國家財政資助民辦高校的政策選擇

[摘要]國家財政資助民辦高校發展，最終打破公辦高校的壟斷地位，形成公辦與民辦高校公平競爭、共同發展的格局，是全球化時代提高我國高等教育水平、增強競爭力的根本出路。本文著重分析了當前國家制定對民辦高校的財政資助政策的現實依據，認為目前國家的財政資助應首先選擇其中的非營利性部分。

[關鍵詞]財政資助民辦高校經濟效益生源結構非營利性

一、引言

當前我國經濟正在轉型，需要一大批高素質勞動力，使“人口大國”轉變為“人力資源強國”。然而，一方面，作為“世界工廠”的中國，高級人才缺乏。比如，目前城鎮企業共有億名職工,其中技術工人7000萬人,而在技術工人隊伍中,高級技工僅占%,而發達國家的比例為40%。在我國農村勞動力中,受過短期培訓的只占1/5,受過初級職業技術教育或培訓的僅占%,受過中等職業技術教育的只有%。高層次人才遠遠滿足不了經濟發展的需求，大學生在總體人口中所占比重仍比較低。另一方面，近年來全國高校畢業生就業形勢嚴峻，平均就業率不到80%，2000年至2006年，大學生失業人數占當年畢業生總數的百分比分別是%、%、%、%、%、%、%。每年超過20%的大學生失業，一些大學生“畢業即失業”。

當前大學生失業的重要原因在于，高等教育的供給結構與勞動力的需求結構不一致。一些高校在擴招的同時,未能及時將專業設置與市場需求銜接起來,導致結構性失業。其根本原因莫過于高等教育缺乏競爭，造成巨大的“人力資本失靈”。我們認為，打破壟斷，公平競爭，提高效益，最終形成公辦、民辦高校共同良性發展的格局，可能是解決高等教育問題的根本辦法。但是，目前民辦高校辦學資金來源主要靠學費收入這一狀況，已經成為民辦高校進一步發展的瓶頸。本文擬就此提出若干政策建議。

二、資助私立高校的國際經驗

及我國歷史經驗

資助私立高校的國際經驗

美國學者詹姆斯在對23個發展中國家和14個發達國家進行研究的基礎上，按國家資助私立高校程度，將它們劃分為四種類型：一是沒有常規資助，只偶爾提供資助；二是提供間接資助，包括稅收優惠、低息貸款和向學生提供貸款及獎學金；三是提供部分資助，包括提供課本、食物及儀器設備，為學校派1～2名教師，資助教師進修，提供小額資助，提供租金便宜的校舍或提供共用設備；四是幾乎全面提供資助，包括負責支付所有教師的工資，根據情況，資助其它項目的開支和提供部分資產等，這種資助可占私立學校全部經費的75%～95%。詹姆斯認為，大多數發展中國家屬于低資助類型，而大多數發達國家屬于高資助類型。他的結論是：在經濟發展的早期階段，私立學校主要依靠收費維持，當經濟發展起來以后，政府資助成為私立學校經費的主要來源。

我國資助私立高校的歷史經驗

我國古代私立教育源遠流長，非常發達。國家對私立高校的資助可以追溯到唐宋時期的書院制度。書院可以說是中國古代的私立大學。宋代書院辦學經費的一個恒定來源便是官府撥置為主的書院學田。在國民政府時代，私立大學更是達到了傳統社會的頂峰。新中國初期，全國高等學校227所，其中私立高校占39%，這與國民政府在當時情況下實施的極其難能可貴的資助政策是密不可分的，值得今天借鑒。

三、國家財政資助民辦高校的現實依據

經濟分析

第一，民辦高校經費緊張需要國家資助。筆者曾在一所民辦高校教務處看見一臺飲水機上貼著“自購飲用水”的紙條。無疑，這是辦公室教工告訴別人不要在此倒水。辦公室的飲用水不在學院經費開支之列，教工只得自備。該校各辦公室訂閱的報紙只有兩種。

實際上，民辦高校舉辦者對經費開支錙銖必計，很大程度是緊張的辦學經費使然。我們從民辦普通高校與公辦普通高校生均經費狀況可以看得較為清楚。

從上表可見，在民辦高校教育經費極其緊張的情況下，對它進行財政資助必將在一定范圍內，大大提高國家教育經費的邊際效益。

第二，民辦高校具有較高的經濟效益。我們從表2可以看出。

我們進一步考察，在公辦高校支出表中，名為招待費等的“其他費用”，比基本工資、補助工資、其他工資、職工福利費、社會保障費、獎貸助學金、公務費、業務費、設備購置費、修繕費等各自在總支出所占的比重都要高。這不能不讓人懷疑其中可能存在著巨大的浪費，納稅人的錢沒有花到正當的地方。一些公辦高校一方面抱怨國家對教育投入不足，另一方面，又不時被曝出斥巨資修建豪華教學樓、豪華校門、觀光電梯等之類的報道；有的不惜大肆舉債，乃致債臺高筑，瀕臨破產。而這些浪費現象在民辦高校罕有所聞。所以，從經濟學的效率原則而言，國家財政應當投入民辦高校，資助會較大地增加國民的教育福利。

第三，當前國家已有較強的經濟實力資助民辦高校。我國經濟保持30年高速增長，20世紀90年代中期以來,財政收入一直保持著超GDP增速增長的格局。1998～2005年,財政收入占GDP的比例從%增加到%。據《2007年國民經濟和社會發展統計公報》，2007年全年國內生產總值達246619億元，年末國家外匯儲備15282億美元，全年稅收收入49449億元，比上年增加11813億元，增長%；2007年國家財政收入超收七千億元人民幣。所以，國家拿出一部分錢資助民辦高校是有實力的。《民辦教育促進法》第七章也專門規定了對民辦學校的扶持與獎勵。如果仍以我國是“窮國”為借口拒絕資助，國家對民辦教育“積極鼓勵、大力支持”的方針則難以體現。

價值分析

首先，制定對民辦高校的財政資助政策符合社會政策的價值理念。

中國民辦高校的生源結構與西方私立高校很不一樣，至少80%的學生是來自農村、小城鎮的農家子弟。這樣的生源構成，很大程度影響了民辦高校的發展。一是使民辦高校依靠學費收入發展的可能性減小，學費上漲過快，只會把更多的學生擋在門外，不利他們接受高等教育，也影響民辦高校自身的生存。相比之下，美、日等發達國家私立高校多是有錢人的子弟就讀，學費日漸上漲也仍不愁生源。二是民辦高校畢業生的社會資本有限，母校也基本無法得到畢業生方面的捐贈，而西方私立高校獲得的畢業生捐贈則很可觀。

中國民辦高校這樣的生源結構，也決定了國家公共財政不應當忽視民辦高校。民辦高校這些農家子弟的父輩們已經為國家的工業化、現代化作出了巨大的犧牲。在計劃經濟時代，中國工業化最初的原始積累來自于農民。作為“風險產業”的農業，被以“剪刀差”的方式，為工業提供了6000億～8000億元的資金。改革開放以來，農民為國家所作的犧牲還有：在“農民工”體制下，農民工為城市留下的價值；在土地公有制下，政府以出讓土地為重要內容的“土地財政”每年使農民蒙受的巨大損失。長期的“一國兩策”導致農民的相對貧困越來越嚴重，城鄉差距進一步擴大。

在此背景下，民辦高校特殊的學生結構便具有必然性，一是作為最大弱勢群體的農民，仍然占人口的大多數；二是國家教育資源長期向城市傾斜，農村教育資源有限；三是中上階層的子弟除了正常渠道之外，還可以通過交“贊助費”進入重點中學，通過“高考移民”、“高考中介”等非正式渠道最終進入較好大學，從而排擠了一部分下層子弟進入公辦高校的機會；四是民辦高校專業設置的市場取向也吸引著下層子弟就讀；最后，也是很關鍵的一點是，民辦高校的招生明智地面向農村中學、城鎮的非重點中學，面向中下階層學生進行宣傳。

亞當.斯密指出，在文明的和商業的社會中，對普通人的教育比對具有某種地位和財產的人的教育更需要國家的注意。美國經濟學家阿瑟·奧肯也特別指出，貧窮的根源是由于缺乏教育和訓練，要打破貧窮——不良教育——貧窮的惡性循環，最有效的辦法是敞開教育大門。讓經濟地位和社會地位低下者也能接受大學教育，這種做法為許多國家所效仿。當前對于高等教育而言，國家維護社會公平的一個重要方面是，制定對民辦高校的財政資助政策，減輕民辦高校學生的經濟負擔，使他們直接受益。

其次，民辦高校擔負著高等教育大眾化的目標，需要教育財政關照。

發展教育是國家的神圣職責。歐美國家早在19世紀初葉公共教育即問世。并且在過去的幾十年中，大多數發達國家的高等教育體制由精英教育轉向大眾教育。當前我國也確定了高等教育大眾化的目標，它意味著更多的社會下層子弟能夠接受高等教育，意味著高等教育將告別精英教育階段，不再是只為少數人服務的教育。這無疑是中國高等教育一個新的紀元。在我國高等教育大眾化中，民辦高校與公辦高校共同擔負著重任，理應得到國家財政政策的關照。此外，我國教育經費無一例外地來源于全體國民，只有公立高校享有，而民辦高校無份，這也是不公平的。

總之，制定對民辦高校的財政資助政策完全符合社會政策的公平、社會關照、社會補償等價值理念，也符合社會主義和諧社會的目標，具有堅實的價值基礎。

四、國家財政資助民辦高校的政策選擇:

先資助非營利性部分

對民辦高校進行財政資助要解決資助的政策選擇問題。多數論者都認為資助應當是普惠型的；并提出直接、間接資助等方式。從理論上來說，所有民辦高校得到國家財政資助都有其根據。但當前對民辦高校不加以區別地資助是不合適的。

區分營利性與非營利性

筆者很贊同潘懋元先生的觀點，將民辦學校分為營利與非營利兩類。這是有其深刻的現實依據的。有人指出，中國占80%的民辦學校是投資性質的，而非捐贈行為。據全國人大教科文衛委員會的調查，民辦高校的私人投入中，僅有10%是出于公益的，而90%是出于營利回報的目的。近年來，一些民辦高校的生源競爭愈演愈烈，一些學校不惜進行虛假宣傳，乃至造成惡性影響的群體性事件。這些無不根源于一些民辦高校過強的營利性。

從國外看，在美國的私立院校中，營利的有614所，占%；菲律賓等國家中營利性的私立院校所占的比例就更多。又如，美國高校已成為美國從海外獲取利益的第五個行業；澳大利亞將留學教育稱為“出口產業”；一個中國留學生完成學業至少可以給英國增加30萬元的收入，且每增加一個中國留學生，又給英國增加個就業機會。巨大的經濟收益使留學教育被稱為一種新興的“無煙產業”。

實際上,在經濟全球化時代，人們的選擇多元化，人們可以選擇國外教育機構來滿足需求，一部分富起來的中國人在選擇學校時，往往不在于其是否營利，而在于其是否能提供優質教育。如2004年度，中國各類出國留學人員總數萬人，其中自費留學占%。留學費用雖然不菲，但是滿足了一部人對優質教育的需求，仍有不少人接受。

因而，區分民辦高校營利與非營利很有必要。對于營利性民辦高校，它滿足了一部分人對教育的需求，具有公益性一面，不必取締，取締反而使人們的選擇減少，既不現實，也有害。如得不到社會的認可，市場自然會淘汰它。

至于劃分民辦高校屬性的具體操作問題，可由教育部或財政部等權威機構確立一個標準①，然后，由教育部、財政部或中介組織等據此評判其營利性或非營利性的屬性。

針對不同屬性采取不同財政政策

民辦高校的屬性確定之后，國家的財政資助政策就要區分對待。當前，可先對非營利性民辦高校進行資助，營利性的暫不資助。作出這樣的政策選擇理由

第一，營利性民辦高校雖有公益性一面，但它類似于企業，它辦學的目的是營利，不符合《教育法》、《高等教育法》“不得以營利為目的”的規定，國家給以資助是不合適的，甚至可打破“稅不入校”的傳統，要其按企業規定，照章納稅。而非營利性民辦高校“不以營利目的”，具“準”公辦教育性質，它的發展壯大有利于增加全民的教育福利，有利于高等教育大眾化應予以財政資助。

第二，從國外看，民辦學校得到政府的幫助，多數國家政府有一條重要的規定是，學校必須是非營利性的，學校必須向有關主管部門提交財務報告。以至于有的私立大學為了不受制于政府而拒絕接受政府的資助。從我國近代史看，國民政府資助私立高校時，堅持其非營利性的要求也是比較明確的。

第三，當前我國民辦高校仍處于發展初期，需要規范。一些學校過度牟利，需要國家充分運用財政杠桿促使其健康發展。這樣利于防止“劣幣驅逐良幣”現象在民辦高校中發生，扶植一批社會效益較好的民辦高校發展壯大。如果不加區分地給以財政資助，很容易把一些民辦高校驅逐到營利的軌道上去；對其它一些非營利性民辦高校也是不公平的。

最后，雖然我國經濟實力今非昔比，但我國仍是一個發展中國家，要求政府全面資助民辦高校，希望一下子邁出很大步子，是不太現實的。也有研究表明，制度變遷具有路徑依賴性。財政政策變動往往也依賴以往政策積累，進行漸進式反饋和調整。所以，當前只能是選擇性的低度政策介入比較可行，即先謀求對非營利性民辦高校的資助政策被采納的可能性較大。

綜上所述，當前我國應當制定對非營利性民辦高校的財政資助政策。這對于鼓勵民辦教育向非營利方向發展將起到重要的導向作用；它將有利于促進民辦高校與公辦高校平等競爭局面的形成；它也符合黨的十七大報告中的“堅持教育公益性質”，促進“教育公平”，維護社會正義的發展方向。這項政策如果能最終得到制定、落實，將是我們民辦高等教育發展史上的一件大事，它的意義必將隨著高等教育改革與發展的推進彰顯出來。

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