構建機關事業單位職業年金制度的必要性與實現路徑,社會保障論文2008年2月29日常務會議通過了(事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案〕，方案中初次正式提出建立職業年金制度作為事業單位補充養老保險形式。2020年初的工作報告亦將改革機關事業單位養老保險制度，鼓勵發展企業年金、職業年金和商業保險作為社保建設一項重要內容。由此，繼面向企業人員的企業年金制度之后，我們國家又將構建的一項針對公職人員補充養老保險。一、相關概念的界定(一)職業年金的界定固然職業年金一詞第一次正式出如今事業單位工作人員養老保險制度改革的文件中，但事實上職業年金并非是專指針對公職人員的補充養老保險，而是為針對不同職業群體建立的補充養老保險制度的統稱，從外延來看，它包括企業人員建立的企業年金，也包括為公職人員和其他職業群體建立的制度。(二)機關事業單位的界定機關事業單位是我們國家機關單位和事業單位的統稱。華而不實，機關單位是指從事國家管理和行使國家權利的機關，其正式工作人員即為公務員。事業單位是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的社會服務組織，是我們國家特殊國情下的特殊產物。公務員和事業單位工作人員在國外也被稱為公職人員或公共雇員，本文針對機關事業單位職業年金的就是針對這兩個群體建立。二、建立機關事業單位職業年金制度的必要性(一)有利于推進機關事業單位養老保險改革養老雙軌制已成為近年社會保障領域最受關注的問題之一，養老金并軌的呼聲越來越越高。但自2008年起就已開展事業單位養老保險改革試點進展緩慢、收效甚微、阻力宏大。究其原因，主要是改革將使事業單位職工的退休金大福下降。面對維護社會公平與順利推進改革的兩難選擇，唯有通過建立第二支柱職業年金制度，才能在實現基本養老保險公平統一的基礎上，兼顧改革對象的退休金水平。因而，事業單位養老保險改革能否順利從試點到整體推進，乃至后續難度更大公務員養老保險改革能否跟上，建立與之相配套機關事業單位職業年金制度已成為突破當下瓶頸的關鍵。(二)有利于我們國家多層次養老保障體系完善由世界銀行最先倡導的多支柱保障理念已經成為各國改革的主流方向，我們國家通過企業近20年的的不斷改革與探尋求索，已經為將來多層次養老保障體系搭建起了基本框架:第一層次是以稅收為保障、公平為目的的國民養老金，第二層次是以強迫儲蓄為特征的個人賬戶養老金，第三層次是具體表現出權利與義務對應的職業養老金，最后包括商業保險、自愿儲蓄等多種形式的自愿養老金。基于責任的第一、第二層次僅保證基本養老需求，作為第三層次的職業養老金將起到提高退休后生活水平的重要作用。除了企業年金制度外，機關事業單位職業年金制度就成為了在該體系中落實職業養老金層次的另一制度基礎。(三)有利于勞動力市場的公平競爭與正常流動近年的公務員熱事業單位熱實際反映了公務員和事業單位與其他行業的利益失衡，這既不利于健全公平競爭的勞動力市場，也不利于公務員隊伍和事業單位人員的優勝劣汰和正常流動。為了實現有進有出、能上能下的管理體制，除了人事制度改革外，還要求機關事業單位與其他社會群體的社會保障必須接軌。華而不實，能夠與現有的企業年金制度對接正是亟待建立的機關事業單位職業年金制度，它能夠解除公職人員轉換到企業崗位時養老保險待遇受影響的后顧之憂，有利于加強養老金的既得收益權的流動性。隨著將來企業年金的覆蓋面的日益擴大，機關事業單位職業年金制度對勞動力市場的必要性也將愈加突出。(四)有利于建立公共部門人力資源開發與鼓勵機制作為一種典型的延期支付手段，職業年金也能在機關和事業單位分配制度發揮重要作用。一方面由于職業年金在設計上的具有一定靈敏性，使得不同單位能夠利用差異不同化的設計對不同崗位施行有效鼓勵，構成要提高養老待遇就要努力工作的良性循環;另一方面，和事業單位中的某些特殊崗位和技術崗位，可以能面臨人才的流失問題，職業年金制度在分配鼓勵機制和保險福利補償機制中都能更好的發揮長效作用，現人力資源的最佳配置，為公共部門的可持續發展提供人才保障。三、構建機關事業單位職業年金制度的三個基本原則(一)整合推行原則從我們國家養老保險制度的改革進程看，受復雜國情的限制，分部推行，逐步整合成為了實現全民養老目的的不得已選擇，但由此帶來的制度碎片化問題已經成為一大隱患，即便在相對成熟的企業職工基本養老保險制度內部，也由于建立初期統籌層次過低，面臨地區間的收支差距、養老保險關系轉移接續等難題，三大基本養老制度從銜接到逐步統一更是面臨重重困難。因而，固然當前僅僅僅是針對事業單位的改革試點，同時也只正式提出建立事業單位職業年金制度，但從長遠看，公務員養老保險改革也勢在必行，假如機會成熟后能與事業單位同步改革更能起到示范作用。兩類人群改革前分配制度和退休制度類似、改革目的基本一致、面臨同樣的改革阻力，建立職業年金制度都是必然的選擇，與其建立不同的兩個制度，將來再合并，不如一步到位，整合推行。假如考慮到改革初期的統籌層次問題，這種整合就更顯得特別必要，以免再次重蹈碎片化覆轍。(二)兼顧公平與效率原則制度的首要目的是建立公平的制度環境。公平具體表現出在:第一，要減少公務員和事業單位人員與其他群體之間的養老金過大差距，建立不同職業群體間公平的就業條件;第二，要處理好與企業年金制度間的關系，不能為了公平又制造新的不公平;第三，要處理好老人、中人和新人的利益問題。制度的長遠發展也離不開有效率的運行。效率具體表現出在:第一，要考慮各級財政的負擔，選擇合理的繳費水平和繳費方式;第二，制度管理應公開透明，充分利用市場機制施行專業化管理，提高管理效率;第三，基金應有必要的保障增值渠道;第四，監管機制必須到位。(三)權利和義務相對應原則作為一項補充性養老保險制度，而不是基本養老保險，機關事業單位職業年金在收支環節中應該具體表現出更為明確的權利和義務對應關系，充分具體表現出出多勞多繳，多繳多得的基本原則。制度設計中也應該適度具體表現出個人責任，如個人強迫或自愿性繳費。四、我們國家機關事業單位職業年金制度的設計設想(一)建立形式1.覆蓋新人。根據(事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案〕中提出的改革思路，機關事業單位養老保險制度改革的過渡方式與先前的企業改革類似，即:老人的養老金不變，中人會用過渡性養老金來對改革前后待遇落差進行補償，因而，職業年金制度的覆蓋范圍主要是改革后參加工作的新人，在基本養老保險之外，進一步保障和提高養老金待遇水平。盡管中人的過渡性養老金可以以通過補償性職業年金的形式實現，但考慮操作的復雜性，可能使職業年金制度建立初期運行壓力過大。2.強迫施行:從國外職業年金制度的建立方式看，有自愿型和強迫型兩種基本形式。考慮到經濟發展的不平衡及社會經濟制度尚不完善，我們國家的企業年金制度采取了自愿性原則，但能夠預見，待制度發展成熟、覆蓋面擴大后，逐步過渡為強迫型更有利于為勞動者提供完善的保障。而機關事業單位養老保險制度改革的現實情況決定了他們的職業年金制度不可能重復從自愿到強迫的道路，只能強迫施行，一步到位，否則公職人員作為政治強迫群體，假如不對其利益進行補償必然對改革造成宏大的阻力。(二)籌資機制1.籌資形式。同基本養老保險一樣，職業年金能夠采用的籌資形式包括現收現付制、完全積累制和部分積累制。機關事業單位原有的退休金制度就是典型的現收現付制，其最大的問題就是受人口老齡化等因素影響將造成將來宏大的支付壓力，這也是迫切改革的又一重要原因。因而，機關事業單位職業年金制度在籌資形式的選擇上無疑應該采用完全積累制，這同企業年金制度的設計思路一致，同時也符合長遠利益。2.負擔方式。公職人員職業年金的負擔方式有財政單方負擔、財政和個人雙方負擔及財政、單位和個人三方負擔三種。本文以為我們國家應選擇財政+單位及個人的方式。首先明確的是個人應負擔部分的繳費責任，這具體表現出了權利和義務的對應關系。其次，針對事業單位的詳細負擔應在有效分類基礎上進行，全額撥款的純公益性事業單位實行財政+個人形式，差額撥款的準公益性事業單位采用財政+單位+個人形式，財政給予部分補貼，單位和個人繳納其余的職業年金。而經營性的事業單位應逐步轉為企業，納入企業年金制度范疇。3.籌資水平。機關事業單位職業年金的籌資水平應以20%30%養老金替代率目的確定。繳費上限應與企業年金制度一樣。這樣具體表現出了公私部門職業群體的公平性，也便于稅收優惠政策的統一，而將來兩項制度的籌資水平能夠根據養老保障體系的需要統籌調整。財政繳費總體上能夠根據單位總工資額固定比例撥付，既具體表現出財政對職業年金的支持，又避免改革給財政帶來的壓力，但在在詳細分配上可根據職工在崗奉獻優勢差異不同，進而發揮職業年金的鼓勵作用。(三)給付機制1.給付形式。職業年金給付形式能夠分:給付確定型(簡稱DB型)和繳費確定型(簡稱DC型)兩類。兩種方式雖各有優劣，但就我們國家現在狀況和國際發展趨勢來看，機關事業單位職業年金應當采用以個人賬戶為特征的DC形式，便于企業年金接軌，有利于人力資源在不同的單位之間進行合理地流動，同時制度承當的風險和壓力也較輕。2.支付方式。詳細申領條件需符合基本養老金申領條件，詳細支付方式能夠有一次性支付、分期支付、轉為年金保險等。為了避免短視行為，對一次性支付的額度能夠有所限制;選擇分期支付時，應根據當年退休職工的預期壽命，合理確定領取年限;而隨著商業保險中年金產品的成熟，能夠成為將來更靈敏的選擇。除此之外，作為一項帶有儲蓄性質補充養老保險制度，機關事業單位職業年金還可設定一些臨時性的支付或貸款條件，以應付在職時的因重大疾病、購房等特殊資金需求，進而使該制度的功能愈加多元化。(四)投資管理發揮完全積累制職業年金計劃的作用，必須進行有效的職業年金基金治理。從我們國家國情看，一步到位進行全國統籌管理的可行性不高，但分散的多元化管理又不利于監管。因而在制度建立經過中，首先能夠選擇以省級統籌起步，參照我們國家企業年金基金運作形式以及國際上其他國家的經歷體驗，職業年金基金運作形式應采用信托制，由機關和事業單位職工代表、專業人員等組成的機關事業單位職業年金聯合理事會或法人受托機構作為受托人，建立信托關系，受托人委托賬戶管理人、托管人、投資管理人及中介機構對職業年金基金進行管理、投資運營和分配發放，這樣將基金的管理運營分散到獨立于的專業機構中，能使專注于監督者角色，在確保社保基金充分監督的情況下，提高基金管理和運營效率。在制度建立初期，各省在管理機構和管理機制尚不成熟時，可以效仿廣東省做法將基金委托給全國社會保障基金理事會運營，確保基金的保值增值。在投資對象選擇上，由于我們國家金融市場還不夠，仍然應當對股票等高風險投資的比例加以限制，保證資金的安全性，詳細內容能夠沿用企業年金基金投資的限制。除此之外，從長期看，職業年金還可增加股權投資的部分，尤其能夠集中于國有資源類、能源類和壟斷性的國有企業，除了利潤穩定，養老基金持有國有大型公司的股權使國有資產的經營收益也應由全體居民所共享，實現取之于民，用之于民。(五)監管機制固然因性質和管理方式類似，能夠沿用企業年金制度的監管機制，但職業年金的監管體系還可進一步健全。首先，應當加快立法，使監管工作建立在有法可依的前提下。其次，要同步建立職業年金的監管機構，改變企業年金制度中因跨產品、跨行業、跨部門監管形式下帶來的決策鏈條過長、對市場介入主體的監管力度不夠、市場行為不規范等問題。能夠參照香港十分行政區專門成立的強迫性公積金計劃管理局，統籌履行監管職責。最后要進一步加強對市場介入主體的監控，實行愈加嚴格的準入和退出制度，相關信息的披露愈加真實規范。(六)配套制度1.事業單位分類改革。機關事業單位養老保險制度改革以及職業年金的建立的前提都是要先實現事業單位的分類改革，將現有事業單位根據社會功能劃分為承當行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別。固然改革思路明確長期以來，大多數省市和地區進行了改革嘗試，但由于沒有統一的政策標準以及事業單位本身的復雜性，事業單位分類改革仍處于探尋求索階段。2.退休年齡調整。退休年齡是養老制度中影響收支最敏感的因素。對于機關事業單位而言，對職工的學歷要求相對更高層次，其參加工作的平均年齡也相對更大，在保持當下退休制度不變的情況下其工作年限更短，因而對延長退休年齡政策更具有可行性和迫切性。固然已是大勢所趨，但這項改革在我們國家同樣面臨因牽扯不同人群的利益而阻力重重，截至當前仍然并沒有出臺關于延長退休年齡的詳細政策和方案。3.稅收政策。企業年金制度建立多年來，總體發展不盡如人意，原因之一就是稅收優惠政策不明確，沒有起到應有的引導與鼓勵作用。固然機關事業單位職業年金采取強迫建立的原則，但并不表示不需要稅收優惠政策，適當的稅收優惠同樣能夠調動積極性，減小制度建設阻力。EET的征稅形式雖已得到了廣泛的認同，但實際操作仍然還是ETT，而且各地優惠幅度不一，更缺少享受優惠的配套性要求，必須有一個完好統一的稅收方案作為政策支持。以下為參考文獻:［1］翟磊、高連歡.建立事業單位職業年金制度的關鍵環節及對策建議基于各國經歷體驗的比擬研究［J］.