需要隨機選擇,并且共同參加持續幾天的會議,成員根據個人的價值和偏好對不同決策方案進行深入討論和溝通。在這個過程中,為了保證公眾的意見能夠獨立而真實,會議需要有一個中立而公正的協調者,而會議的組織者(Sponsor)要盡可能少的參與會議過程。最終,決策者根據三個階段所產生出的報告或者材料而作出決策。瑞恩等學者嘗試的這種參與模式在德國以及美國進行了很多試驗,取得了令人矚目的成績。然而,這是一種非常概括的和理想化的模型,在不同國家和不同機制中,公眾參與存在著其他各種不同的嘗試。公眾參與決策經常表現為一個會議過程。雖然不同的公眾參與模式之間在參與者的選擇、代表性、會議持續時間以及公眾在最終決策中的權力等存在著一定差異,然而在基本程序方面也具有相似性。公眾參與的會議基本上是在協調者的幫助下,進行充分地信息溝通,理性而深入地進行討論和思考,從而得出關于相關環境問題的政策建議或者報告。這個過程基本上由三個步驟構成:(1)普通的公眾參與者通過各種途徑了解決策問題的相關知識和背景。普通公眾對某個具體的環境問題缺乏技術性的知識,需要經過一個類似學習的過程。參加者通過組織者的講授、文字材料、實際考察以及錄像等各種方式了解有關信息,尤其是要說明不同政策方案之間的沖突以及各自的優缺點,為之后的討論奠定一個討論和交流基礎。(2)通過小組討論、充分的溝通以及協商等對問題進行具體分析,并討論該問題需要注意的各種價值、標準等。在此基礎上對議題的不同政策方案進行仔細評估。(3)參與者通過工作小組的方式起草政策建議,并提請專家進行技術上的評估和咨詢,并由公眾參與者共同完成最終的報告。政策建議報告提交給組織者或者提供給媒體等。二、機制之間的共同特點西方環境決策圍繞著增強民主和公眾參與,不斷嘗試各種創新機制。這些機制之間存在著各種差異,然而在很多方面具有非常突出的共同點。這些特點明顯地體現出西方國家在決策模式與民主實踐上的改變以及在公眾參與方面的發展趨勢。這些特點或者發展趨勢可以總結為以下幾個方面:1.公眾參與機制傳統環境決策遭到的一個嚴重的批評是普通公眾被排除在決策過程之外,即使是影響政策,也只能處于“外部人”(Outsider)的角度來影響決策。而代議制民主并不能夠解決復雜環境問題所存在的價值沖突問題,少數群體和邊緣群體的利益和價值不能夠得到關注。因此,現在的決策過程希望引入更多的公眾參與到決策過程,將原來排斥在決策過程之外的普通民眾納入到決策過程之內,即使公眾從“外部人”轉變為決策過程中的“內部人”(Insider)。這是通過提高政策過程的容納(Inclusion)而增強政策合法性的手段。公眾參與者的代表性還體現在代表的選擇方面。目前,西方國家的實踐主要注重兩個方面。有些參與機制注重普通公眾的觀點和價值。例如共識會議和公民陪審團等都是通過隨機方式來選擇會議的參加者,期望參加者的選擇能夠根據社會整體經濟社會標準而進行。學習小組(Studycircle)面對普通公眾,而且更加開放,其目標在于提供給公眾一個學習和交流的平臺,提高公眾的環境認知。另外一個界定公眾參與者的概念是stakeholders(權利相關者)。這個概念包括非常廣泛,至于一個具體的環境決策,只要是直接或者間接地受到該決策影響的公眾都應當成為stakeholder。如果這樣理解的話,那么它和普通公眾之間的差別并不是很大。但也有學者將stakeholder理解為基于社群或者某些特殊利益的團體。例如一些圓桌會議主要是為了增加權利相關者的參與,參加者一般代表某些具體的觀點或者特殊的背景,主要包括政府、利益集團以及社區組織的代表。無論哪種情況,都體現出西方國家的公眾參與通過一定方式將具有代表性的普通公眾或者權利相關者納入到決策過程,從而增強政策的合法性基礎。2.引入公眾參與傳統上,公共決策的過程將公眾排除在重要決策環節,政府經常在獨自完成決策之后,將決策結果告知公眾,或者政府僅提出確定的方案供公眾評論。公眾在參與中經常體會到一種受騙上當的感覺,因為在邀請他們參與之前,政策決定就已經形成了。公眾的觀點難以被納入到決策中。這種參與并不能夠解決公眾對于政策的質疑,也不能夠降低不同群體在環境問題上的利益和價值沖突。為了增強決策的可接受程度,當前的決策模式盡可能地在政策早期階段引入公眾參與。瑞恩等學者認為公眾應當在一個更早的階段介入決策過程,以便參與者能夠將其觀點帶入到集體決策的過程之中,而不是在此之前專家和官員已經提出某種政策建議。共識會議、公民陪審團以及其他各種參與機制都在決策方案提出之間而引進公眾的觀點和意見。若要獲得參與的真正價值,這種參與不僅需要在政策的早期階段介入,而且還要貫穿于整個政策過程,即制定、執行和評估等三個階段。3.公眾要成為協商討論的發力點非專業的普通公眾的觀點日益受到重視。無論哪種形式的參與機制,參與者都是普通公眾。他們是環境問題的“門外漢”,并不具有該領域的專業知識。但是普通公眾的重要性在于:首先公眾之間的利益和價值沖突只有在他們之間進行協商討論才能夠加以成功解決;其次,公眾能夠提供完全不同于專家的視角和觀點,有利于對問題進行全方位思考,政策方案更加周到全面;另外,普通公眾的參與能夠增強政策制定的民主,提高政策合法性。普通公眾通過會議中專門的知識介紹能夠了解環境問題,相關的環境知識、信息等都對參與者開放。英國蘇格蘭地區的兩次公民陪審團會議表明,參與者能夠理解并且處理復雜的信息,并對這些信息以及政策方案進行評估。沒有任何一個參加者認為議題過于技術化而無法理解。普通公眾能從自身的經驗角度提供與政府和專家視角不同的政策方案。環境決策由單純注重專家的知識轉變為專家意見和普通公眾意見并重。4.公眾共識cur當前西方國家公眾參與過程最重要的一個特點是參與過程體現出商議性民主特征。新出現的各種形式的參與機制基本上是采取會議的方式為參與者相互平等溝通、對話并形成共識提供一個論壇。在會議組織與運作中,參與者是自由而平等的,相互之間能夠就議題進行理性而富有建設性地討論。因此,商議性的過程是當前公眾參與與之前各種參與形式的本質性區別。這個過程具有自身獨特的條件。為了追求真正的商議性民主,“參加者必須在一系列的基本程序條件下,例如溝通能力、互惠、包容以及接受其他人說服的意愿,能夠在令人信服的討論面前而轉變其原來的偏好,并因此拋棄策略性的思考而追求那些(公共)偏好。”在這個過程中,政府官員以及專家除非必要,否則應當盡可能地減少自身的介入與影響。因為商議意味著參與者之間在權力和知識關系上的完全平等,不能因權力或者專業優勢來影響普通公眾的討論和判斷。公眾真實而有價值的觀點只能在充分平等而理性商討的情況下產生。公眾商議之目的在一定程度上在于抑制多元利益集團的作用。普通公眾作為單個個體直接參與環境決策,體現了決策過程中的直接民主。當前決策模式與傳統決策模式的差別表現為個體公眾的直接民主vs利益集團的多元政治之間的對立。直接民主強調平等、理性的商議,進而達成有利于公共利益的共識,并且直接參與能夠代表那些被利益集團所忽視的群體聲音,能夠體現出公眾觀點的多樣性;而多元政治往往僅能夠體現那些組織良好的群體的價值和偏好而忽略邊緣群體的利益。最重要的是,普通公眾之間的公共商議不同于利益集團的討價還價,即理性商議(Deliberation)與討價還價(Bargaining)之間存在著根本區別。前者認為公眾在相互尊重的討論中,理性溝通,能夠認識到根本性的公共利益,在理性討論的面前,個人能夠改變自身既定的立場和偏好;而后者僅僅是利益集團為了自身利益而進行的一種談判,目的是尋求達成一致或者共同接受妥協性的方案。這些利益集團的代表并不對自身利益之正當性質疑和檢討,而這是多元主義政治的一個缺陷。普通個體的直接參與能在一定程度上彌補和抑制過分的利益集團活動。除上述特點之外,公眾參與還具有其他一些特點,例如在環境決策上越來越注重社群組織的作用,將更多的權力分享給基層組織;環境決策信息更加透明和公開,而且信息不僅僅是單向度由政府告知公眾,而是政府和公眾在信息方面的雙向流動。這些特點顯示出公眾參與環境決策的發展趨勢。三、公眾參與機制的必要性從理論上來看,公眾參與無論對政府還是對參與者都具有各種好處,例如教育、政治說服、賦權(Empowerment)、打破僵局、避免訴訟成本以及環境治理等;參與本身亦是一個政治目標。而從實踐上來看,經驗研究表明公眾參與環境治理能夠在不同程度上實現五個目標,即將公眾價值納入決策,提高政策質量,解決競爭性利益間的沖突,建立對于制度的信任,教育并賦予公眾知識。很多個案式的公眾參與取得一系列成功經驗。然而,公眾參與并不容易轉化為成功的實踐。眾多學者都認識到公眾參與存在的問題。筆者主要從參與過程和參與結果兩個方面分析環境決策中公眾參與的局限。從參與過程來看,其問題主要有以下幾個方面:第一,參與成本高昂。這個缺點幾乎被所有的研究者提及。成本包括兩個方面,一個是政府決策成本,另一個是參與者的時間成本。公民團體的決策成本高于一個單獨的行政機構決策所需成本。在一些情況下,一個行政官員也能夠單獨作出與公民團體所類似的決策,而且由于在技術上具有專業知識,決策可能僅用一個月、一天甚至一個小時的時間。當然,在這種情形下,一個假設是行政官員能夠認識并且按照公共利益進行決策。而如果考慮到參與者在決策中也要投入大量的時間和精力、閱讀材料,不斷地與其他人進行討論等,那么參與成本更加高昂。因此,期望公民經常性地參加這種活動是不現實的。第二,參與和商議過程中存在著宏觀與微觀權力結構上的不平等。商議作為理想的溝通類型,要求參與者是完全平等的,各方能夠通過理性討論,找出一個正確的或者符合公共利益的政策方案。然而事實是,社會中的各種權力關系必然在商議性的會議中體現出來。整個社會的權力結構必然在商議中體現出來。一方面,很多參與機制并沒有隨機的人員選擇,導致很多婦女以及弱勢群體仍舊排除在參與過程之外;另一方面社會地位不同的個人在會議中的地位顯然也是不同的,精英人物在商議過程中占有優勢地位。雖然所有參與者具有平等的表達權,但處于會議場所之外的社會政治精英可能影響會議內部的聲音。因此,社會精英甚至不需要參加會議而能夠直接或者間接地控制參加者,因為他們手中的權力直接威脅和影響到參加者會場外的生活。而從微觀角度來看,會議進程中參加者之間還存在著能力、性格以及性別等差異,這些個體差異也影響到商議結果的質量。一些參與者個人素質高,在討論、溝通中積極主動,占有優勢;而另外一些參與者可能因個人能力以及其他原因,不能夠很好表達自己的想法或者不愿意發言。這些因素都可能影響到最終商議結果。另外,任何一種參與機制都需要向參與者介紹相關知識,而專家可能在介紹和培訓過程將自己的想法傳達給公眾,進而影響他們對于問題的認識。第三,參與的代表性與商議質量之間的矛盾。各種參與機制不能完全實現隨機的人員選擇,采取的方式有時是在自愿報名的相關權利群體之中進行選取。這種方式也導致參加者是那些傾向于參加社會活動的社會中間精英階層。其代表性受到一定程度影響。深度的理性商議需要控制公民的數量,這必然與參與代表性之間存在一定的沖突。從參與結果上也需要對環境決策中的公眾參與進行評價。雖然一些學者認為公眾參與對環保政策及其