我國民族自治地方立法權

論文摘要我國是多民族的國家，民族區域自治制度是我國現行的基本國策，民族自治地方立法是我國立法實踐的一個重要內容。本文認為從理論上研究民族自治地方立法的基本問題，對指導我國立法實踐具有重要意義。

論文關鍵詞民族自治地方立法權

我國依法建立民族自治地方自治立法監督制度，對促進民族自治區域的和諧發揮了重要作用，為社會主義事業的發展奠定了良好的基礎，推動了社會生產力的發展，促進了民族和諧。

一、我國民族自治地方立法權的原則

從地理區域的角度來看，民族自治地方存在著五種立法權，包括：制定和變動地方性法規的權力、制定和變動地方政府規章的權力、制定和變動自治條例和單行條例的權力、一定程度的立法監督權、一定程度的授權立法權。其主要原則包括：依法監督原則、法制統一原則、保障民族自治地方自治權原則。

依法監督原則

民族自治地方自治立法監督從性質上說，是國家行駛權力的具體形式之一。依法監督是自治立法監督的重要原則，必須依據法定的程序進行，法定的程序對民族自治地方立法具有監督意義。同時，法律對民族自治地方立法監督權的行使范圍作了限定，必須在法定的權限范圍內行使監督權，這將會防止自治立法監督主體怠慢，阻礙了行使主體的監督權限。

依法監督原則要求自治立法監督必須按照法定程序行使權利，帶有強制性、程序性的立法監督。同時，立法監督主體也要遵照法定程序實施監督，從目前形式來看，過分看重結果而忽視過程是我國普遍存在的法律意識。

法制統一原則

法制統一原則首先要求自治法律都與憲法保持一致，國家法制的統一要求國家的各種規范性法律文件組成相互聯系、相互協調的有機整體。法制統一要求民族自治法規不得與其他上位法律抵觸，必須依據法律規則做出變通，但這種變通要求嚴格，不能跨越界限。在實踐中，民族自治地方立法必須互相統一、互相協調，于同位階的自治法規而言，具有有效的法律效力，一般人難以判斷，容易造成人們在適用這些法律規范無所適從。

保障民族自治地方自治權原則

民族自治地方的自治權以憲法的保障作為前提，享有比較寬泛的自治權。民族自治地方立法必須要維護國家法制統一，充分保護民族自治地方的立法權，一般地方的立法監督權主旨必須不得與國家法律規則沖突，維護國家的相互協調統一。

二、民族立法權存在的缺陷

只重視法制統一，忽略自治立法權保障

民族自治立法權是以維護法制統一和保障自治立法權為價值取向的制度，這與一般地方的立法監督制度相比，具有相似性和差異性。二者的相似性表現在都要維護國家法制的統一，差異性也是明顯的。名族自治立法要切實保障民族自治地方的立法權，一般立法制度不能保障這一價值目標，我國法律也沒有確認一般地方行政區域享有民族自治地方立法權。

我國實行民族自治立法監督制度在形式上過度強調統一，忽視了保障自治立法權的意義。我國《憲法》在賦予民族自治立法權的同時，嚴格規定了自治立法的監督措施，主要目標就是維護國家的法制統一。其中立法程序包含提出法案、審議法案、表決和通過法案、公布法案等五個步驟，表決和通過法案是立法程序的關鍵，決定這個法案是否能夠成為法律。自治立法機關表決通過自治法規案后，生效與否都只有全國或省級人大常委會的批準方可生效，這種不合理的規定破壞了憲法的邏輯統一，也破壞了民族自治地方立法權的完整。由此可見，民族自治地方自治立法機關規定的立法并不完整，表決通過的自治法規只是個“半成品”，要等到自治立法監督機關正式批準方可生效。

不僅如此，自治立法監督制度對監督主體錯誤或是不當的自治立法監督，自治機關并不能申請救濟，其實就是自治立法權受到侵害時尋求不到法律的救濟，這也間接解釋了五大自治區的自治條例為什幺至今尚未出臺的原因了。

重視內部的層級監督，忽視外部監督

全國人大常委會、國務院、省級人大常委會是民族自治地方自治立法監督的主體，全國人大常委會和省級人大常委會的監督具有關鍵意義。我國的立法監督體制具有權利機關內部層級監督的特點，與“議行合一”的原則一致。

我國的最高國家權利機關是全國人大，國務院、最高人民法院等都要受人大的監督。對于一般地方而言，地方國家權利機關是地方各級人大，各級地方政府及法院都要對其負責。這種特殊的政治體制決定了我國只有上級人大對下級人大具有權威性和監督，行政機關和司法機關也不能對人大及其常委會進行法制監督。

這種特殊的政治體制避免不了偏重內部層級監督，有很大的缺陷，只有上級機關才能對下級機關經行監督。這種權力的監督容易使監督體制成為一種形式主義。容易出現違背憲法、法律問題的司法機關難以進入監督體系，立法監督的效果難以達到預期的效果。

缺乏自治立法監督程序

我國現行的自治立法監督體制的基本缺陷便是缺乏相應的程序規制，其中備案和批準制度是其中最重要的典型缺陷。

備案是我國立法監督中很重要的制度，主要是指立法主體將通過或批準的規范性文件的主體進行登記、存檔。多數學者認為備案與審查是相互聯系的，二者還應當與撤銷制度相互結合，才能達到有效的立法監督效果。我國法律對備案、審查和改變、撤銷制度的規定，沒有以具體的實施程序作為基礎，沒有把制度緊密聯系在一起的程序規范。因為缺乏明確具體的操作程序，沒有相應的責任制度，直接導致了自治法規被監督主體違法或不適當而撤銷改變。

批準是立法監督機關對立法主體制定的規范性法律文件進行合憲性、合法性的審查，并決定是否生效的一種立法監督方式。在自治立法實踐中，由于缺乏法定標準和運行程序，理想的監督效果沒有體現出來，損害了自治立法的監督制度，民族自治立法權無法得到保障。

自治立法監督責任制度沒有建立

立法的核心和基礎是對國家權利的控制。一方面維護社會秩序、政治社會價值的有力保障，另一方面國家權利也有消極的一面，國家權力的擴張沒有約束，會破壞社會進步、妨礙人權的實現。

我國設立的自治立法監督主體的監督權也是一種國家權力，若是不加以規制，也會有被濫用的危險。自治立法監督主體僅享有立法監督的權力，而不用承擔立法責任，這直接導致了自治立法權的監督主體受到侵害，使立法權大打折扣。

在我國法律條文規定中，任何實體權利若沒有法律程序保障，立法賦予的法律實體權利也不會有任何的意義。可以看出，民族自治立法監督責任制度上的缺陷，阻礙了少數民族自治權利的實現，沒有切實保障民族自治地方立法權，嚴重損害了民族自治制度的統一和諧。

三、民族自治地方立法權的優化對策

明確中央與民族自治地方的權限劃分

立法權限是立法制度中的核心要素，也是立法監督體制完善的前提。立法權限劃分不明是造成我國立法沖突的首要因素。

中央與地方權限的劃分是各項關系的基礎，從當前的國際形勢來看，無論是聯邦制國家，還是單一制國家，中央與地方權限的劃分時常引起爭議，有的國家甚至還會因此發起內部動亂。縱觀各國有關中央與地方權限的劃分方式：第一種類型是像美國、瑞士這種國家以列舉的方式列舉中央立法的事權，未列舉的事權視為歸屬地方的權限；第二種類型是以南非為首的國家，列舉地方的事權，而將未列舉的事權歸屬于中央；第三種類型是以加拿大為代表的國家，分別列舉中央與地方的事權，未列舉的事項按其性質屬于中央。

就我國而言，筆者建議應將按照我國的《憲法》、《民族區域自治法》的規定，增加明確劃分中央與民族自治地方權限的條文，可以分別列舉中央與民族自治地方的權限，并明確規定沒有列舉的事項，是直接屬于中央的權限，具有民族地方性質的條文屬于民族自治區域。

完善民族事務委員會的立法監督功能

在我國，全國人大常委會和省級人大常委會，各自都有立法任務，并嚴格監督一府兩院的工作，對下級權力機關的立法活動進行監督。全國人大常委會與省級人大常委會要完成立法監督任務，需要借助于專門機構。

為了強化全國及省級人大民族事務委員會對民族自治法規的審查功能，需要對民族事務委員會加以改革，這需要從兩個方面著手：一是充實人大民族事務委員會的辦事機構，人大民族事務委員會工作僅靠居委的十幾個委員是不夠的，人手缺乏，對自治法規的初步審議無法承擔；二是實現全國及省級民族事物委員會委員職業化，讓這些委員們盡職盡責，全心全意的投入工作，高效率地完成法律賦予人大民族事務委員會的權限和職責，提高權威性。

依法建立健全民族自治地方立法監督程序

民族自治地方的立法監督程序是立法有效運行的保障，我國對民族自治立法監督程序的規定是有限的，是有原則性和綱領性的。若是想要徹底改善這種狀況，應當建立相應的立法監督程序，完善批準、備案等制度的法定程序，依法保障法律程序的正常運行。

完善批準的程序四點：確定批準自治法規的主體、明確批準的審議范圍、明確批準的時間、對可能引起上級國家機關與民族自治地方事權爭議的自治法規草案，應通過聽證程序解決爭議；完善備案程序：第一要確定備案審查專門機構，在全國人大下面設立專門的立法監督委員會，從事立法監督工作，保證立法工作的正常運行；第二要落實撤銷制度，全國人大有關專門委員會負有審查備案之責，要想提升審查備案的權威性，撤銷制度是最有效、直接的途徑。

完善自治立法監督的內容

自治立法監督是對立法活動的監督，主要包括四個方面的內容：自治立法主體是否適格、立法權限的行使是否合法、自治立法活動是否