中國開放大學戰略研究

G724.82：A1008—3006(2011)02—0003—08為落實《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》(以下簡稱《教育規劃綱要》)，辦好開放大學，建設高等教育強國，促進全民學習、終身學習的學習型社會建設，受中央廣播電視大學委托，國家教育發展研究中心課題組進行了專項調研。開放大學是國際高等教育和終身教育發展的重要形式。中央廣播電視大學作為一所公益性高等學校，自建立之日起就是重要的國家教育資源。從廣播電視大學到開放大學是一次戰略轉型，是廣播電視大學功能的轉變、豐富和提升，是適應高等教育從大眾化到普及化、適應工業化時代向知識社會轉變、適應全民學習終身學習的學習型社會建設需要的重大戰略舉措。辦好開放大學是國家目標、國家戰略和國家行為。一、開放大學改革發展的機遇與挑戰開辦中央廣播電視大學是多快好省發展中國高等教育事業的一項創舉。廣播電視大學教育系統是由中央電大、44所省級電大、近1000所地市級電大分校(工作站)和近3000所縣級電大工作站(教學點)組成的世界上規模最大的遠程教育教學系統。從廣播電視大學到開放大學轉型，將對中國開放大學的改革與發展提出新要求、帶來新挑戰、創造新機遇。(一)開放大學改革發展面臨新的戰略機遇1.《教育規劃綱要》為開放大學確定新使命《教育規劃綱要》提出：“大力發展現代遠程教育，建設以衛星、電視和互聯網等為載體的遠程開放繼續教育及公共服務平臺，為學習者提供方便、靈活、個性化的學習條件”，明確要求要“辦好開放大學”。這是黨中央、國務院在新的歷史條件下，對中國開放大學提出的新使命、新要求和新期望。從廣播電視大學到開放大學的轉型，是學習型社會建設的戰略行動。2.學習型社會建設為開放大學帶來新機遇黨的十七大報告提出了“讓全體人民學有所教”和“人人享有接受良好教育機會”的目標，明確要求：“發展遠程教育和繼續教育，建設全民學習、終身學習的學習型社會。”《教育規劃綱要》提出：“到2020年，基本實現教育現代化，基本形成學習型社會，進入人力資源強國行列。”“努力形成人人皆學、處處可學、時時能學的學習型社會。”這是黨中央在全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會背景下，對于遠程教育的新要求，也是促進遠程教育發展的新任務和新機遇。建設學習型社會已經成為世界發達國家從工業社會走向知識社會、提升人力資源開發水平和層次的重要手段，辦好開放大學將成為建設學習型社會、促進終身學習的重要力量和重要載體。3.高等教育強國建設對開放大學提出新任務《教育規劃綱要》提出：“提高質量是高等教育發展的核心任務，是建設高等教育強國的基本要求。”開放大學是高等教育的重要組成部分，遠程教育是發展和普及高等教育的重要手段，建設高等教育強國必須將中國開放大學做大做強。2020年，我國高等教育毛入學率將提高到40％以上，提升遠程高等教育發展水平和培養層次，多種形式地滿足人民群眾日益增長的高等教育需求，是未來開放大學的必由之路。4.遠程教育技術進步為開放大學增添新動力遠程教育的技術發展經歷了函授教育、廣播電視教育、互聯網教育和移動通信教育四個發展階段。進入21世紀，數字化技術、光纖通信技術以及交互技術正在改變著傳統廣播電視教育和整個遠程教育。遠程教育技術革新成為現代遠程教育國際化和全球化的必然選擇，醞釀著未來中國遠程教育結構的融合與體制的創新。辦好開放大學是完善中國遠程教育系統教育功能和社會功能的戰略選擇。《中國廣播電視大學發展戰略研究報告》提出：開放大學應該具有雙重使命，必須同時承擔“公益性遠程高等學校和終身學習的服務支持系統”的重要職能。開放大學的社會定位應該是全民終身學習的支柱，“開放靈活的教育資源公共服務平臺”；開放大學的辦學定位應該是學歷與非學歷并重、辦學與服務并舉。建設和發展一個覆蓋全國城鄉的集資源傳輸、支持服務、管理運行于一體的繼續教育公共服務平臺，是中國開放大學的新使命、新挑戰和新機遇。辦好開放大學是發揮中國遠程教育資源優勢和系統優勢的戰略選擇，為實現中國遠程教育資源的整合提供戰略機遇和現實可能，為中國開放大學再一次實現跨越發展明確了方向。因此，面對新的使命、新的任務和新的機遇，中央廣播電視大學必須實現戰略轉型，成為一所國家級現代遠程教育開放大學，成為國家終身學習體系的主體框架。(二)開放大學改革發展的現實基礎與條件開放大學通過教育與信息技術的結合，開辟了一條中國特色社會主義高等教育發展道路，走出了一條利用先進信息技術多快好省地培養高層次人才的道路。開放大學的建設、改革和發展，將為我國教育體系的完善作出重要貢獻，為終身教育體系的建設作出重要貢獻。1.開放大學為我國人才培養作出重大貢獻1979年2月6日，中央廣播電視大學和28個省、直轄市、自治區電大同時開學。這是中國開放大學建設的雛形，標志著中國高等教育發展步入新階段。建校30多年為國家培養高等本專科畢業生700萬人、各類非學歷教育培訓5000萬人次，為擴大人民群眾接受高等教育的機會，加快我國高等教育大眾化進程，促進人力資源開發和提升國民素質發揮了重要作用，作出了巨大貢獻。2.開放大學具有系統辦學優勢和新的發展模式開放大學以全國電大教育系統為主體，初步構建了一套適合中國國情的現代遠程教育發展模式和教學模式，形成了天地人網結合、三級平臺互動的教學管理系統，以教育的信息化帶動教育的現代化，基于多種媒體技術的開放教育已經成為遠程教育的主流和方向。構建了大規模培養人才的質量保證體系，堅持統一管理和系統一體化運作，有效地保證了電大開放教育的辦學質量和社會聲譽，成為在世界遠程教育發展中具有重要地位和影響的開放大學，成為國家遠程教育的骨干力量。3.開放大學改革發展成功經驗為戰略轉型奠定基礎第一，《教育規劃綱要》為廣播電視大學辦好開放大學提出了總體要求，奠定了實現戰略轉型的思想基礎。第二，中央廣播電視大學與地方廣播電視大學系統相互合作，共同發展，為戰略轉型奠定了組織基礎。第三，1999年啟動并實施“中央廣播電視大學人才培養模式改革和開放教育試點”項目取得的成功辦學經驗，為戰略轉型奠定了實踐基礎。第四，廣播電視大學改革用人制度，吸引高層次人才，加強教師和管理隊伍建設，為戰略轉型提供了不可缺少的人力資源和人才保障。(三)開放大學的特點與趨勢分析1.國際開放大學改革發展的趨勢開放大學以超越時空、靈活便捷、資源共享和系統優勢，成為各國最受關注、發展最快的不可替代的教育形式。21世紀，開放大學發展呈現以下趨勢：遠程教育多樣化趨勢。為學習者提供基于多種媒體資源的學習方式，是現代遠程開放教育的重要特點和明顯優勢。積極滿足遠程學習者多樣化學習需求(包括學習內容、學習時間、學習層次和學習資源的多樣化需求)，創辦具有多元化、多樣化和個性化學習方式是現代遠程教育的總體趨勢。開放大學的學習對象更加廣泛，辦學層次不斷拓展，傳統教育與現代遠程教育相互補充、相互融合、相得益彰、共同發展。遠程教育國際化趨勢。在經濟全球化和教育國際化背景下，以終身教育思想為指導，伴隨現代信息和網絡技術的發展，流動學習、跨國學習、在線學習、網絡學習等多種新型教育模式、教學模式和學習模式，已經成為世界遠程教育發展的時代潮流。遠程教育國際化趨勢使世界教育國際化進程擁有了更加便捷的載體，進一步推進和加快了教育國際化進程。國家與國家、地區與地區之間，國際教育交流與合作更加普遍，雙方或多方合作層次和水平不斷提升。世界銀行大學等國際教育組織機構，積極加入開放教育，面向世界各國招收學生，國際化的遠程教育成為世界各國共享優質教育資源的一種重要手段和形式。發達國家充分利用其國際競爭優勢，通過現代遠程教育爭奪發展中國家的優秀生源和優秀人才。開放大學法治化趨勢。法律制度環境是開放大學賴以生存和發展的最重要的制度保障。1969年，英國政府頒布《皇家憲章》，明確了建立開放大學的目的，即通過教學與研究促進學習與知識構建。法令明文規定：任何自然人都有權進入開放大學學習；準許開放大學獨立發放或與其他高校合作頒發學位、學歷和各類證書。1983年日本放送大學正式建立，并依據日本《放送大學學園法》和《廣播法》進行教學、管理和自我運行。1989年，香港以特區政府令的形式制定了《香港公開大學條例》，香港公開進修學院正式升格為香港公開大學，自主辦學。2002年制定的韓國《高等教育法》中明確規定了設立開放大學的目的，以及開放大學課程設置、學時、學位授予等方面的重要內容。2002年，法國政府頒布新法令，進一步明確了法國國家遠程教育中心在國家教育體系中的地位，并在2005年頒布指導未來20年教育發展的《面向未來學校的方向與計劃法》(新教育法)，為法國國家遠程教育中心提供公共服務指明了方向。遠程教育技術高級化趨勢。新一代城域網技術、智能技術和移動技術的應用，為多樣化和個性化學習提供了更大可能。《教育規劃綱要》提出，要把教育信息化納入國家信息化整體戰略，超前部署教育信息網絡。到2020年，基本建成覆蓋城鄉各級各類學校的教育信息化體系，構建先進、高效、實用的數字化教育基礎設施。加快中國教育和科研計算機網、中國教育衛星寬帶傳輸網升級換代，遠程教育技術的高級化必將進一步提升現代遠程教育的綜合實力和戰略地位。2.世界主要國家開放大學的管理發展模式世界遠程高等教育特別是開放大學不斷發展，成為推進高等教育大眾化、實現高等教育普及化的重要推動力量。由于世界各國經濟、社會、文化和教育需求不同，各國開放大學創造了不同的發展模式和成功經驗。(1)精英模式：英國開放大學。英國開放大學是世界遠程教育發展史上的成功典范，秉持精英教育理念，建立了一個面向全國的遠程高等教育系統，在校學生超過20萬，畢業生占全國大學的9％，培養了一大批從事科學研究的精英。在2004年英國最佳教學大學排名中再次榮列第5名，而牛津大學為第6名。(2)獨立模式：韓國國立開放大學。該大學被譽為21世紀開放型學習社會的先鋒。它成立于1972年，是一所附設在漢城國立大學之下的二年制專科學校，1981年改制為五年制大學，并在1982年脫離了漢城大學獨立設校。其辦學宗旨有三：第一，提供給不能進入大學就讀的高中畢業生接受高等教育的機會。第二，提供在職人員進修專門知識的機會。第三，提升全民教育水平，以促進國家社會的發展。(3)分層模式：日本放送大學。日本放送大學是以為一切愿意接受高等教育的人提供學習機會為宗旨的新型高等教育系統和終身學習機構。總部主要負責統一學籍管理、課程建設、課程播出、教材發放、考試命題等，既是節目制作中心，又是課程播放中心。建立的50個學習中心分布在全日本的47個都、道、府、縣，其主要任務是招收學生、面授輔導、組織注冊與期末考試、課程學習(咨詢)與指導、借閱圖書等。(4)聯邦模式：印度開放大學。印度開放大學的辦學目的是促進高等教育民主化，為廣大人民群眾提供優質的高等教育。該大學有兩種形式：一是英迪拉·甘地國立開放大學實行三級系統管理，即總部、48個區域中心和1100個學習中心；二是15所邦立開放大學，屬于所在邦獨立辦學，有適當的管理和自治體系，接受國家開放大學的指導和協調。兩種開放大學的辦學模式類似于松散的聯邦制模式。(5)合作模式：法國國家遠程教育中心。該中心直屬教育部，有8個分院，在全國設置130個教學接收站(輔導站)、500個教學點，形成一個覆蓋全國的網絡遠程教育體系。各個分院接受國家遠程教育中心的組織領導和教學指導，專業統籌設計，整體分工。各個分院之間形成不同的專業設計和辦學優勢，分別面向全國招收學生，為學習者提供終身學習服務和保障支持。3.開放大學的重要特點和主要標志開放大學是以現代通信和多媒體技術為主要教學手段提供開放性遠程教育的大學機構，其學習對象是那些無法接受全日制正規高等教育的成人學習者，特點和標志主要體現在四個方面：學習機會開放。開放大學的本質特征是面向全體社會成員提供學習機會。伴隨著學習型社會建設，逐步實現“人人皆學、時時能學、處處可學”。開放大學要建立健全寬進嚴出的學習制度，允許學習者隨時進入學校(機構)學習，方便學習者工作與學習的自由轉換，可以采取脫產學習、工學交替等多種方式通過衛星、電視、網絡等多種形式進行學習。學習資源開放。學習資源是開放大學的重要支撐和基本保障。開放大學改變傳統學校管理模式，學習資源面向全體社會成員開放，促進學習社會化、社會學習化。在開放的體制和機制下，學習者可以通過免費和付費等多種方式，隨時獲得個人學習、工作和興趣需要的學習資源。辦學方式開放。開放大學要建立一個辦學模式開放、管理模式開放的體系，促進正規教育與非正規教育、正式學習與非正式學習相互溝通與銜接。面向社會、面向需求和面向市場，為學習者提供方便、靈活、個性化的學習條件和選擇機會，滿足個人多樣化的學習和發展需要。學習成果評價開放。在知識、能力與技能并重，學歷資格與職業技能資格互通的國家資格體系指導下，建立教育學分積累與轉換制度，實現不同類型學習成果的互認、銜接和轉換。開放大學要通過方便、靈活、多樣的學習方式，實現多種學習成果的轉換和認證。(四)開放大學改革發展面臨的主要問題與挑戰應以中央廣播電視大學和電大系統為基礎辦好開放大學，并充分認識和分析未來中國開放大學面臨的主要問題和挑戰。1.開放大學功能定位亟待完善中國開放大學的前身中央廣播電視大學，在其發展過程中歷經多次不同內涵的功能定位，但這些戰略定位與現代開放大學的功能特點和時代要求尚存在一定差距，主要表現在：(1)整體功能面臨新挑戰，學習內容和學習服務方式不適應建立全民學習、終身學習的學習型社會的要求；(2)辦學缺少本科學位授予權，直接影響了未來開放大學的辦學層次、總體實力和健康發展；(3)缺少立法保障，開放大學的功能定位、發展方向和辦學自主權缺乏法律規定和制度保障。2.開放大學教育質量有待提高提高教育質量是辦好開放大學所面臨的最嚴峻挑戰，關系開放大學的生存與發展，關系開放大學的社會認知程度和大學名譽。如何滿足學習者對于更高水平、更高層次開放教育的需求，如何建立與開放大學辦學模式相適應、更加可靠、更具信度的教育質量監管體系，如何為學習者提供有質量、個性化的高等教育服務，這些都是開放大學轉型和未來改革發展中不可回避的戰略問題。3.開放大學能力建設存在差距大學的基礎能力建設一般包括教育教學能力、教育管理能力、質量監控能力、資源開發能力和教師隊伍建設等五個方面。第一，開放大學學科建設相對薄弱，不能滿足廣大社會成員終身學習的需要；第二，電大系統管理相對封閉，不適應辦好開放大學、舉辦開放教育、提高教育質量的要求；第三，建設新型開放大學，需要加強與之相適應的質量監控能力建設；第四，優質教育資源開發缺乏制度保障，普通高等學校優質資源難以引進，開發能力亟待提升；第五，教師整體教學能力、學術能力亟待提高，尚未形成一支高水平、專業化、與未來開放辦學及管理要求相適應的教師隊伍和管理隊伍。4.開放大學管理方式面臨挑戰從原有的系統辦學到未來的開放辦學，如何確定開放大學在高等教育大眾化和建設學習型社會中的地位和作用，如何在統籌管理的基礎上，調動地方開放大學辦學積極性和創造性，如何在開放體系下做好質量管理和質量控制，都需要開放大學的管理創新、體制創新和機制創新。二、開放大學的戰略定位與發展思路(一)開放大學的戰略地位和重要作用未來中國開放大學的戰略定位應確定為“一體兩翼”，即：在組織體系上以原有的中央廣播電視大學和地方廣播電視大學系統為基礎，通過戰略轉型、戰略重組，形成新的“中國開放大學”，向學歷教育和終身教育兩翼拓展和延伸。一方面提供中等和高等正規學歷教育，不斷提高辦學層次，為推進高等教育大眾化和普及化作出貢獻；另一方面提供職業教育、培訓和終身學習服務，成為提高在職人員職業素質、促進全民終身學習的重要平臺，為基本形成學習型社會作出貢獻。(二)開放大學的性質、宗旨、使命1.開放大學的性質公益性與公共性的結合，確立了中國開放大學在中國教育中的特殊定位。公益性遠程高等學校。開放大學的所謂公益性就是要堅持以政府投入為主、受教育者合理分擔、其他多種渠道籌措經費，利用現代遠程技術進行高等教育教學活動。同時，辦好各種類型的中等學歷教育。開放大學要成為開辦高質量高水平遠程學歷教育的公益性機構。公共性終身學習服務體系。開放大學的所謂公共性就是要堅持以政府投入為主、用人單位支持、學習者適當分擔的體制，為全民提供公共性終身學習服務，成為最重要國家級終身學習網絡和服務平臺。2.開放大學的宗旨平民進步的階梯、教育公平的砝碼、學習者增進動力的補給站。3.開放大學的使命培養高層次人才和促進終身學習是開放大學的核心使命。培養高層次人才。通過發展高層次學歷教育，促進高等教育大眾化進程，培養面向基層的高素質實用人才。促進全民終身學習。開放大學是國家終身教育體系的重要組成部分，是促進全體人民學有所教、學有所成、學有所用的重要載體，要為構建“人人皆學、時時能學、處處可學”的學習型社會作出重要貢獻。三、開放大學總體框架和辦學模式從廣播電視大學向開放大學轉型有三種組織模式可供選擇：1.翻牌模式以現有45所廣播電視大學為基礎，不改變現行管理體制、辦學模式，直接翻牌轉變為開放大學系統。翻牌模式利弊十分明顯，其好處是過渡簡便易行，對于系統和學校的沖擊和影響較小。其弊端是“換湯不換藥”，在原有體制和系統中運行，表面上看改革成本最低，實際上改革效果最差，難以體現開放大學的性質、完成開放大學的使命，與《教育規劃綱要》要求和人民群眾終身學習需要相去甚遠。2.轉型模式以中央廣播電視大學為主體，有實力的地方電大院校相對獨立，共同轉型并組成開放大學聯合體。轉型模式的優勢在于：符合《教育規劃綱要》的總體要求，有利于真正實現廣播電視大學系統的戰略轉型，有利于適度整合遠程教育資源，完善遠程教育系統，提升開放大學的整體功能。轉型模式的弊端在于：改革力度較大，將對原有系統產生較大沖擊和影響，特別是縣級工作站面臨更大壓力，甚至被淘汰出局，如果不能提高教育質量，不能擴大優質資源供給，開放大學將面臨更多的生存和發展壓力。3.整合模式打破現有行政管理體制，整合廣播電視、遠程教育和自學考試資源，形成新型開放大學實體。這是一種更為大膽的改革設想和更大規模的改革措施。整合模式的優點在于：以更加宏觀、更加長遠的視角，比較全面地整合教育資源，再造中國遠程教育發展優勢；有利于加強終身教育體系和制度建設，實現辦好開放大學與改革完善自學考試整體推進；有利于做好學習成果互認和銜接工作，加強繼續教育，促進終身學習。整合模式的不足在于：受到行政體制、部門利益和傳統慣性的影響，整合力度過大，決策難度加大，駕馭難度增強；由于改革輻射面廣，不確定因素多，改革風險增大，難于在短時間內辦好開放大學。綜合以上各種因素和利弊判斷，選擇“轉型模式”比較適宜可行：建議采取“一所大學，分層布局，分級管理，利益共享”的十六字方針，健全和完善中國開放大學的管理體制。一所大學。即從45所廣播電視大學向一所開放大學轉變。中央廣播電視大學正式更名為“中國開放大學”，省級電大可定名為“中國開放大學北京學院”或“中國開放大學(北京)”等，縣級電大可定名為中國開放大學“××學習服務中心”，將學歷教育和終身學習組織管理融為一體。分層布局。按照國家行政區劃特點，開放大學實施國家、省和縣三級布局，保持和強化系統優勢，形成開放的終身學習網絡。國家開放大學主要負責全國開放大學戰略規劃、宏觀管理、政策制定，組織提供優質教育資源，建立和完善終身學習服務平臺；省級開放大學主要負責區域內開放大學管理，結合區域功能定位，做好學校規劃，開展跨區域合作，提供學歷教育和終身教育服務；縣級學習服務中心主要責任是招生管理、傳送資源，為不同人群提供各種學習服務。三級體系共同構成能夠提供多種層次、多種類型終身學習的公共服務體系。分級管理。按照行政隸屬關系和組織管理權限，實施分級管理。中國開放大學隸屬于教育部，對地方開放大學進行業務管理和指導；省級開放大學由省教育行政部門直接管理；縣級學習服務中心隸屬于縣級教育行政部門。在治理模式方面，中國開放大學具有獨立的法人地位，建立現代大學制度，制定大學章程，依法辦學，自我發展，自我約束；省級開放大學具有獨立的法人地位，遵循開放大學章程，依法辦學；縣級學習服務中心一般不具有獨立法人地位，遵照開放大學章程和有關規定，做好服務工作。三方簽訂合作協議，正確處理職責權限、工作分工和利益分配等問題。四、推進開放大學改革發展的戰略舉措和政策保障辦好開放大學是黨中央、國務院提出的新要求，是人民群眾享受優質教育和終身教育的新期盼，是各級政府和教育行政部門的共同責任，也是開放大學全體教師和工作人員的共同使命。(一)建立健全開放大學法制保障全面落實《教育規劃綱要》關于“辦好開放大學”的有關精神，并將其轉化為相關法律和配套政策。第一，制定《中國開放大學章程》，進一步確定中國開放大學的功能定位、辦學宗旨和發展目標；進一步擴大中國開放大學的自治權，實現從辦學管理機構到辦學實體的轉變；科學合理劃分國家開放大學與地方開放大學的義務、責任和權利。第二，進一步豐富和確定開放大學的戰略定位，實現以學歷教育為主轉變到學歷教育與非學歷教育并重，提升終身學習服務支撐能力，增強開放性、靈活性和多樣性。建立健全開放大學教育質量管理體系和制度保障體系。(二)建設終身學習公共服務平臺以開放大學為主體正式啟動終身教育體制機制建設試點，建立終身學習資源網絡服務平臺，建設公共性數字化學習港，使其成為國家優質教育資源管理中心、國家遠程教育信息服務中心和國家遠程繼續教育評估中心。加強終身學習制度研究和建設，加強學習成果認證、學分轉換和學習銀行等配套政策研究和制定，建立個人終身學習賬戶制度。(三)整合和優化教育資源與高等院校簽訂優質教育資源合作協議；加強與繼續教育部門進行合作；設立終身學習資源建設資金。(四)加強開放大學基礎能力建設開放大學的基礎能力建設一般包括學科建設、隊伍建設、資源建設和平臺建設四個方面。全面加強開放大學能力建設，要按照“著眼長遠發展、優化整體布局、完善體制機制、提升核心能力”的原則，推進重大工程項目建設，提升綜合實力和核心競爭力。1.學科建設學科建設是高等學校建設和發展的核心，體現著高等學校的整體辦學實力、學術地位和核心競爭力。目前，學科建設的“短板”嚴重影響教育質量和人才培養質量，制約著開放大學的改革和發展。首先，要根據開放大學戰略定位，制定學科建設規劃，確定建設目標、建設框架以及教師隊伍建設規劃。第二，加強重點學科建設，構筑國家重點學科平臺，建立資源共享機制，提高建設效益。第三，充分利用重點學科在教學、科研、育人、匯聚人才等方面的重要作用，增強開放大學學術水平和創新能力，帶動學科整體水平的提高。2.隊伍建設造就一支高素質專業化的教師隊伍，是辦好開放大學的基礎工程和必要條件，要以關系開放大學生存、發展的高度，做好教師隊伍建設。第一，優化教師結構，采取招聘等多種方式，引入優秀教學和研究人才，優化教師專業結