土地儲備機構績效審計的實踐和思考

土地儲備制度是我國城市土地制度的一項創新，自1996年我國第一家土地儲備機構在上海誕生以來，全國各地相繼建立起專門的土地儲備機構，為政府加強土地調控，規范土地市場運行，促進土地節約集約利用，以及為加快企事業單位改制，推進城鎮化建設發揮了重要作用。隨著儲備機構規模的日趨擴大，對儲備機構運作績效情況的審計已為各級審計機關所關注，筆者結合土地儲備機構審計的實踐，談談土地儲備機構績效審計的體會。一、圍繞政策導向，明確審計目標全面推行績效審計可以加快促進轉變經濟發展方式，提高財政資金和公共資源管理活動的經濟性、效率性和效果性。土地儲備機構是執行土地儲備政策，開展土地儲備業務的專門部門，并且土地出讓收入已經逐步成為地方各級財政的重要收入來源，土地政策執行的效果性應作為審計的主要目標，通過對土地收儲制度的執行、土地儲備資金的使用和管理等方面的審計，揭示土地儲備制度運行中存在的問題和不足，提出完善制度、促進管理的建議，更好地保證和發揮土地儲備機構在統籌土地資源的開發、利用和保護，加強和改善宏觀調控等方面發揮更大的作用，更好地促進經濟社會全面協調可持續發展，發揮審計保障經濟社會健康運行的“免疫系統”功能以及在國家治理中的重要作用。二、把握運行機制，突出審計重點（一）儲備規劃（計劃）制定及執行的科學、有效性土地儲備規劃是根據經濟社會發展規劃、土地利用總體規劃和城市規劃，針對收儲城市可開發建設用地資源編制的總體規劃，年度土地儲備計劃是在土地總體規劃的基礎上，制定的年度土地儲備方案。編制和實施城市土地儲備規劃（計劃），有利于加大土地儲備工作力度、實現政府對土地一級市場的全面高度壟斷，進而增強政府對土地資源的宏觀調控能力，促進城市土地資源的優化配置，保障城市經濟、社會和環境的協調發展。審計中首先要關注規劃（計劃）的制定情況，關注規劃制定的科學性，規劃的制定是否符合本地區土地利用總體規劃和城市規劃的要求，并與之相適應；其次審計還要關注年度土地儲備計劃的制定情況，年度土地儲備計劃是否符合土地儲備規劃的總體要求，有無超越總體規劃的情況；最后還要關注土地儲備計劃的執行情況，是否嚴格按照儲備計劃進行土地收儲，有無置儲備計劃于不顧，盲目囤積土地的現象。（二）儲備資金取得及使用的規范性、效益性1.資金來源的合理性。土地儲備資金的來源主要有：儲備機構的資本金、同級財政撥款、商業銀行抵押貸款和吸納的社會民間資本等，儲備資金的合理與否直接關系到土地儲備機構健康有序的發展運作。審計中一是要關注儲備資金來源的結構，分析其結構的合理性，儲備資金中是否有與其經營規模相適應的資本金及財政撥款，是否存在高負債經營，給儲備機構帶來巨大資金壓力的情況；二是關注土地儲備機構儲備舉債規模的合理性，舉借的貸款規模是否與年度土地儲備計劃相銜接，并報經同級財政部門批準，是否存在超計劃、超規模舉借貸款，是否存在以儲備機構的名義舉借的貸款用于其他項目等。2.資金成本的合理性。土地儲備資金的成本支出，最終將體現地塊收益金的支出，因此地塊成本的多少將直接影響土地的凈收益。審計中要關注通過負債取得的儲備資金所支付的資金成本是否合理，是否與同期市場相應資金成本相當，有無在利息支付之外，通過支付咨詢、贊助等費用，變相增加資金成本的情況；通過吸納民間資本籌集資金的，要審查相關資金籌集合同的訂立情況，重點關注費用支付的合理性。3.資金支付的規范性。儲備資金主要用于土地儲備的成本支出，土地儲備成本主要包括地塊報批費、收購補償款、拆遷款、土地評估等費用，審計應以具體地塊為單位，沿資金流向，通過查閱收購及拆遷合同等，審查各項支出的真實和規范性。（三）地塊儲備及轉讓的效率、效果性土地儲備的主要目的是實施土地供給總量控制，促進土地市場供需平衡，盤活存量土地資源，努力消化閑置土地，積極探索土地出讓方式，確保城市土地保值增值。在對土地儲備機構土地的收儲和出讓進行審計評價時，要緊緊圍繞土地儲備的目的。一是查看儲備的土地是否符合土地利用總體規劃和城市規劃的需要，是否存在計劃外儲備，降低儲備效率的情況。如某儲備機構2003年未按照儲備計劃收儲某地塊139畝，支付儲備資金3400萬元，至2011年底該地塊尚未掛牌出讓，地塊閑置長達數年，嚴重影響了地塊儲備的效率；二是關注土地儲備對消化閑置土地發揮的作用；三是查看儲備地塊周轉的時效性，對納入地塊儲備的土地，長期未予出讓的地塊，要分析未及時出讓，影響地塊儲備效果的原因。（四）儲備資產管理的有效性儲備資產主要是指儲備機構在對存量地塊收儲后，收歸儲備機構所有的各項資產，不僅包括收儲的土地，還包括地面上的房屋、建筑物、場地、苗木等所有地面資產。審計中一是要審查儲備機構對收購的各項地面資產的完整性，是否對收儲的資產全面納入賬面進行明細核算，并建立詳細的備查資料，派專人進行管理；二是要關注收儲資產的處置，處置程序是否合規，處置價格是否合理，是否存在資產流失的現象；三是要重點關注存量閑置資產，該資產是否結合儲備計劃及城市規劃需求，通過盤活存量資產，使其得到合理有效使用，并盡量發揮其增值收益，審計中要關注是否存在無償出租和出借情況。（五）內控制度的健全有效性內控制度是土地儲備機構有效運作和管理的載體，是有效管理體系中不可缺少的重要組成部分，只有建立良好的內控制度，才能有利于保護財產物資的安全完整，保證國家宏觀政策的有效性。地方各級土地儲備機構大多隸屬于國土管理部門，并且存在和國土業務部門合署辦公的現象，部分人員存在兼職現象，并且儲備資金結算總額也較大，健全完整的內控制度顯得尤為重要。審計中要根據儲備業務的流程，查看儲備機構是否制定了儲備資金結算管理、儲備資產管理及對外投資擔保等方面的內控制度，以及內控制度的建立對儲備中心運作效果的評價。三、針對監督需求，優化審計方法土地儲備機構在土地儲備運作過程中，不是單純以經濟效益最大化作為目標，它有其獨特的政策和業務特性，很大程度上要發揮其節約集約用地、宏觀調控土地市場的作用，因此在審計監督過程中，在采取傳統財政財務收支審計方法的基礎上，還要根據審計對象，明確審計目標，優化審計方法，提高審計的針對性和有效性，具體來講要做到以下三個結合。一是要將財務績效審計與土地業務審計相結合。土地儲備中心涉及土地政策比較多，業務性比較強，審計人員要充分吃透并掌握土地政策，包括土地儲備、土地收購、土地報批出讓、收購及拆遷補償等方面的政策制度。二是案卷臺賬查閱和數據分析相結合。審計中要對土地征用、收購及出讓臺賬進行審閱，掌握年度土地征收、出讓情況，對已批未供土地進行原因分析，并對儲備中心在閑