從公共利益到政績觀地方政府公共政策執(zhí)行困境及其轉向

中央政府制定的各種公共政策能否實現(xiàn)其政治目標，取決于地方政府是否有效實施。在政策執(zhí)行中,地方政府公務人員具有多重角色:一方面,他們作為中央政府政策的執(zhí)行者,代表著國家和社會的整體利益即公共利益;另一方面,他們作為所在地域的政策執(zhí)行者,正如馬克思所說的人們?yōu)橹畩^斗的一切,都與他們自身的利益有關。同樣存在著為本地區(qū),本部門謀求利益的問題,甚至還有個人的利益考量問題,這些都會嚴重使政策得不到有效執(zhí)行。正如陳振明所言,“執(zhí)行者對政策的認同、對政策執(zhí)行行為的投入、創(chuàng)新精神、對工作的負責、較高的政策水平和管理水平是政策得以有效執(zhí)行的重要條件所在。”(P318)地方政府在政策執(zhí)行中由于各種潛在因素的影響,將中央政府制定的各項政策折扣、歪曲執(zhí)行,嚴重與公共政策與蘊含的公共利益價值取向相背離。中央政府制定政策,地方政府具體執(zhí)行政策。作為政策制定者而言,公共政策的制定是為了實現(xiàn)公共利益,他們總是希望公共政策能得到最好的執(zhí)行,政策中所蘊含的公共利益也能夠得到最大化的實現(xiàn),但是作為政策執(zhí)行者的地方政府公務人員是否能夠無條件的以公共利益為基本出發(fā)點還是值得我們研究的。一、政府官員的公利性和重要性現(xiàn)代社會,政府都是通過公共政策對于公共利益的協(xié)調(diào)實現(xiàn)社會的和諧,也就是意味著,“對于一個社會來說,無論是有意識的還是無意識的,其基本的政策面都是建立在一定的利益關系基礎之上的,問題只是如何激發(fā)人們的利益要求以及如何配置既定利益的總量而已。”(P6)任何一個公共政策的制定初衷,都是以公共利益的分配、調(diào)節(jié)、實現(xiàn)作為其最主要的目的。人們也會理所當然地認為,掌握公共權力的政府,是公共利益最真誠的捍衛(wèi)者,也就是公共利益的當然代表。而且,從某種角度講,政府的存在價值也要求政府及其公務人員將公共利益作為其最根本的利益。政府官員畢竟不同于一般社會成員,他建立在人民的公意達成和公意授權的基礎上,受民主授權和行政授權的雙重制約,人民把管理公務的權力委托給政府,并且通過定期集會,考察是否保留現(xiàn)有的政治形式,以及是否讓現(xiàn)在任職的官吏繼續(xù)當政,用以防止政府篡奪主權。那么,政府官員的一切行為,都必須符合和有利于公民的意志、利益和需求,有悖于此的政府官員必然喪失其存在的基本依據(jù)。因此,對于現(xiàn)代政府官員來說,公利性是第一位,決定性的。社會主義國家的公務員更應是人民利益的代表,這類公務員“徹底清除了國家等級制,以隨時可以罷免的勤務員來代替騎在人民頭上作威作福的老爺,以真正負責制來代替虛偽的負責制,因為這些勤務員經(jīng)常是在公眾監(jiān)督之下進行工作的。”(P414)政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的大量執(zhí)行偏離問題,大量中央政策在地方執(zhí)行屢遭困境,使得公共政策的目標難以達成,原因眾多,一定程度上與政策執(zhí)行人員——地方政府公務人員的自身利益與公共政策所代表的公共利益相偏離不無關系。二、“經(jīng)濟人”的現(xiàn)實選擇：以公共利益為借口，考慮地方政府雇員的利益1、公共利益t據(jù)報載,陜西省扶風縣違規(guī)侵占農(nóng)田建設新城區(qū):新區(qū)規(guī)劃面積2.88平方公里,征地1371畝,其中340畝經(jīng)省政府合法批準,其余1000多畝均為非法占用;耗資近2億元的新區(qū)幾乎成了一座空城,僅有幾家政府機關入住辦公,漂亮的樓宇大量閑置,因為價格太高,老百姓住不起。扶風是國家級貧困縣,年財政收入不足5000萬元,農(nóng)民人均年收入僅有1500多元,新區(qū)建設使扶風如今債臺高筑,其中拖欠工程款845萬元,欠農(nóng)民征地補償費414萬元。失地的農(nóng)民更是苦不堪言,喪失了基本的生活來源。這些做法使群眾利益嚴重受損,縣里領導卻口口聲聲表白,建新區(qū)是為了公共利益,為了提升城市化水平。扛著公共利益的大旗,行損害群眾利益之實,并非扶風縣的發(fā)明專利,而是已經(jīng)成為少數(shù)地方官員攫取政績慣用的伎倆。雖然我國的《物權法(草案)》設置了兩個“公共利益”條款:“物權的取得和行使……不得損害公共利益……”(第5條);“為了公共利益的需要,縣級以上人民政府依照法律規(guī)定的權限和程序,可以征收、征用單位、個人的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)……”(第49條),但是能否為了實現(xiàn)地方政府公務人員的自身利益而侵害了公民利益,當公共利益成為一些地方政府官員謀取政績的擋箭牌或遮羞布時,真正的公共利益卻常常被掩埋了。著名公共選擇學家詹姆斯·M.布坎南(JamesM.Buchanan)也指出,政府官員也同樣在謀求自身利益的最大化,盡管他們具有反映公眾利益的愿望,但這不過是他們所具有的眾多愿望之一罷了。因此,不能把他們都看成是大公無私的救世主。所以布坎南主張,要設計出能夠制約掌權者權力行使的憲法和法律條款,就一定要把掌權者也視為自身利益最大化的追求者。(P38)可以看出,地方政府公務人員并非無條件的執(zhí)行政策,他們同樣也可能會損害公共利益,公共選擇理論的大量研究表明,作為“經(jīng)濟人”的政府公務人員也會以個體利益為其基本出發(fā)點,比較自己的收益與成本,然后作出選擇。當公共政策所蘊含的公共利益與地方政府公務人員一致時,他們會積極執(zhí)行;而當與其利益無關時,如果外在約束強大時,地方政府公務人員可能會積極執(zhí)行。如果約束力不足時,可能會導致敷衍等政策執(zhí)行不力的現(xiàn)象出現(xiàn)。當公共政策所代表的公共利益與地方政府公務人員利益不一致時,可能會出現(xiàn)對抗或陽奉陰違等政策執(zhí)行難的問題。這一現(xiàn)象正如法國行政學家夏爾·德巴什所認為的,對于行政機構來說,“如果決策與它所期望的東西不相符或在它看來是無法實施時,它將反對這種毫無活力的東西或者試圖改變既定措施的內(nèi)容。”(P113)美國著名行政學家埃莉諾·奧斯特羅姆曾說:“在每一群體中,都有不顧道德規(guī)范、一有可能便采取機會主義的人;也都存在這樣的情況,其潛在收益是如此之高以至于極守信用的人也會違反規(guī)范。因此,有了行為規(guī)范也不可能完全消除機會主義行為。”(P61)在政策的執(zhí)行過程中政府公務人員的自身利益能否和公共利益保持一致是需要外在制約的,而并非自發(fā)實現(xiàn)公共利益的。當政府公務人員的自身利益與政策需要達成的公共利益發(fā)生沖突時,政府公務人員同樣會起來維護自身的利益。“利益追求是包括政策執(zhí)行行為在內(nèi)的一切人類行為的基本動因,并且政策本身就是政府對社會資源和利益進行權威性分配的一種方案。”在公共政策的具體執(zhí)行過程中,政府公務人員是公共政策的具體執(zhí)行者,社會普通公眾是政策的目標群體,而且公眾的公共利益只有通過公共政策的具體執(zhí)行才能落實。作為政策執(zhí)行者的政府公務人員與政策的接收者雙方都希望通過政策的執(zhí)行給自己帶來預期利益,但是“只有處在金字塔頂端的人才掌握足夠的信息而做出熟悉情況的決定”,(P16)由于政府公務人員擁有先天資源,更容易先滿足自身利益而忽略了公共利益,也會出現(xiàn)假借公共利益之名實現(xiàn)地方政府公務人員自身利益。2、科層制導致權力過度集中,不能保證公共利益的實現(xiàn)。據(jù)第653第第20從組織角度講,政府公務人員即使想實現(xiàn)公共利益也有一定的局限性。科層制的組織結構具有先天缺陷:即官僚理性不足。日本學者鵜飼信成認為無論是在古代的專制國家,還是在中世紀的封建制乃至絕對主義國家,封建領主、君主及其忠實的“在庭臣僚”,他們更關心的是維護自身的非凡利益,而不是人民的普遍利益也就是我們今天說的公共利益。“在家產(chǎn)國家,家產(chǎn)官僚制作為統(tǒng)治者私有的統(tǒng)治機構時,其成員的工作義務就是實現(xiàn)統(tǒng)治者個人的目的,因此,忠誠義務的本質(zhì)就是對統(tǒng)治者人身的服從義務。”(P195)現(xiàn)代公務員制度之下,“對于行政官員而言,行政人員與決策者和上級領導的關系鏈條要比與公眾的關系鏈條短得多,這意味著行政官員與其內(nèi)部交往的互動關系和責任鏈接更加密切,加之上級領導決定著行政官員的職位上升空間,這使得行政官員對上級的責任關系最為直接,而對公眾的責任是由層級中的命令與要求傳遞實現(xiàn)的。”雖然科層制保證了政令統(tǒng)一,信息的流暢,但也正是科層制的先天不足使得政府公務人員把更多的精力放在了如何向上負責令上級領導滿意,以達成自己的升遷意愿,而非為公眾實現(xiàn)公共利益盡力。目前地方政府官員的選拔任用實際上都是由上級黨委決定,地方(也就是地方同級人大和公眾)沒有自主權,對其監(jiān)督也因人事權的缺失而流于形式。當上級領導的命令與公共利益相背離時,地方政府公務人員需要在公共利益和上級命令之間做出選擇,可能更多地會選擇服從上級指揮,就會使得公共政策執(zhí)行中永遠出現(xiàn)“唯上不唯實”的惡性現(xiàn)狀。法國1983年的《國家和地方公務員一般地位法》第28條就規(guī)定:“公務員不論地位高低,必須對規(guī)定的任務負責執(zhí)行。他必須遵守上級的命令。假如上級的命令是明顯地違法而且可能嚴重地危害公共利益時不在此限。”這實際上是對不予服從的范圍進行了嚴格限制,即只有上級命令屬于明顯違法,并且可能嚴重危害公共利益時,下級公務員才可以不服從。”我國目前并無相應的法律依據(jù),讓政府公務人員可以在上級命令與公共利益之間做出合理選擇,保全公共利益而拒不執(zhí)行上級命令。“下級公務員不服從上級命令,這個行為本身就違法。”(P287)如果下級職員根據(jù)自己的判斷來審查上司的職務命令是否違法,認為違法就可以不服從的話,就會破壞國家機構在組織上的統(tǒng)一性。”(P195)在上級領導永遠正確的前提下,很難保證公共利益的實現(xiàn),政策的有效執(zhí)行。由于地方政府公務人員的自利性以及科層制缺陷的存在使得地方政府在政策執(zhí)行中往往與公共利益偏離,致使政策執(zhí)行在地方陷入困境。三、解決方法1、將公眾滿意度納入地方政府績效評價的指標范圍“政績是政府機構及其公職人員運用公共權力和公共資源謀取公共利益的行為結果,換句話說,就是公共權力主體以公共資源為成本而獲得的收益。政績觀是人們的思想認識,是對政績的主觀看法,包括對什么是政績、為誰創(chuàng)造政績、如何創(chuàng)造政績和怎樣衡量政績等問題的認識和態(tài)度。”第一,建立新型的地方政府績效考核體系我國現(xiàn)階段GDP指標是考核地方政府政績的最重要的經(jīng)濟指標,“上世紀80年代初起實施的領導干部選拔和晉升標準的重大改革使地方官員的晉升和地方經(jīng)濟發(fā)展績效掛鉤”,使得地方政府只片面追求發(fā)展經(jīng)濟,忽略社會生活其他重要的公共利益的實現(xiàn)。十六屆三中全會中央提出科學發(fā)展觀之后,學者及公眾普遍對這個唯GDP至上的政績觀提出質(zhì)疑,紛紛提出建立新的指標代替它,其中有提出以綠色GDP指標作為代替政績觀的主張;還有主張以GNP+SCC作為新型考核地方政府政績觀的指標體系。無論哪一種新地方政府績效觀的考核,都必須立足于協(xié)調(diào)地方利益與公共利益間的沖突。第二,將公眾滿意度納入地方政府官員人事任免評價體系中西方國家地方政府績效評價系統(tǒng)中隱含著一個預設的前提:公眾滿意是政府施政的歸宿點,不論是評價績效的指標層,或者具體指標,均必須以民意作為導向,滿足民意需求。我國的政治制度迥然不同,地方政府首長并非直選產(chǎn)生,民調(diào)監(jiān)督公共政策的條件遠不完善,但黨和政府執(zhí)政為民的信念和要求始終未變,在這么一個框架體系和約束條件下,以西方國家地方政府績效評價指標體系滿意度調(diào)查系缺失,或弱化公眾滿意度指標為由來排除我國地方政府績效評價指標體系中公眾滿意度導向,建立“純技術及符合國際慣例的客觀評價”顯然理由和根據(jù)不足。針對我國的實際情況,設計出一套科學合理符合我國實際國情的地方官員政績考核標準,對于政府公務人員摒棄以往的“只唯上不唯下”的政績路徑是現(xiàn)實必需的,同時打造公平的地方官員政治晉升機會及其保證機制,有必要將公眾滿意度調(diào)查納入政府官員人士任免體系,才能更有效的確保政策的有效執(zhí)行。將公眾滿意度納入地方政府官員的評價體系中使地方政府能真正能以公共利益為自身的利益出發(fā)點。2、加強社會監(jiān)督。在公公共政策執(zhí)行監(jiān)督是政策運行中不可缺少的環(huán)節(jié)和手段,只有實行有效的公共政策監(jiān)督,才能防止政策失控以及根據(jù)變化了的客觀情況對該政策進行及時的調(diào)節(jié)和完善。人類社會實踐說明權力具有腐蝕性,“一切有權