基本公共服務均等化制度中殘疾人福祉設計研究

黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出“完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化。”黨的十七大明確指出“縮小區域發展差距，必須注重實現基本公共服務均等化。”基本公共服務均等化問題已成為當前我國經濟社會發展中的一個重要熱點問題，而殘疾人的公共服務問題越來越引起社會關注。當前，應當立足社會公平正義的理念，統籌城鄉、區域基本公共服務供給，確保教育、醫療、交通環境等公共資源，更多地向農村、向低收入群體傾斜，為殘疾人提供均等化的基本公共服務，以使他們更好地與社會融合。1概念詮釋所謂基本公共服務是指建立在一定社會共識基礎上，根據一國經濟社會發展階段和總體水平，為維持本國經濟社會的穩定、基本的社會正義和凝聚力，保護個人最基本的生存權和發展權，為實現人的全面發展所需要的基本社會條件。義務教育、公共衛生和基本醫療、基本社會保障、公共就業服務是現階段我國基本公共服務的主要內容。從保障和供給的角度出發，狹義的公共服務是指為對象供給服務的體制、機制和過程，涉及到設施、設備和人員配置。廣義的公共服務既包括保障體制機制，也包括服務供給體制機制。本文取狹義。公共服務均等化是公共財政的基本目標之一，是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共物品和公共服務。基本公共服務的差距應控制在社會可承受的范圍內；尤其應關注困難群體。公共服務均等化有助于公平分配，實現公平和效率的統一。當前，我國基本公共服務的非均等化問題比較突出，并由此使地區之間、城鄉之間、不同群體之間在基礎教育、公共醫療、社會保障等基本公共服務方面的差距逐步拉大，并已成為影響社會公平、公正的焦點問題之一，其中包括殘健群體之間的差距也在拉大。《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》指出，國家為殘疾人提供適合其特殊需求的基本公共服務，營造殘疾人平等參與的社會環境，為殘疾人生活和發展提供穩定的制度性保障。本文認為，基于公共服務均等化，為保障殘疾人基本生存權、滿足基本尊嚴、基本能力和基本健康的需求，需要政府及社會為殘疾人提供基本的生存、生活及其健康保障，完善和實現殘疾人福祉的制度設計。2殘疾人基本公共服務均等化的意義和現狀殘疾人公共服務是一項不斷滿足殘疾人特殊需求的特色服務，是隨著社會公共服務事業推進而有待于開發的新的公共服務領域。應當按照政府主導、社會共建的原則，加快建設殘疾人社會服務體系[1]，其內容可包含：綜合評估服務、綜合康復服務、特殊教育服務、就業扶持服務、生活照料服務；此外，還有輔助器具服務、家屬資源服務、無障礙環境服務、文化服務和殘疾人權益維護服務等。目前我國殘疾人基本公共服務在區域、城鄉、人群、各類設施發展之間均存在一定的差距：①區域之間殘疾人公共服務差距比較大，和地區經濟發展水平及地方財政體制密切相關。②城鄉之間殘疾人基本公共服務差距明顯，各類公共基礎設施的供給城鄉不均。③不同群體之間公共服務不均衡，不僅表現在殘健人群之間的差距，殘疾人群內部因為殘疾類型、殘疾程度的差異，導致享受的基本公共服務存在差別。④各類設施的發展之間不平衡，缺乏現代化的設施和服務體系。2007-2009年度全國殘疾人狀況監測結果表明，殘疾人總體生活狀況有一定改善，但與全社會平均水平仍存在不小差距，殘疾人在醫療、康復、教育、就業、社會參與等方面還面臨許多困難。通過對殘疾人生存、發展和環境三大類17項的指標監測，殘疾人全面小康實現程度與國家統計局公布的全國全面建設小康社會實現程度相比差距還相當明顯[2]。甘肅省殘疾人口多，生活水平比較低，各類殘疾人達187.1萬，占全省總人口的7.2%；按照國家年人均2300元的貧困標準測算，目前生活在貧困線以下的殘疾人約130萬，占殘疾人總數的70%，占全省貧困人口的10%[3]。甘肅省殘疾人口中，城鎮殘疾人口為21.72萬人，占11.61%；農村殘疾人口165.38萬人，占88.39%。精神殘疾人和肢體殘疾人數量成倍增加，貧困戶占11.3%，絕大部分在農村[4]。由于資金、相關硬件設施和服務隊伍建設等方面的限制，甘肅省殘疾人各項服務需求和實際得到服務有相當大的缺口，目前全省得到康復服務的殘疾人約占殘疾人總數的40%，身體功能得到恢復或補償的殘疾人只有15%左右，身體功能弱導致殘疾人在務工、個體經營和參加農業生產等方面存在很大困難。據調查，2010年甘肅農村15歲以上人口文盲率為23.20%，而殘疾人文盲率高達50.58%。可見，甘肅省農村殘疾人教育也遠落后于全省平均水平[5]。甘肅作為欠發達省份，政府和社會在殘疾人基本公共服務方面做了很大努力，取得了一些成績。但仍存在一些問題，主要有幾個方面：一是就業問題。就業困難是導致殘疾人家庭困難的根本原因；二是殘疾人的公共保障偏少；三是殘疾人貧困面大，貧困程度深，普遍缺乏救濟資源，影響了對貧困殘疾人的扶助，殘疾人應當享受的優惠政策難以落實；同時在助殘氛圍方面還需要進一步加強。3推進殘疾人公共服務均等化的思考與建議加強殘疾人公共服務建設，應立足基本國情、省情，在當前基本公共服務資源配置不足和社會總福利水平不高的情況下，正確處理好“有限的公共服務”和“巨大的服務需求”之間的關系，處理好社會發展與殘疾人群體利益之間的關系，處理好政府、社會和家庭之間的責任關系，處理好發展目的與發展手段的統一、效率和公平的統一。在具體工作中，要認真把握以下幾個原則和導向。一是要以改革發展的思路，切實加強加快推進；二是落實政府主導作用，做好總體發展規劃；三是加大服務機構、服務設施和服務項目開發建設的力度；四是培育和發展社會服務組織；五是加強專業服務人才隊伍建設；六是完善殘疾人服務政策和法規建設，規范殘疾人公共服務發展，本文認為應著重從以下方面入手。3.1加大財政投入與發達國家相比，我國財政體制仍屬于建設型財政，圍繞保障民生，一是財政要加大對一些福利性、公益性的基本公共服務項目的資金投入；二是對基本公共服務的投入效益制定明確的評估體系，硬化公共服務指標。財政依據各社區殘疾人現狀予以預算，保證資金的有效撥放；加大對農村地區基本公共服務的投入，實現區域間和城鄉銜接的基本公共服務體系。甘肅省2010-2011年財政扶貧資金投入3375萬元，爭取康復扶貧貸款項目資金3800萬元，比上年增長42.5%，其中項目貸款2800萬元，扶持870名貧困殘疾人，到戶貸款1000萬元，扶持520名貧困殘疾人。地方投入實用技術培訓資金503萬元，培訓3.7萬殘疾人；投入資金6339萬元，實施農村貧困殘疾人危房改造7264戶，受益殘疾人8635人。3.2加強政策保障政策法規是解決殘疾人扶貧問題和困難的重要法寶，也是扶貧工作制度化的保證，對于保障殘疾人充分平等參與社會生活的權利、促進殘疾人事業的發展至關重要。以甘肅為例，多年來形成領導班子深入調研的作風，主要領導帶隊形成的“與實踐對接”的走村串戶長效機制，調研數據可靠，結論科學。近年來先后出臺20多部殘疾人扶貧工作政策文件，市縣鄉村普遍制定了配套政策，基本形成針對性比較強、覆蓋面比較廣的殘疾人扶貧政策體系。例如，省委辦公廳《關于進一步加強貧困殘疾人社會幫扶工作的意見》(2004)和省政府辦公廳《關于進一步加強全省殘疾人扶貧解困工作的意見》等文件，明確要求各級黨委政府落實“兩帶頭”和“四定”殘疾人幫扶工作責任制。省人大頒布的《甘肅省殘疾人保障條例》(2012)、省委省政府出臺的《(關于加快殘疾人事業發展的實施意見》(2009)、省政府修訂的《甘肅省扶助殘疾人規定》(2009)，以及《殘疾人扶貧十年規劃》(2012)等政策文件，明確要求各級政府在制定政策、選擇項目、安排資金、技能培訓等方面向殘疾人傾斜，增加專項扶貧資金，對貧困線以下的殘疾人及其家庭進行跟蹤扶貧服務，政府開發的各種公益性崗位30%用于安排殘疾人。先后出臺的《甘肅省殘疾人就業保障金管理辦法》、《甘肅省分散按比例安排殘疾人就業辦法》、《甘肅省“十二五”殘疾人事業發展規劃》、《甘肅省無障礙建設條例》等政策法規，對推進全省殘疾人事業發展起到了至關重要的保障作用。3.3提高殘疾人保障水平殘疾人社會保障是殘疾人生存與發展的重要基礎，也是各級政府大力開展的重要工作。2011年甘肅省殘疾人社會保障狀況得到較大改善。將51萬城鄉殘疾人納入低保，比上年增長59.2%，其中城鎮8.8萬人，農村42.2萬人，符合條件的殘疾人基本實現應保盡保，并在已補差基礎上普遍提高20%(見圖1)[6]。圖12007-2011年全省殘疾人納入低保情況甘肅省有21萬城鎮殘疾人參加城鎮醫療保險，比上年增長18.2%；參加新農合的農村殘疾人達到95%以上；全省城鄉居民養老保險試點縣殘疾人參保工作全面推進，65個試點縣的31.8萬農村殘疾人和4.4萬城鎮殘疾人參加了新農保和城鎮居民養老保險。托養服務方面，有1938名殘疾人在全省43所托養機構接受寄宿制或日間托養照料服務，比上年增長16.9%，有15904名殘疾人接受居家托養服務。《甘肅省扶助殘疾人規定》中要求，“降低殘疾人城鎮居民醫療保險、新型農村合作醫療住院自付標準”，殘疾人醫保住院、大病住院報銷比例在原有基礎上分別上浮15%、20%。3.4建立多元化服務供給機制鑒于殘疾人需求與現有服務能力之間的巨大差距，建議進一步完善政府公共服務職能，推進基本公共服務的供給法制化與多樣化，重視培育和發揮非政府組織在社區殘疾人公共服務中的作用，以多種方式(公辦民營、民辦公助、政府補貼、殘聯興建、購買場地、購買服務等)，引導社會力量，充分利用發展社會事業的優惠政策，興辦殘疾人服務機構，并制定相應激勵政策。整合社會資源，提高服務機構的綜合效益，衛生、民政、工商、稅務、財政、物價和勞動保障等部門加強協調，解決因政策不配套、待遇不統一而制約民辦服務機構發展的問題，完善對民辦服務機構的補助政策，保護民辦服務機構的積極性，擴大服務能力，減輕政府財政負擔，使得殘疾人基本公共服務得到更加切實的保障。3.5推進無障礙環境建設無障礙環境建設是殘疾人參與社會活動的重要保證。應當把全社會范圍內的無障礙設施建設納入公共服務體系，確立基本標準，在公共建筑、公共交通等立法中作出明確規定。一是要完善社區各類無障礙設施的建設，例如入戶設坡道和電梯，交叉路口人行道設置緣石坡道，盲道系統完善，居住區及公共綠地入口地段應設盲道。有殘疾人居住的住戶需要為其免費安裝扶手、無障礙衛生間等必要設施。二是建設信息無障礙環境，推廣影視節目的手語和字幕、盲人有聲讀物和各種針對不同殘疾人的信息指示牌、觸摸模型等基本的無障礙服務。三是對各類無障礙設施加以維護與管理，設立相應的監管和懲罰機制。四是社區無障礙環境接軌城市無障礙系統，真正實現殘疾人出行無障礙、信息無障礙、交流無障礙，為殘疾人融入社會創造和諧環境。參照美國、英國等發達國家做法，合理設置城市殘疾人車泊位，優先保證殘疾人能夠方便停車。積極關注上肢殘疾人駕車。通過無障礙環境的建設和社會氛圍的改善，保障殘疾人在交通、教育、工作等方面不受歧視[7]。《甘肅省無障礙建設條例》自2011年1月1日起施行。甘肅省有44個市縣系統開展無障礙建設工作，全年實施800戶貧困殘疾人家庭無障礙改造；為1.3萬名殘疾人發放機動輪椅車燃油補貼。通過大力開展無障礙環境建設，為省內殘疾人參與社會和日常生活提供方便和幫助。3.6建立殘疾人津貼制度殘疾人津貼制度是保障殘疾人基本生存的制度設計，是殘疾人社會保障的重要組成部分[8]。建立基本的殘疾人收入補貼制度，應當是我國殘疾人事業發展中最為關鍵、最為優先的制度建設，并應盡快建立重度殘疾人護理補貼制度。2010年頒發的《甘肅省扶助殘疾人規定》要求“對家庭主要勞動力因重病、重殘完全喪失勞動能力、需要長期重點保障的家庭，屬于城市低保對象的家庭，殘疾人本人在已補助的基礎上，按照保障標準上浮20%發給保障金；屬于農村低保對象的殘疾人，按照當地農村低保標準享受全額保障金。對患重病或長期患病的特困殘疾人家庭和對生活不能自理的殘疾人，在享受城鄉低保待遇后生活仍有困難的，應當給予臨時救助”。由于資金方面的制約，各級殘聯通過大量艱辛努力積極落實，例如甘肅金昌市為城鄉70周歲以上一級殘疾老人和75周歲以上特困殘疾老人每人每月發放100元生活補助；對農村一、二級重度殘疾人由財政部門每年每人最低代交100元參保金，參加社會養老保險。3.7加強殘疾人職業培訓和創業培訓許多殘疾人自身素質不適應現代科學技術發展需要，缺乏競爭意識和能力，是導致就業難的一個重要因素[9]。殘疾人成為就業競爭中的弱者是不爭的事實，因此，加強素質培訓是工作中的重中之重。應該鼓勵他們多參加各種就業前培訓、在職培訓，大力加強創業培訓。全面推行殘疾人按比例就業政策，加快農村殘疾人勞動力向第二第三產業轉移。目前，甘肅省共建立適合殘疾人生產勞動的蔬菜藥材種植、養牛養豬、編織刺繡等專業合作社260個，成為帶動全省殘疾人脫貧致富的創業園。截止目前全省組織培訓殘疾人及家庭成員6萬人次，組織外出務工4萬人次，創收5億元以上。殘疾人外出務工，既增加了收入，開闊了眼界，更增強了發展信心。3.8做好殘疾人社區、家庭服務建立以社區居民委員會為核心、社區殘疾人組織為紐帶、社區服務機構為基礎的工作機制，促進殘疾人平等參與社會生活。發揮社區居委會的自治組織作用，充分利用社區殘疾人協會密切聯系殘疾人的優勢，以人為本，落實社區為殘疾人的各項服務工作，夯實基礎，逐步建立符合市場經濟條件下的社區殘疾人工作機制，推進殘疾人事業持續健康發展，調動殘疾人的積極性，提高殘疾人參與社會生活的能力[10]。同時發展完善社區志愿服務制度，加入相應的志愿者法制保障，調動社會各種團體組織加入到為殘疾人服務當中。殘疾人經常需要別人幫助來施行日常生活功能，加之許多殘疾人都是獨居或大部分時間被單獨留在家中，因此進行家庭功能訓練是十分重要的。家庭殘疾人服務增添了家庭保健的內容，有的國家在家庭保健中，殘疾人服務占的比重為70%。家庭殘疾人服務，首先應該訓練殘疾人和他們的家屬。其次，訓練內容應著重指導殘疾人及家屬進行自我保健，而不是直接提供治療，其中包括減少殘疾人的孤獨感。此外，根據需要安排專業人員到病人家里進行檢查與治療，他們除了攜帶一些簡易的理療器械外，應盡量利用病人家里的條件幫助病人進行各種鍛煉與訓練，提高他們生活自理能力。經過一定時間后，讓病人再到醫院復診。甘肅省通過推進殘疾人社區康復工作和康復服務機構建設及實施一批重點康復工程，為30萬人(次)殘疾人提供了有效康復服務，康復工作在基層得到積極開展，工作的廣度和深度進一步拓展，覆蓋面明顯擴大。86個縣區市全部開展社區康復工作，其中有3337個社區開展工作，比上年增長84.6