研究中國特色憲法監督體制的重構[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;一、全國人大監督憲法施行所面臨的窘境[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;近代以來，在立憲主義背景下，世界各國無論實行何種制度，也無論國之大小，都制訂了自己的憲法。憲法制訂以后，怎樣有效施行，怎樣確保違憲行為出現后能夠得到及時糾正就成為一個國家所面臨的現實問題。從國際上看，各國解決這個問題普遍采用的做法是建立違憲審查制度，確立一個機關作為憲法的守護者，監督憲法的施行，糾正違憲行為。中國現行憲法也采用了一樣的策略：[1];;;憲法一方面宣告其自己[1];;;具有最高的法律效力[1];;;,要求[1];;;全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政和各社會團體、各企業事業組織，都必需以憲法為根本的活動原則，而且負有維護憲法莊嚴、保證憲法施行的職責[1];;;另一方面受權全國人大及其常委會〔下面簡稱[1];;;全國人大[1];;;〕[1];;;監督憲法的施行。[1];;;[1];;;憲法第[1];;;62[1];;;條規定：[1];;;全國人民代表大會有權改變或者撤銷全國人大常委會不適當的決定。憲法第[1];;;67[1];;;條規定：[1];;;全國人大常委會有權解釋憲法；[1];;;有權撤銷制訂的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令；[1];;;有權撤銷省、自治區、直轄市國家權利機關制訂的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議。換言之，憲法賦予了全國人大憲法守護者的角色。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;但中國由全國人大監督憲法施行的制度與西方國家的違憲審查制度有許多不同之處，其中最大的不同是憲法監督機關與執政的關系。在西方國家，執政與國家機關之間不存在領導關系；但在中國，作為執政的是中國特點社會事業的領導核心，領導各國家機關的工作，包含全國人大監督憲法施行的工作也必需承受的領導。正如曾經擔任全國人大常委會委員長的李鵬所言：[1];;;憲法序言中，明確規定了中國在中國各項事業中的領導地位。全國人大是最高國家權利機關，但也必需在的領導下工作。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;這一點是做人大工作的同志絲毫也不能含糊的。[1];;;然而根據憲法序言，也[1];;;必需以憲法為根本的活動原則，而且負有維護憲法莊嚴、保證憲法施行的職責[1];;;.換言之，的行為同樣要承受人大的監督。這樣，一方面要對人大監督憲法施行的工作給予領導，另一方面的行為又被置于人大的監督之下，這就導致人大的監督工作不可避免地面臨一些現實困難，即人大無法對的行為進行監督。這不是學理上的假說，而是客觀存在的事實。據有關資料，這個困難在〔各級人民代表大會常務委員會監督法〕制訂經過中就曾碰到過。在最初起草的監督法草案中，就曾有全國人大及其常委會撤銷與憲法相抵觸的的文件的規定，但后來被刪去了.這說明人大試圖回避對的行為的監督。這種情況不只在層面存在，在地方層面也同樣存在。地方各級人大常委會無法對的文件進行法律監督，以致于[1];;;在一些地方，人們似乎構成了這樣一種做法，但凡欠好做的事情，或者做欠好的事情，就以的名義去做，以委名義發文，由于的文件不受監督，能夠躲避人大、行政的備案審查和司法的監督。[1];;;面對這種情況，我們不得不追問：[1];;;怎樣對的行為進行監督？[1];;;進而怎樣完善中國特點的憲法監督體制？[1];;;當前學界對這一問題關注不夠，本文擬在這方面做一些討論，以就教于學界。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;二、人大監督窘境構成的一種可能解釋[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;面對人大監督憲法施行所面臨的窘境，近年來學者們進行了大量的研究。筆者[1];;;2015[1];;;年[1];;;7[1];;;月在中國知網上輸入[1];;;違憲審查[1];;;、[1];;;憲法監督[1];;;兩個詞組分別進行篇名搜索，發現論文題目中含有[1];;;違憲審查[1];;;的文章就有[1];;;841[1];;;篇，含有[1];;;憲法監督[1];;;的文章有[1];;;356[1];;;篇。這其中還不包含違憲審查、憲法監督方面的著作。在其他不是專門討論違憲審查制度的憲法學論文或著作中也通常或多或少地會談到違憲審查或憲法監督問題。學者們在汗牛充棟的學術論文和著作中提出了各種建制化的方案以破解這種窘境，其中代表性的方案是以為中國應該像西方國家那樣設立憲法委員會作為憲法的守護者，監督憲法施行。這種方案其實并不新鮮。早在[1];;;1981[1];;;年，憲法修改委員會在醞釀和設計1982[1];;;年憲法草案時，就曾設想設立憲法委員會作為監督憲法施行的專門機關，但由于一些主要政治人物對它持否認態度，憲法委員會的方案沒有能提交正式的會議討論即放棄了。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;至今許多人為沒有把憲法委員會作為憲法監督機關寫進憲法感到可惜，以至以為中國失去了[1];;;憲法時刻[1];;;.[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;根據筆者接觸到的有關資料，當時沒有把憲法委員會作為憲法監督機關，一個重要原因是人們對憲法委員會和全國人大常委會的關系怎樣擺布存在爭辯，而[1];;;1982[1];;;年修憲的指點思想之一是[1];;;盡量避免引起爭辯[1];;;,正如彭真所言：[1];;;憲法不是爭辯問題，而是把可定的定下來[1];;;.這個爭辯即使在[1];;;30[1];;;多年后的今天也未必不存在，除了原有的與全國人大常委會地位高低的爭辯外，憲法委員會能否符合中國實際可以能是一個爭辯焦點。由于憲法委員會作為憲法守護者，在國外也不是靈丹妙藥。有些國家把憲法委員會作為憲法守護者，違憲行為得到了糾正，憲法權威得到了維護，政治上安寧，經濟迅速發展，人民安身立命；[1];;;但在另外一些國家，憲法委員會運行的效果并不睬想，違憲行為得不到糾正，還出現了[1];;;破窗效應[1];;;,導致憲法規范與社會現實出現背離，構成了有憲法而無憲政的悖謬場面。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;有些學者把憲法委員會作為憲法的守護者，這種認識如今正面臨越來越多的批評。美國憲法學者巴克爾以為：[1];;;這無疑是西方中心主義在作祟。[1];;;這些主張雖然使用了中立的語言但實際上表達了一種特定的意識形態。[1];;;這些對中國及其憲政發展進行分析的路徑所揭示的，與其說是關于中國自己的情況，不如說是這些批判者的文化視角[1];;;.[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;中國有學者對此也一針見血地指出：[1];;;迄今為止的所有國家都是高度詳細的，都嵌在特定的時空。不關心這些國家各自必需面對和回應的根本問題，不關心各自可能利用的天然、人力、制度和文化資源，就注定只是在概念和文本層面揣摩以至矯情憲法[1];;;在現代，十分要避免有意無意地、自發不自發地以對憲章或憲法話語的關注而自我掩蔽甚或放棄對本國憲制問題及其特殊性的關注。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;筆者同意這種觀點，以為研究中國的憲法監督問題，破解全國人大憲法監督的窘境，必需摒棄西方中心主義的觀念，回到中國的現實。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;現代政治是政政治。不了解政在現代政治中是怎樣運作的，就無法理解現代政治。在政政治方面，中國與西方最大的不同，是有中國的領導。正如的十八屆四中全會通過的〔關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〕所言：[1];;;的領導是中國特點社會最實質的特征，是社會[1];;;法治最根本的保證。[1];;;的領導是討論和解決中國所面臨現實問題的邏輯起點。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;脫離了這個最基本的邏輯前提去提出任何類型化的中國憲法監督制度的建構性方案都一定是不現實的。要破解全國人大憲法監督的難題，首先必需清楚中國特有的與國家分權的政治體制。政治體制是以公共權利配置為核心而做的制度布置。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;一個國家的政治體制通常牽涉三個方面的權利關系：[1];;;一是國家和人民之間的關系，即國家享有哪些權利，人民享有哪些權利；[1];;;二是公共權利怎樣在立法、行政、司法等不同的國家機關之間進行配置及其互相關系；[1];;;三是公共權利怎樣在和地方之間進行配置及其互相關系。中國的政治體制除了上述三個方面以外，還牽涉與國家的權利關系問題。與國家分權的政治體制是指作為執政在國家機構系統之外，有自己的一套組織系統并借助于一系列詳細制度和國家機關之間發生權利關系，它構成政治體制的一部分，并發揮著核心作用。詳細來說：[1];;;的組織系統自上而下分為五級：[1];;;的委員會、省委、市委、和鄉〔鎮〕[1];;;委，它們分別由同級的代表大會選舉產生，每一個層級的委都配置有相應的權利和職責，由此構成委系統縱向間的層級關系。委系統的這五個層級組織和國家機構系統的、省、市、縣、鄉〔鎮〕[1];;;五個層級一一對應。在組織機構上一一對應的同時，和國家機關之間在權利上還進行了分工，由此構成了橫向政之間的權利關系。就權利內容來看，政之間的權利關系大體可分為三類：[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;一是思想領導方面的權利。比方[1];;;理論、[1];;;[1];;;主要思想、科學發展觀以及[1];;;關于[1];;;依法執政[1];;;、[1];;;依法治國[1];;;等治國理政思想等，這些都是提出的價值規范，不僅對委本身，而且對所有國家機關的行為都有價值導向的作用。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;二是組織領導方面的權利，即根據[1];;;管[1];;;的原則，培養、考察、推薦國家機關的領導。管是的專屬權利，也是最主要的權利。恰是通過這項權利，掌控著國家機關的運作。固然各級人大、[1];;;一府兩院[1];;;國家機關的重要領導人員由同級人大根據法律規定的程序選舉產生，但他們是由組織推薦、考察的。他們在擔任國家機關職務的同時，還擔任的職務。比方市長、縣長同時在同級委中擔任副書記的職務，而的職務是由委直接任免的，委決定著其去留。作為，這些在國家機關中擔任領導職務的必需忠實于，服從的領導，否則將會面臨紀的嚴肅處理。這項權利對的影響是本質性的。這樣，人大在根據憲法和法律的規定行使權利的同時，還必需對組織負責。美國開國元勛漢密爾頓曾指出：[1];;;就人類天性之一般情況而言，對某人的生活有控制權，等于對其意志有控制權。[1];;;這在某種水平上能夠解釋人浩劫以對的行為進行監督的癥結所在。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;三是政治領導方面的權利。這項權利在層面重要表現為制訂路線、方針和政策，做出政治性的決定和重大決策，而全國人大及其常委會則負有履行之責，將的意志通過立法程序轉化成國家意志。在地方層面，這項權利重要表現為怎樣確保國家機關正確地履行的決策和決定，并就轄區內地方性事務作出決策，而國家機關則根據地方委的要求并基于本機關權利行使的性質、特點履行好國家的法律以及的決策、決定。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;就此而言，委所行使的是政治性或決策性的權利，飾演的是決策者的角色，而國家機關行使的是履行性權利，飾演著履行者的角色。這樣，和人大的關系就表現為決策者和履行者之間的關系，由履行者對決策者進行監督勢必陷入窘境。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;當然在地方，地方委自己也是政策和上級政策的履行者，也在從事一些詳細履行性的工作，比方信訪維穩等。通常，委的層級越低，其所從事工作的履行性特點越明顯，委的政治性工作和履行性工作越難以區分。即使這樣，也改變不了委政治上領導者和決策者的性質，[1];;;各級地方委書記是各級地方政領導中名正言順的[1];;;一把手[1];;;.[1];;;在這種權利關系之下，國家機關更像是地方委的一個履行部門，由其對的行為進行監督幾乎成了不可能完成的任務。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;三、作為憲法的守護者：[1];;;正當性分析[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;由前所述，全國人大監督作為領導者的的行為不可避免地面臨一些現實困難，不能對的行為進行有效監督。但并沒有由于缺少有效監督而大肆施行違憲行為。相反，自現行憲法頒布以來，是保障憲法施行的主要力量，事實上充任著憲法守護者的角色。這點自1997[1];;;年的十五大提出[1];;;依法治國、建設社會[1];;;法治國家[1];;;的治國方略以來表現得尤為明顯。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;這其中的緣由，筆者概括為下面三個方面：[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;1.[1];;;保證憲法施行是應負的憲法義務。1982[1];;;年憲法和[1];;;1954[1];;;年憲法相比，一個重大不同之處是把直接置于憲法之下，承受憲法的約束，使執政的權利遭到限制。詳細表如今：[1];;;首先，憲法序言確認憲法是[1];;;國家的根本法，具有最高的法律效力。[1];;;此即意味著內法規、的文件不能凌駕于憲法之上。其次，憲法科予遵照憲法的義務。憲法第五條規定：[1];;;一切國家機關和武裝力量、各政和各社會團體、各企業事業組織都必需遵照憲法和法律。一切違背憲法和法律的行為，必需予以追查。任何組織或者個人都不得有超出憲法和法律的特權。[1];;;這里的[1];;;各政[1];;;、[1];;;任何組織[1];;;天然包含執政的。這意味著沒有凌駕于憲法之上的特權，遵照憲法不是自在裁量的行為，而是必需履行的憲法義務。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;再次，憲法在序言中還規定[1];;;負有維護憲法莊嚴、保證憲法施行的職責。[1];;;這意味著不僅自己要帶頭遵照憲法，而且要領導其他機關抓好憲法施行工作。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;2.[1];;;憲法集中具體表現出了的意志。1954[1];;;年憲法是新中國第一部社會[1];;;類型的憲法，它是為了回應當時所面臨的各種社會問題而做的政治決斷，具體表現出了的主張。之后，隨著社會的變化經過了三次全面修改，分別是[1];;;1975[1];;;年憲法、1978年憲法和[1];;;1982[1];;;年憲法，這三次全面修憲都是由提議并在其直接領導下進行的。1982[1];;;年憲法施行以來，全國人大又根據提出的修憲建議先后于[1];;;1988[1];;;年、1993[1];;;年、1999[1];;;年、2004[1];;;年四次對憲法的部分條款進行修改。通過這四次修憲，全國人大把改革開放以來根據的路線方針政策構成的中國特點社會發展道路、中國特1發展結果等以憲法的形式規定下來，使之[1];;;成為歷史新時期和國家的中心工作、基本原則、重大方針、主要政策在國家法制上的最高具體表現出。[1];;;從這種意義上說，保證憲法的施行就是保障的路線方針政策的施行。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;3.[1];;;憲法是廣闊人民意志的集中具體表現出，凝聚了社會共鳴。〔中國章程〕在〔總綱〕部分開篇就講中國[1];;;代表中國最廣闊人民的根本利益[1];;;.廣闊人民的根本利益在哪里呢？[1];;;改革開放之前，廣闊人民大眾的利益具有一元化的特征，發現并代表人民的根本利益相對簡單。但改革開放以來，中國社會發生了宏大變化，變化之一是廣闊人民內部出現了利益多元化。各種不同的利益訴求互相碰撞、互相沖突。在這種情況下，怎樣發現并代表廣闊人民的根本利益？[1];;;怎樣有效協調各種利益關系以化解矛盾和沖突？[1];;;這成為改革開放[1];;;30[1];;;多年的今天執政所面臨的一個現實問題。從理論來看，解決這個問題，唯有遵照憲法、保證憲法的施行。由于憲法具體表現出了社會各階級、階層的意志，具體表現出了全體人民的意志，凝聚了社會共鳴。據史料記載，1954[1];;;年憲法制訂和[1];;;1982年憲法修改都經過了大規模的全民討論。1954年憲法制訂時全民討論是從[1];;;1954[1];;;年[1];;;6[1];;;月開始，歷時近[1];;;3[1];;;個月，加入討論的有[1];;;1[1];;;億[1];;;5[1];;;千多萬人，相當于當時全國總人口的[1];;;1/3.全民討論提出的意見經過整理達[1];;;118[1];;;萬條.憲法起草委員會根據這些意見對憲法草案進行修改，然后通過法定程序提交給一屆全國人大一次會議討論。1982[1];;;年修改憲法時，也進行了[1];;;4[1];;;個多月的全民討論。由于憲法反映了中國最廣闊人民的共同意志和根本利益，因而保證憲法施行就能保障人民根本利益的實現，就能整合各種不同利益和價值分歧，就能堅持的先鋒隊性質。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;由于認識到本身負有保證憲法施行的職責以及保證憲法施行對、對人民所具有的價值，自現行憲法頒布以來，十分是的十八大以來，一直比較看重憲法的施行，這具體表現出在：[1];;;〔1〕[1];;;彭真同志在20[1];;;世紀80[1];;;年代初提出：[1];;;領導人民制訂憲法和法律，又領導人民遵照履行憲法和法律，自己也必需在憲法和法律的范圍內活動[1];;;.這個知名論斷不僅成為全的共鳴而且被寫入章中。〔2〕[1];;;對執政中實行法治、施行憲法不斷提出新的要求。2002[1];;;年，的十六大提出[1];;;堅持依法執政，施行對國家和社會的領導[1];;;2004[1];;;年[1];;;9月[1];;;15[1];;;日[1];;;在首都各界紀念全國人民代表大會成立[1];;;50[1];;;周年大會的講話中初次提出[1];;;依憲治國[1];;;、[1];;;依憲執政[1];;;的表述。的十八大報告提出[1];;;法治是治國理政的基本方式[1];;;、[1];;;領導人民制訂憲法和法律，必需在憲法和法律范圍內活動。[1];;;的十八屆四中全會提出：[1];;;堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。[1];;;這些表示清楚執政對本身施行憲法的要求越來越高、依法執政和依憲執政的思路越來越清楚明晰，這不僅有力地推動了執政方式的改變，而且保證了憲法的施行。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;四、中國特點憲法監督體制的重構[1];;;[1];;;〔一〕[1];;;構建雙軌制的憲法監督體制[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;憲法監督體制牽涉監督憲法施行的權利分配及其互相關系。在西方，一個機關能否被配置給監督憲法施行的權利，通常需要具備兩個條件：[1];;;一是它不能位居于其他權利之上，而是在一種平行格局中與其他權利發生聯絡，以求取需要的平衡；二是它必需是中立的，不依靠或偏向任何其他權利，但卻能夠提供一種特殊的保衛機制，使不同的權利部門在憲法的框架內活動。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;用法國自在主義思想家貢斯當的話，這是一種[1];;;中立性、調解性和規制性權利[1];;;.美國式的普通法院、德國式的憲法法院無疑具有這樣的權利性質。但在美國，法院審查經常面臨正當性質疑，比方馬克[1];;;圖什內特就提出憲法是主權者人民〔由其代表進行〕[1];;;的政治決斷，應[1];;;把憲法揣出法院[1];;;,完全廢除司法審查，而將憲法解釋權交回給人民代表來行使。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;在中國，把監督憲法施行的權利配置給全國人大則不會面臨美國法院那樣的正當性質疑，由于全國人大是基于法律程序經過選舉而產生的代表構成的機關，它代表公民個體行使國家主權。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;另外，在中國，是[1];;;中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊[1];;;,[1];;;代表最廣闊人民的根本利益[1];;;,它是基于政治理念、歷史責任和階級利益基礎上的政治認同而產生的代表，作為政治性的力量行使人民主權，由其監督憲法施行也具有正當性。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;基于上述分析，筆者以為中國的憲法監督體制，應實行雙軌制，即在監督憲法施行方面，和全國人大進行分工。全國人大根據憲法的受權對國家和社會的行為進行監督，保障憲法施行。負責對的各級組織和的行為進行監督。監督憲法施行必定牽涉到對憲法的解釋，而這并不構成監督憲法施行的障礙。由于1954[1];;;年憲法的制訂及以后對憲法的全面修改和部分修改都是在的領導下和直接參與下進行的，把哪些內容寫進憲法、需要設置哪些國家機關、權利怎樣在不同國家機關之間進行分配及其互相關系怎樣處理、和地方的關系怎樣擺布等都具體表現出了的意志和政治主張，是把的指點思想、路線、方針、政策通過立憲、修憲程序法定化。因而，不僅僅是實際上的憲法制訂者、修改者，而且[1];;;應當被看作是對憲法的權威解釋者[1];;;,其能夠承當起監督憲法施行的職責。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;但無論是全國人大的憲法監督還是的憲法監督，實際上都牽涉到對本身行為的監督，即自己做自己案件的法官，其監督效果往往取決于監督者本身對憲法的權威性、法治的信仰、職責責任的認知水平以及外在的壓力強度〔比方社會輿論等方面的壓力〕[1];;;,認知水平越高、外來壓力強度越大，則監督效果可能會越好。反之，監督效果則可能會越差。這種傾向是監督者自我監督無法避免的。因而，雙軌制的憲法監督體制能夠理解為與社會[1];;;初級階段法治狀態相適應的體制，將來隨著社會[1];;;法治建設進程的全面推進、全民憲法意識的提升和法治信仰的樹立，中國能夠考慮由中立的第三方作為專門的憲法監督機關監督憲法施行，把一切國家機關和各政的行為都納入其監督范圍之內。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;〔二〕[1];;;全國人大監督與監督的調適[1];;;[1];;;全國人大的憲法監督和的憲法監督各有分工，二者若能夠互相協調、相得益彰，必需處理好兩個問題。其一，從的視角看，必需處理好的領導與全國人大監督的關系問題。對全國人大監督憲法施行工作的領導是政治領導，這種領導不是通過行政命令來實現的。根據法治的要求，要把自己關于維護憲法權威、加強憲法施行的監督的主張通過全國人大的立法程序變成國家的法律，然后通過全國人大的本能機能加以施行。全國人大在監督憲法施行工作中，只要做到了在憲法法律范圍之內活動，嚴格根據法定程序和權限履行監督職責，此即是堅持的領導。其二，從全國人大的視角看，必需處理好違憲與違紀的問題。假如人大在處理違憲問題時牽涉委或的領導，該怎樣處理呢？[1];;;1985[1];;;年11[1];;;月26[1];;;日，彭真在和省級人大常委會負責人座談時有一段講話給出了答案:。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;他說：[1];;;有些違背紀的問題，應由去處理。全國人大假如發現了屬于風紀的問題，能夠自動向反映情況。全國人大常委會不可能，也不該該越俎代庖直接處理這方面存在的問題。[1];;;也就是說，全國人大常委會應當與的組織建立溝通機制，對組織和的違憲問題，先由的組織根據章和紀處理，然后再交由有關國家機關依法辦理。之所以這樣處理，是由于章明確規定[1];;;必需在憲法和法律的范圍內活動[1];;;,必需[1];;;模范遵照國家的法律法規[1];;;.假如組織和的行為違背了憲法、法律、法規的規定，那么其既是違法行為，同時也是違紀行為。因而，應根據〔中國紀律處罰條例〕的規定和程序處理，以維護的章程的權威性，保障憲法、法律、法規的貫徹履行。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;這樣，通過章就建立起了全國人大監督與的監督的協調機制，二者既相互分工，又互相配合，很好地解決了國家機關中的違憲、違法問題。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;〔三〕[1];;;雙軌制下憲法監督機制的完善[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;的十八屆三中全會提出了[1];;;進一步健全憲法施行監督機制和程序，把全面貫徹施行憲法提升到一個新水平[1];;;的改革任務。也就是說，當前無論全國人大的憲法監督還是的憲法監督在監督機制和監督程序方面都存在問題，需要不斷完善。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;1.[1];;;全國人大監督機制的完善[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;全國人大監督憲法施行具有憲法的明確受權，因此是主要的憲法監督主體。當前，全國人大的憲法監督應重點解決兩個方面存在的問題：[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;一是監督范圍較小。根據憲法第五條的規定，在憲法施行經過中，一切國家機關和武裝力量、各政和各社會團體、各企業事業組織都有可能違背憲法，因此對其違憲行為都應予以追查。但當前，全國人大的憲法監督將監督對象僅限于國家機關，對武裝力量、各政和各社會團體、各企業事業組織的違憲行為，并沒有建立相應的責任追查機制。即使是國家機關，全國人大的監督對象也只限于部分機關的部分行為，即有權制訂行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的機關以及有權出臺司法解釋的最高人民法院、最高人民檢察院的立法性質的行為，而排除了其他行為。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;二是全國人大常委會的不作為問題。2000年生效的〔立法法〕建立了全國人大常委會根據有權主體提出違憲或違法審查要求或建議的被動審查機制。該機制建立后，激活了公民參與保障憲法施行的積極性。根據筆者了解的情況，媒體幾乎每年都爆料說有公民向全國人大常委會提出違憲或違法審查的建議，但全國人大常委會從來不予回應，能否啟動審查程序也不得而知。其結果是，一方面導致人大本身權威樹立不起來。全國人大常委會作為監督憲法施行的機關對憲法授予的權利不行使、科予的義務不履行，就很難要求其他機關遵照憲法。更主要的是，全國人大常委會的這種做法對地方人大起了負面的示范效應。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;許多地方人大常委會根據〔監督法〕應該行使的監督權利經常處于被[1];;;凍結[1];;;狀況。另一方面導致憲法和法律的權威樹立不起來。人們之所以向全國人大常委會提出違憲或違法的要求或建議，往往是有關規范性文件在施行中暴露出了違憲或違法問題，損害了公民的權利或毀壞了法制的統一。人們向全國人大常委會提出來，是相信憲法和法律有權威。但全國人大常委會怠于行使審查權，使人們看不到憲法和法律的權威，進而會對法治喪失自信心。因而，全國人大常委會面對違法審查的要求或建議能否及時啟動審查程序關乎的絕不只是人大本身的事情。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;針對上述兩個方面存在的問題，筆者建議全國人大1武裝力量、各政和各社會團體、各企業事業組織違憲行為的追查機制；[1];;;另一方面，對當前已經納入憲法監督范圍的事項，要完善〔行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規備案審查工作程序〕和〔司法解釋備案審查工作程序〕，提升制度的履行力，切實解決好不作為問題。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;2.[1];;;憲法監督機制的建立[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;立憲法監督機制需要解決三個方面存在的問題，即監督什么、誰來監督、怎么來監督。監督什么是指憲法監督的內容。的憲法監督，依監督內容的不同可分成兩類：[1];;;一類是對內法規、的規范性文件等抽象行為進行監督。內法規通常管內事務，但是的規范性文件管理的事務卻不限于內，有的直接牽涉公共事務的管理。其常見的形式是委聯合發文，比方〔關于農業和農村工作若干重大問題的決定〕、〔關于切實做好減輕農民負擔工作的決定〕、〔關于進一步加強土地管理切實保衛耕地的通知〕等都是和聯合下發的規范性文件，其內容牽涉農業、農村、農民問題。[1];;;[1];;;據有的學者統計，自[1];;;1978年到[1];;;2011[1];;;年，在層面，以各種名義下發的內法規和規范性文件有[1];;;332[1];;;件。其中，完全規范內事務的有[1];;;187[1];;;件，占[1];;;56%;[1];;;既規范內事務，又規范政務和社會事務，或者完全規范政務和社會事務的共[1];;;145[1];;;件，占[1];;;44%.這[1];;;145[1];;;件中，政聯合制訂的文件有[1];;;25[1];;;件。[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;[1];;;在地方，政聯合下發文件的現象也比較常