民營資本進入銀行業：效應、問題與策略

一、民營資本進入銀行業的政策與法律環境

近些年來，隨著民營經濟的迅速崛起以及隨之而來的民營資本總體規模的快速膨脹，政府有關部門相繼出臺了一系列規范和引導民營資本投資的政策措施。應該說，國家對引導民營資本投資是持積極和鼓勵態度的，關于民營資本進入銀行業的政策和法律規章也在逐步完善和不斷細化。原國家計委發布的《關于促進和引進民間投資的若干意見》就明確指出：“除國家特殊規定外，凡鼓勵和允許外商投資進入的領域，均鼓勵和允許民間資本進入”；2001年12月，在國務院辦公廳轉發國家計委的《關于“十五”期間加快發展服務業的意見》中也明確規定：“國有經濟比重較高的對外貿易、公用事業、旅游、文化、電信、金融、保險等行業，要逐步放寬對非國有經濟的準入限制和擴大對外開放。”

從2005年開始，管理當局進一步放開了民營資本進入銀行業的相關要求和條件。是年2月，國務院正式發布《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》，其中規定：“貫徹平等準入、公平待遇原則。允許非公有資本進入法律法規未禁入的行業和領域。允許外資進入的行業和領域，也允許國內非公有資本進入，并放寬股權比例限制等方面的條件。”還明確指出：“允許非公有資本進入金融服務業。在加強立法、規范準入、嚴格監管、有效防范金融風險的前提下，允許非公有資本進入區域性股份制銀行和合作性金融機構。符合條件的非公有制企業可以發起設立金融中介服務機構。允許符合條件的非公有制企業參與銀行、證券、保險等金融機構的改組改制”，并且要求“城市商業銀行和城市信用社要積極吸引非公有資本入股”。

2006年是我國銀行業入世后過渡期的最后一年，銀監會主席劉明康在2006年的工作會議上表示，銀監會將積極引導民營資本等國內外資金參與銀行業金融機構重組改造，并明確表示民營資本可以參與到銀行重組中去。按照這一要求，中國銀監會公布了《中資商業銀行行政許可事項實施辦法》和《外資商業銀行行政許可事項實施辦法》，鼓勵外資入股股份制商業銀行與城市商業銀行，同時也明確了境內機構發起設立商業銀行的資格、條件，以及商業銀行合并、收購的規則。可以看出，盡管民營資本進入銀行業的準入要求還很嚴格，但管理當局的態度卻很明確，即并不排斥民營資本進入銀行業。

從相關的法律法規來看，《商業銀行法》、《金融機構管理規定》、《商業銀行市場準人操作規程》等對于民營資本進入銀行業并沒有任何歧視性限制。現行法律規定，只要在經營業績方面符合市場準人條件，具有法人資格的民營企業即可用自有資金投資入股商業銀行。對具有法人資格的民營企業作為商業銀行的發起人資格及入股金額與比例也沒有法規上的限制，比如民生銀行的法人股中，約85％來自于民營企業投資。實際上，在我國的銀行機構特別是股份制商業銀行和地方城市銀行中，有相當一批戰略投資者來自民營企業。另外，個人投資進入商業銀行系統目前盡管還有所限制，但進入渠道仍較多并且比較暢通，比如有大批個人股東憑借城市信用社改造為城市商業銀行之機進入銀行業，個人還可以通過購買上市銀行類公司的股票而成為其股東。

當然，目前民營資本進入銀行業仍然還存在一些有形或無形的障礙，主要表現在：市場準入的硬性要求。比如按照規定，設立全國性商業銀行的注冊資本不少于10億元人民幣，且注冊資本必須是實繳資本。由于民間資本較為分散，一般難以達到資本金的要求。層層審批的制度性障礙。民營資本進入銀行業需要經歷一整套的審批程序，在獲取準入時往往需要付出巨大的額外成本。缺乏有效的銀行退出機制和存款保險制度，加上觀念意識上的障礙，使得在具備二元經濟傳統的中國經濟結構條件下，公眾對民營銀行存在很大的心理障礙和猜疑。一份調查報告顯示，有近80%的被調查者認為中國需要民營銀行，但對于民營銀行的態度卻異常謹慎——明確表示會在那里開戶的人只有%，而大多數人則會持觀望態度；在各項要素中，民營銀行的信譽最重要，%的人會視其信譽來決定是否把錢存入民營銀行；有%和%的人會考察民營銀行的實力及服務水平。

二、民營資本進入銀行業的積極作用及潛在風險

民營資本進入銀行業，無論對民營資本本身還是對商業銀行來說，都能夠產生積極的作用。對民營資本來說，通過進入銀行業：能夠有效解決民營資本投資效率低下的問題，提高資本資源的使用和配置效率。長期以來，由于民營資本分散在眾多民營企業或居民個人手中，很難集中起來進行大規模的實業投資，再加上民營投資引導機制的缺乏以及過去許多領域對民營資本進入的限制，民營資本的投資收益難以保障，大量民營資本被迫存于銀行或滯留在居民個人手中，從而大大降低了民營資本的投資效率，既阻礙了民營企業的發展壯大，也在很大程度上造成了資本資源的浪費。能夠有效地實現產業資本和金融資本的融合，為民營資本的產業擴張奠定融資基礎。目前民營資本進入銀行業除了考慮到銀行機構相對較高的利潤率之外，更大程度上是在于這一投資的戰略意義，即銀行作為貨幣市場主導者所具有的強大的融資功能，尤其是在現階段資本市場發育還不夠成熟以及政府對銀行業準入有著嚴格限制的背景下，銀行間接融資的功能與價值顯得更加重要。

對銀行業和經濟發展而言，各種民營資本進入銀行業所帶來的直接效益包括：有助于解決商業銀行資本金不足的問題。目前我國商業銀行普遍存在資本金不足的問題，嚴重制約了商業銀行的業務擴張和市場競爭，民營資本的注入無疑有助于增加商業銀行資本金和拓展其經營規模。有助于銀行業現代治理結構的建立和推動商業銀行體制的真正改革。由于民營資本產權清晰，隨著民營資本進入銀行業，有利于促進商業銀行股權資本和產權結構的多元化，進而逐步建立現代企業制度，強化法人治理和市場運作，提高風險管理水平和內部控制的質量與效率。有助于解決商業銀行發展的動力機制問題。民營資本的目標是追求利潤最大化，隨著民營資本進入銀行業，在促進股權多元化和改進治理結構的基礎上，將促使商業銀行在經營管理體制、用人分配機制、業務創新力度、市場開拓方式等方面都以市場為導向，以利潤為目標，建立起一套較完善的激勵機制，解決發展動力不足問題。有助于商業銀行明確其市場定位，有效緩解民營企業融資難的問題。隨著民營股權所占比重的逐步提升，政府財政股權逐步被稀釋甚至退出，由民營資本參股或組建的商業銀行開始具備一個獨立的市場利益主體所需要的全部特征，這將有利于解決我國經濟發展中長期存在的民營中小企業融資難的困境。有助于強化銀行之間的市場競爭和優勝劣汰機制。在現代金融體系比較發達的國家，受利益機制的驅動，銀行相互之間的競爭非常激烈，每年會有許多銀行破產，同時也會有新的銀行開業，最近十余年來的銀行收購與兼并作為一種重要的競爭形式，促使這些銀行培養了很強的自我發展和自我調節功能。另外，民營資本進入銀行業，還可以在一定程度上解決農村金融服務缺位的問題。近年來，各國有商業銀行根據成本與效益管理的原則開始大力強化集約經營，加上一批資產質量低、經營效益差的中小金融機構被撤消歸并或退出金融市場，使得農村和偏遠地區的金融服務嚴重不足。通過讓民營資本進入銀行業，可以組建主要為地方農村經濟服務的中小銀行機構，有效解決農村經濟發展中金融服務缺失的問題。

不可否認，民營資本進入銀行業將給銀行本身和金融體系帶來一定的沖擊，其潛在風險同樣不容忽視。銀行業是一個具有典型委托——代理關系的高負債和高風險行業，必須面對內在的風險轉嫁問題，尤其是在大量債權人和少數股權人的約束條件下，代理人去追逐高收益高風險投資項目的沖動更加突出，再加上由信息不對稱所引發的逆向選擇和道德風險問題，任何一家銀行出現問題都可能引起人們對其它銀行信心的動搖，進而引起“多米諾骨牌”式的連鎖反應，對整個社會與經濟的發展帶來很大沖擊。如果民營資本以組建民營銀行的方式進入銀行業，在成立初期由于受到財力有限和資信不足的制約，在缺少國家信用擔保和存款保險制度保障的條件下，很有可能會增加整個金融系統的風險。對此，要引起高度的重視和警惕。

除此之外，民營資本進入銀行業還可能出現關聯貸款以及由此引發的其他問題。亞洲開發銀行對亞洲各國銀行業的研究發現，民營銀行最大的問題就是股東關聯貸款。為關聯企業融資不僅會使商業銀行風險轉嫁的沖動更加強烈，而且產業資本和金融資本的密切結合還有可能進一步導致“裙帶關系”和“黑金政治”的出現。盡管監管部門已經認識到這個問題的嚴重性并且制定了相應的措施，但民營資本所有者在關聯貸款運作手法上的隱蔽性往往超出了監管者可以監控的范圍，相關法規對關聯貸款的認定也明顯落后于實際操作手法。

三、民營資本進入銀行業的方式和途徑

當民營資本進入銀行業的政策與法律條件已經比較明朗，并且由此而產生的收益和風險被得到充分認識后，一個隨之而來的問題是民營資本采取何種方式進入銀行業。一般情況下，民營資本進入銀行業不外乎資本準入和機構準入兩種方式，而不同的方式對商業銀行的產權結構和銀行業的市場結構有不同的影響。民營資本進入銀行業的目的是提高商業銀行的經營效率和競爭實力，以應對外資金融機構進入所帶來的各方面的沖擊和挑戰，因此，必須明確民營資本不同進入方式對于商業銀行績效和經營效率的影響途徑與力度。

理論研究中，關于產權結構與市場結構變動對商業銀行的績效有無影響或者哪種影響更顯著一直沒有定論。市場結構改革論者從SCP范式入手，得出結論認為銀行業市場結構的不合理是影響銀行業經營效率的一個重要因素，而且往往是集中度較高市場中的銀行具有較高的成本和較低的效率。而且他們大都認為中國銀行業存在較為嚴重的結構問題，缺乏競爭是導致銀行業效率低下的主要原因。反對者的研究表明，競爭程度與效率之間的正相關關系在銀行業并不適用，在現代信息與通信技術廣泛滲透到銀行系統并引起商業銀行經營模式的變化后，一定程度的行業集中和銀行機構擴張，不僅不會降低績效，而且能夠產生規模經濟和范圍經濟效應。我國有學者的研究也認為，在現代技術不斷作用于銀行運作機制、主要發達國家的銀行業市場結構進一步向集中化發展、各家銀行不斷追求規模經濟和范圍經濟效應的背景下，中國銀行業保持一定的行業集中度是符合銀行業發展趨勢的。在產權結構方面，有研究報告顯示，銀行國有產權形式往往在那些平均資本收益較低、金融體系欠發達、政府干預較強而效率較低、產權保護性差的國家占有較大比重，為此，他們提出從改革產權結構入手來提高商業銀行的效率。

事實上，無論是單方面改革產權結構還是單方面改革市場結構都是不完備的。僅從產權結構入手進行改革忽略了這樣一個事實：即使在發達的市場經濟國家，銀行機構也會因市場競爭不充分而松懈，從而嚴重降低其經營效率。因此，即便是進行徹底的產權改革，形成了有效的治理結構和激勵約束機制，在缺乏競爭的市場結構中，國有銀行仍然可能低效率經營而不努力提高產品和服務質量。而如果單從市場結構改革入手，國有商業銀行則有可能因為存在大量政策性負擔和預算軟約束問題嚴重而隱藏了大量金融風險，一味主張對外資銀行的全面放開并不能排除危及國家金融安全的可能性；而且國際銀行業的發展趨勢并不是朝著充分競爭，而是向著集中化的方向發展，近年來國際銀行業的并購浪潮就是最好的例證。

根據上面的分析，結合中國銀行業的現實情況，民營資本進入銀行業在方式選擇上應該是優先考慮資本準入，同時在相關配套措施和外部環境比較完善的前提下穩步推進機構準入。做出這一判斷的依據并不在于民營資本成立民營銀行可能存在的動機不純——因為對于各種不純動機完全可以通過制度設計和加強監管來進行預防，這事實上也是監管水平不斷提高和法治環境日益完善必不可少的一個環節——而是基于如下原因：目前我國銀行機構數量眾多，競爭比較充分，在這種情況下對機構準入應該慎重。有資料顯示，截至2004年底，中國共有4家國有銀行、3家政策性銀行、12家股份制商業銀行、112家城市商業銀行、681家城市信用合作社、7家農村商業銀行、12家農村合作銀行和32869家農村信用合作社等。另外，共有19個國家和地區的67家外資銀行在華設立211家營業性機構，外資銀行類機構在我國設立220家代表處①數據來源：《中國金融統計年鑒2005》。產權結構改革對商業銀行經營效率提高非常重要的觀點在我國從一定程度上得到了印證。雖然四大國有商業銀行在資產規模、資本規模，以及機構數量與員工人數上都遠遠超過股份制銀行，但其經營效率的各項指標卻一直都低于股份制銀行和一些新興銀行。這種低效率并非是在市場競爭的作用下形成的，而主要是由歷史因素和行政手段所導致，因此產權結構改革在目前情況下顯得更加迫切。通過改變國有銀行的產權結構，可以推動國有銀行改革其不合理的治理結構，解決國有銀行治理結構上存在的諸多問題，鞏固和豐富商業銀行改革已經取得的成果。上述關于民營資本進入銀行業所可能招致的潛在風險大都與機構準入有關，而且民營資本進入銀行業可能存在的障礙大都表現在設立新的民營銀行上，在我國銀行業整體上還面臨較大風險的背景下，無論是從可行性還是從必要性來說，都應該是以資本準入改造產權的方式優先。

四、民營資本進入銀行業的若干策略

民營資本進入銀行業涉及到民營企業、商業銀行、政府部門、貨幣當局和監管部門等多個部門，是一項復雜的工程，其順利實施和成功推進有賴于多方的協同配合和共同努力，要求商業銀行與民營資本積極改革自身固有的弊病，也需要相關部門為改革創造一個良好的外部環境，同時注重規范監管行為和提高監管水平，有效防范各類潛在的風險。

對民營企業來說，在進入銀行業之前應該建立起健全的法人治理結構，這有利于明晰產權關系，強化經營管理，提高企業應對市場變化的能力；同時應明確進入銀行業的目的是作為一項戰略性的長期投資，而不是為了獲取短期利益或當年分紅，更不能夠從事關聯交易來套取貸款。對商業銀行來說，要加強內部控制和信息披露機制的建設與規范，強化商業銀行風險管理機制，實現其盈利、市場擴張、可持續經營的最佳平衡；民營資本進入商業銀行之后應該注意所有權與經營權的分離，實現由銀行家來經營銀行的目標，有效解決業務擴展與風險控制之間的矛盾。

隨著民營資本進入國有銀行以及銀行產權結構的改變，還需要政府部門進行角色轉換、貨幣管理當局的配合以及監管部門的不懈努力。首先，政府部門作為國有資產的代表人，必須逐步放棄對銀行的直接干預和管理，同時不斷強化其股東角色，依靠政府獨資或控股的法人投資機構參與改革后變成股份制銀行的董事會，通過在董事會的工作來維護國有資產的權益。其次，貨幣管理當局