分權化改革與中國地方行政區劃的變革

1當代中國區劃改革的背景20世紀80年代以來，中央政府通過向地方政府下放各種財政和行政權力，獲得了地方政府的廣泛權力，極大地推動了地方行政的改革。以加強中央控制和保障高度集中的計劃經濟模式為目的的傳統地方行政區劃開始受到經濟因素越來越強烈的沖擊。1983年以后隨著計劃單列城市、特區城市和特區省的建立,地縣改市和市領導縣體制的確立,極大地改變了中國的地方行政區劃,同時形成了當代中國梯度分權的格局(1)和多層次的行政管理體制。然而隨著市場化和城市化的不斷推進,分權格局的弊端逐漸顯現,區劃分割與管理層級過多逐漸成為城市與區域持續發展的阻力。針對上述問題,中國行政區劃進入新一輪改革高潮,自2000年開始的大中城市撤縣(市)(2)設區成為新時期改革的首要實踐。廣州、南京、杭州、蘇州等許多大中城市試圖通過撤縣(市)設區,利用行政集權的手段整合發展資源,減少協調矛盾,壯大中心城市發展實力。就在大中城市轟轟烈烈撤縣(市)設區的同時,以分期、分批擴大縣級行政區的經濟和社會管理權限,發展縣域經濟為核心的縣級行政區劃改革,自2002年開始在部分省份如浙江、山東、福建、湖北、河南、河北等省悄然展開,并有逐漸推廣全國之勢。中國當前的行政區劃改革是對新時期中國政治經濟發展的直接反映。進入21世紀以來的行政區劃改革高潮,已引起許多學者的關注(戴均良,2003;魏立華,閻小培,2004;謝滌湘,文吉,魏清泉,2004;張京祥,吳縛龍,2004),但全面分析兩種不同區劃改革產生機制的研究尚未出現。本文試圖梳理當前兩種改革方向,探索在中國政治經濟大背景中行政區劃改革的內在機制。2當前行政區劃改革的實踐2.1城市區劃合并撤縣(市)設區作為中國大城市適應城市化發展趨勢,將廣域型行政建制轉變為城市型行政建制的手段在2000年之前就已有出現,如上海撤銷上海縣、寶山縣等,但規模、數量都較少。將撤縣(市)設區作為協調區域發展、壯大中心城市實力的手段并廣泛應用卻是2000年以后的事,自廣州開始,南京、杭州等大中城市紛紛展開。據統計,2000年1月至2004年8月,中國共有32個城市進行了34次行政區劃合并,共撤縣(市)43個(表1、圖1),其主要特點為兩方面:(1)撤縣(市)設區城市絕大多數集中于東部沿海省份,共24個城市25次撤并縣(市)34個,分別約占總數的75%,73.5%,79.1%。在東部地區被撤并的34個縣(市)中,長江三角洲地區占11個,珠江三角洲地區有9個,合計約占總數的58.8%。(2)撤縣(市)設區城市多以非農人口大于50萬的大城市為主。在所有撤縣(市)設區城市中,撤并前中心城市非農人口超過50萬的有21個左右,約占總數的65.6%,省會城市有8個,占總數的25%。對于當前撤縣(市)設區的依據或動因已有學者研究(謝滌湘,文吉,魏清泉,2004;張京祥,吳縛龍,2004),主要有三點:(1)擴大中心城市的發展空間,使城市產業布局與發展模式更趨合理有序。這一點幾乎是所有撤縣(市)設區調整的首要依據。(2)整合縣級單位的經濟發展力量,擴大中心城市規模,增強中心城市整體經濟實力。解決市管縣體制中的市縣矛盾往往成為撤縣(市)設區的主要動因。(3)協調中心城市與周邊縣(市)的公共基礎設施規劃和建設,減少不同行政單元間的摩擦,特別是重復建設和環境污染,尤其是市縣同城地區。2.2擴大土地2.2.1“市管縣”體制相比撤縣(市)設區,擴權強縣有著較為廣泛的理論基礎。在關于中國行政區劃調整的眾多觀點中(毛壽龍,1995;蔡玉峰,1999;張春根,1999;劉君德,汪宇明,2000;于鳴超,2002;戴均良,2004),“強縣、撤地、分省”已基本成為理論研究的主要思路,即向縣級單位擴權作強縣域經濟;逐步裁撤地級市,取消市管縣實行省管縣和城鄉分治;劃小省的范圍或增設直轄市,逐步將中國行政管理體制向中央—省區(直轄市)—縣市—鄉鎮四級過渡,其中鄉鎮以自治為主。針對現行行政區劃體制的主要問題尤其是“市管縣”體制的弊端,擴權強縣,取消“市管縣”實行“省管縣”已成為許多學者倡導的首要觀點。實行省管縣就是依據城市型和廣域型行政建制的不同性質和特點實行“市縣分治”,“市”只管理城市自身一塊,縣改由省直接管理,逐步取消城鄉合治為城鄉分治。張春根(1999)的主張基本代表了當前行政區劃理論探討的主要觀點:減少行政層次,撤消地級市和地區行署,取消“市管縣”體制,形成省—縣—鄉三級體系;將全國現有32個省、市、自治區調整為50-60個省,每個省轄40-45個縣;改變縣級政府“責任重大,權限不夠”的狀況,進一步放權強縣,健全縣級政府職能。蔡玉峰(1999)認為,中國的縣制歷史悠久,始于春秋歷經數千年沿用至今,縮省強縣的主張在學界傳統深厚(3),如果減少行政層次實行地方政府三級制,理應保留成熟和相對穩定的縣制,撤消變更頻繁的地級建制。省—縣—鄉三級制法律基礎堅實,地級行政建制(地區、地級市)以及“市管縣”體制雖然已經實行多年,但迄今并不具有憲法和法律地位,是一種臨時性的行政舉措。關于行政區劃改革的步驟,基本形成如下共識:第一步就是“強縣”,即賦予縣相當于地級市的經濟和社會管理審批權限,作強縣域經濟;第二步“撤地”,即在條件成熟的地方由省直管縣,實現縣市和所在地級市脫鉤,地級市的行政級別可繼續保留不變,其主要職能將集中用于所在中心城市的建設上;第三步“分省”,即劃小省的管轄范圍,增設省或直轄市(戴均良,2004)。2.2.2信息擴大的主要做法在縣市擴權的情況,部分重擴權強縣作為理論研究的策略,其內含是具有普遍性的,即通過均等的擴權、取消市管縣來增強縣級政府的發展能力。當前擴權強縣的實踐并非普遍的擴權,而是試點性的“強縣擴權”,即對經濟發展實力、能力已經較強的縣進一步擴權。相比于撤縣(市)設區的實質性區劃調整,強縣擴權更類似于省政府的行政管理政策,雖然沒有明顯的行政區劃變更,但產生的影響卻較為深遠。北京國際城市發展研究院發布的《中國城市“十一五”核心問題研究報告》指出,“強縣擴權”是“十一五”時期加快發展縣域經濟,推動城鄉統籌戰略的著眼點。據不完全統計,截至2004年8月已經開始試點實施強縣擴權的省份有浙江、山東、福建、湖北、河北、河南、湖南、黑龍江等8省(圖1),此外還有許多省份正在研究具體擴權方案(李兆清,2004;高英雄,2004;陳輝,2004)。當前強縣擴權實踐的特點,主要有以下幾個方面:(1)浙江省是中國最早開始擴權實踐的省份,在1992、1997年就曾小規模地向縣(市)放權,自2002年8月起的第三次放權規模最大,涉及領域最廣。該次擴權將地區一級的經濟管理權限直接下放給20個縣區,包括紹興、溫嶺、慈溪、諸暨、余姚等17個縣和杭州、寧波的三個區,縣財政直接對省負責,經濟上近似“省管縣”。在浙江省委下發的文件中,擴權事項涵蓋了計劃、經貿、外經貿、國土資源、交通、建設等12大類,幾乎囊括了省市兩級政府經濟管理權限的所有方面,甚至擴展到社會管理職能,如出入境管理、戶籍管理、車輛管理等。(2)浙江省通過強縣擴權發展縣域經濟的成功一時間成為許多省份學習、效仿的對象。如2003年10月,福建省委、省政府出臺的《關于加快縣域經濟發展的若干意見》明確規定:除國家法律和政策明確規定由地級市審批或審核的外,其余的省、市政府審批權均授予縣(市)政府行使,由縣(市)自行審批;省直各部門對縣(市)的各類專項補助直接下達到縣(市),抄送各地級市主管部門備案。在財政體制和審批體制上,縣(市)和地級市從上下級關系變成了一定程度上的平等關系。(3)強縣擴權的具體方案各省基本差別不大,類似浙江、福建的做法,只是擴權縣的數量各省根據經濟發展實力劃定,多少不一。其中河南省的擴權方案與其他省份稍有差別,其將擴權縣進一步劃分為兩個層次,實行梯度擴權。2004年河南省出臺的《關于發展壯大縣域經濟的若干意見》賦予鞏義、永城、項城、固始、鄧州5縣(市)省轄市的經濟管理權限和部分社會管理權限;賦予2003年的經濟發展前20名的縣(市)(4)為擴權縣,享有省轄市經濟管理權限。鞏義等5縣(市)享有的擴大權限為:計劃直接上報、財政直接結算、項目直接受理、土地直接審批、證照直接發放、統計直接報送、政策直接享有和信息直接獲得。其他20個擴權縣,省政府賦予其省轄市的部分重要經濟管理權限,即在建設項目管理、土地審批、證照發放方面享有與前5個縣(市)相同的經濟管理權限。3分權化與市場化改革無論是撤縣(市)設區還是擴權強縣,都是對中國當前政治經濟發展的反映,因此分析當前行政區劃的變革機制,必須將其置于中國政治經濟改革的大背景中。中國經濟改革的實質是在行政分權(administrativedecentralization)的框架下引入市場機制。通過對外開放與國際經濟接軌,通過權力下放即行政分權推行經濟自由化和市場化(吳國光,2004)。分權化與市場化改革既是中國20多年來保持高速經濟增長、實現經濟繁榮穩定的制度基礎,同時也是許多政治經濟問題的直接根源。將撤縣(市)設區與擴權強縣置于中國政治經濟改革的大背景中分析可以清晰地看到,兩種行政區劃實踐所表現出的差異只是實施主體的不同,其問題根源與作用機制的相同是更為實質的內容。3.1擴權推行的原因分析仔細比較撤縣(市)設區和擴權強縣的理論依據可以發現,市管縣體制的弊病成為兩種行政區劃改革共同的邏輯起點,只是兩種改革選擇了不同的破解之道。市管縣體制是改革開放之初,針對中國長期市縣分治所造成的城鄉分割、條塊分割問題,自1982年開始逐漸推行的行政區劃體制。這一體制改革希望通過市管縣統一領導城鄉建設,從而促進中心城市的發展,解決各種分割問題。市管縣體制是分權化改革的重要組成部分,對于管縣城市(一般為地級市)而言這是一次綜合性的放權,不僅擴大了城市的經濟、政治管理權限,而且在地域組織形式上也給予了明確的保證(錢穎一,2003;劉君德,汪宇明,2000)。在當時的政治經濟背景下,與以第一產業為主的縣級行政單位相比,地級中心城市無疑更具備發展非農經濟的能力,因此市管縣體制在當時是積極適當的。然而隨著中國經濟的迅速發展,尤其是1990年代以后,內外動力共同推動下的市、縣經濟的蓬勃發展,使得市管縣的矛盾逐漸凸現出來。由于市管縣體制中的市大多由地區行政公署或縣級行政單位升格而來,所以市與縣之間雖然有上下隸屬關系,但縣仍保持著相對較大的獨立性。這就使得市管縣體制成為介于省管縣和市管區體制之間的行政區劃安排,而正是這種安排在中國地方政府日益自治化(錢穎一,2003)與企業化的過程中變得越來越尷尬(劉君德,汪宇明,2000)。撤縣(市)設區和擴權強縣雖然均為對市管縣體制的破解,然而由于實施主體的不同所導致的改革方向截然相反(表2)。(1)以城市(經濟)利益最大化為目標的市政府看到的是市管縣體制中縣相對獨立的地位對其發展空間的限制,以及圍繞中心城市利益而進行的市縣之間協調的困難。因此為了保證1980年代以來分權化改革所帶來的廣泛權利,市必須通過集權的手段消除市縣之間的管理體制障礙,撤縣(市)設區也就成為市政府破解市管縣體制的迫切、必然選擇。經濟發展速度越快,市縣矛盾越突出的地區,往往成為撤縣(市)設區的多發地區,如當前經濟與城市發展速度最快的長江三角洲和珠江三角洲,撤縣(市)設區最為活躍、密集。(2)省政府作為更大區域層面的管理主體,它的管理對象既包括市也包括縣,這種相對多元的管理對象使得省政府在省域(經濟)利益最大化的目標下必須對市縣兩種主體都有所考慮。對于市管縣體制,省政府也許能夠看到中心城市發展空間不足的情況,但更為主要的是中心城市帶動能力不足、束縛縣域經濟發展的情況。因此,從促進更多單位成為繁榮省域經濟主角的角度,將權力進一步下放理應成為省政府的現實選擇,這也正是當前實踐中為什么經濟強縣首先給予擴權的原因。(3)針對縣的管理權力,省、市兩級政府之間的博弈在所難免。一方面從增強縣域經濟活力、促進區域經濟整體繁榮的角度,省政府有必要將權力進一步下放到縣級單位;而同時對于市要求集權壯大發展實力的要求,省政府往往會考慮中心城市的帶動作用而綜合權衡,通常經濟發展實力越強的城市在省市之間的博弈中常常占據更為主動的地位。從目前擴權強縣的實踐可以看到,率先實施擴權的省份主要分布在東、中部地區,一方面這些省份縣域經濟發展基礎較好、速度較快;同時其省域中心城市發展相對平穩,擴權強縣對各方面的影響相對較小,實施阻力也較小。而城鎮密集程度相對較高、省域中心城市發展迅速、市縣矛盾突出的省份,如江蘇、廣東兩個普遍采用“地方政府主導型”發展模式的省份,擴權強縣并未率先展開,倒是撤縣(市)設區“先聲奪人”。在當前行政區劃實踐中,唯有浙江對已撤縣(市)設區的行政單位——杭州的蕭山區、余杭區和寧波的鄞州區——繼續采用強縣擴權的政策,這其中市與區的協調發展已成為地方發展、規劃研究的重點與難點(5)。3.2市市行政區改革的對象無論是撤縣(市)設區還是擴權強縣其實質依然是對中國分權化改革基本邏輯的延續。而中國單一等級制的制度秩序決定了,無論是集權還是分權,其制度結構是相同的單中心,即“決策權是在等級制的命令鏈條中組織起來的,具有一個單一的終極權力中心”(E·Ostrom,LarrySchroederandSusanWynne,1993)。在單中心的政治體制中,決定、實施和變更法律關系的政府專有權歸屬于某一機關或者決策結構,該機關或結構在特定社會里終極性地壟斷著強制權力的合法行使(V·Ostrom,1971)。因此,政府政策的穩定性與連續性較差,分權的努力往往是“集權的分權”,一旦分權出現問題,就非常容易立即恢復集權,于是就出現中國所謂的“一收就死,一放就亂”的問題(毛壽龍,2000)。分權與集權的選擇如同在一個分與集的連續統一體上來回尋找平衡點,而所謂的均權與平衡往往是短暫的。在地方政府層面分析中國當前的行政區劃改革,強縣擴權無疑是中國分權化改革的進一步深化,而撤縣(市)設區則是在整體分權化框架下的局部集權,而它們共同改革的對象,介于兩種安排之間的“市管縣”體制以及地區行署體制其實更類似一種“均權”的安排。集權的缺陷與分權的弊病無需贅述,僅就城市與區域發展方面,簡單的集權和分權對于中國城市與城市化的健康發展都無太大促進(謝滌湘,文吉,魏清泉,2004;張京祥,吳縛龍,2004)。(1)撤縣(市)設區雖然為城市政府解決了發展空間的問題,并能夠通過強制的手段進行區域發展協調,但管轄區域的急速擴張將導致政府回應性的降低,從而降低地方公共服務水平,抑制經濟社會發展。因此,在滿足了中心城市發展戰略的空間需求后,撤縣(市)設區城市將進一步著手城市內部市與區分權框架的設計,否則集權的弊病將進一步吞噬地方發展的積極性。然而此時分權的努力是“集權的分權”,重要政策的制定權掌握在城市政府手中,區無法制約上級集權與分權的隨意性,地方發展的自主性和積極性也就必然大打折扣。通過撤縣(市)設區僅僅是將市縣之間矛盾轉化為“內部矛盾”,體制內生的問題并未根本解決,而這種粗暴的方式對于平級城市之間的矛盾則顯得蒼白無力,協調依舊困難重重。城市內部的市與區分權對于都市區的協調發展有一定促進作用,至于總體績效水平可能并無太大提高。(2)擴權強縣在促進地方發展積極性的同時,進一步增多了中國當前的行政管理等級,面對更多數量與層級的地方政府,協調與監督問題必須盡快提上議事日程。強縣擴權作為省域內的梯度分權,改革的思路基本類似于改革初期設置計劃單列市的方法,只不過擴權縣的管理權限處于地級市與縣之間,而計劃單列市處于直轄市與地級市之間。如果單從管理權限大小來區分,隨著擴權縣的出現中國將近似形成九個管理層級:中央—省、自治區、直轄市—計劃單列市(副省級城市)—地市、自治州—擴權縣(市)—縣(市)—區—鄉鎮—村。強縣在獲得更為廣泛的經濟管理權限后,其發展區域經濟的積極性將被進一步調動,從而加速政府主導的區域工業化與城市化進程。在這一加速的進程中,區域潛在的矛盾將逐漸顯現、甚至激化,如土地可持續利用、地下水開采、污水處理、區域交通設施等目前就已困難重重的問題。而梯度分權的格局可能進一步復雜微觀發展主體間的競合關系,在地方趕超戰略(6)與城市營銷戰略(7)的推動下,更多數量、層級的發展主體間的協調如何展開。區域管治(regionalgovernance)在無法改變現有體制的情況下,績效是大打折扣的。如果參與協商的主體僅為同一等級體制中的不同政府單元,而協調機構與相關政府主體之間無法按公共物品的屬性與領域來區分決策權力分布,那么治理不會有太多實質性的進展,長江三角洲與珠江三角洲近10年的發展歷程似乎可以說明這一問題。(3)無論是集權還是分權,似乎都無法解決單個城市發展與整個區域協調共贏的問題,那么均權的制度安排是否可行,答案是否定的。只要考察“市管縣”體制及其前身地區行署制度就能看到,市縣或地縣之間相對獨立的關系表明了