Lecture-121第十二講

多級財政

多級財政產生的關鍵原因在于公共產品受益范圍的不同。Lecture-122毛澤東在《論十大關系》中對中央與地方的關系作了如下闡述：“中央和地方的關系也是一個矛盾。解決這個矛盾，目前要注意的是，應當在鞏固中央統一領導的前提下，擴大一點地方的權力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情。這對我們建設強大的社會主義國家比較有利。我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。我們不能像蘇聯那樣，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一點機動權也沒有。”Lecture-123主要內容多級財政的產生財政職能在不同級次政府之間的劃分財政收入在不同級次政府之間的劃分政府間財政轉移支付制度一、多級財政的產生公共產品及特性：非競爭性

非排他性為什么會出現不同級次的財政？原因：公共產品受益范圍不同。按受益范圍對公共產品分類:

全國性公共產品

地方性公共產品Lecture-1251、地方政府供給地方性的公共產品由于中央政府不如地方政府了解某一地區居民對地方性公共產品的偏好，所以難以有效地提供地方性公共產品。由中央政府提供相同的公共產品和勞務水平，則必然帶來效率損失。Lecture-126T地方性公共產品地方稅收OQAQBQCcbaDADBed-中央政府提供地方性公共產品會導致效率損失Lecture-127地區性公共產品由中央以下政府供給，可以使這些服務能夠更好地適應地方居民的需要。與全國性的收入支出相比，地方公共產品支出與收益之間的對應更容易被觀察，因此對地方公共預算方案的同意更容易達成。Lecture-128在缺乏一種對公共產品的偏好顯示機制的情況下，期待地方政府比中央政府更準確地了解當地居民關于公共產品需求方面的真實信息，只是一個美好的愿望。Lecture-129

蒂鮑特（Tiebout）在《地方支出的純理論》（1956）一文中提出了關于地方政府提供地方性公共產品的理論模型：假設：有足夠多的可供選擇的轄區。人們可以自由流動，每個人都能夠無代價地遷移到一個最能滿足其偏好的轄區。人員的流動性不受任何就業機會的約束或限制。人們完全了解各轄區之間公共產品和稅收的差別。公共產品或稅收在各轄區間不存在任何外部效應。各轄區都以最低的平均生產成本提供公共產品。

地方政府為什么能夠有效地提供地方性公共產品呢？Lecture-1210消費者通過“用腳投票”的方式（流動）來顯示他們對地方公共產品的偏好。自由流動的結果是地方性公共產品得到有效的供給，偏好相同的人集中到了同一地區，他們交納地方稅收，享受地方政府提供的公共產品，并接受轄區政府的管理。Lecture-12112、中央政府供給全國性的公共產品

地方性公共產品帶來的收益和成本并不是都表現在轄區內，常常會外溢到轄區以外（給其他地區居民帶來成本或者收益）。地方性公共產品所具有的外溢性，決定了中央政府與地方政府在資源配置中具有不同的作用。地方政府在決定本地區地方性公共產品的供給量時，往往從轄區利益出發，只考慮轄區內邊際成本是否等于邊際收益，因而不愿提供有外溢利益的產品，卻可能過度提供具有外溢成本的產品，結果是資源配置達不到帕累托最優的狀態。Lecture-1212公共產品稅收OGAGhgDADf-S地方政府提供全國性公共產品會導致供給不足Lecture-1213二、財政職能在不同級次政府之間的劃分以政府職能為標準劃分，資源配置職能以地方政府為主，中央政府為輔；而收入分配職能和經濟穩定職能應以中央政府為主，地方政府為輔。以公共物品受益范圍為標準劃分，國防、外交等全國性公共物品的供給屬于中央政府；而消防、垃圾處理等地方性公共物品的供給屬于地方政府。Lecture-1214內容責任歸宿理由國防外交國際貿易金融與貨幣政策管制地區間貿易對個人的福利補貼失業保險全國性交通地區性交通環境保護對工業、農業、科研的支持教育衛生公共住宅供水、下水道、垃圾警察消防公園、娛樂設施中央中央中央中央中央中央、地方中央、地方中央、地方地方地方、中央地方、中央地方、中央地方地方地方地方地方地方全國性公共產品或服務全國性公共產品或服務全國性公共產品或服務全國性公共產品或服務全國性公共產品或服務收入再分配、地區性服務收入再分配、地區性服務全國性服務、外部效應地區性服務地區性服務、外部效應地區性服務、外部效應地區性服務、外部效應地區性服務地區性服務地區性服務地區性服務地區性服務地區性服務中央和地方支出責任劃分的基本框架Lecture-1215中國1994年分稅制改革確認的中央和地方政府職能

中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉所需經費，調整國民經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控所必需的支出以及由中央直接管理的社會事業發展支出。包括：國防費，武警經費，外交和援外支出，中央級行政管理費，中央統管的基本建設投資，中央直屬企業的技術改造和新產品試制費，地質勘探費，由中央財政安排的支農支出，由中央負擔的國內外債務還本付息支出，以及由中央本級負擔的公檢法支出和文化、教育、衛生、科學等各項事業費支出。地方財政主要承擔本地區政權機關運轉所需支出以及本地區經濟、社會事業發展所需支出。包括：地方行政管理費、公檢法支出，地方統籌的基本建設投資，地方企業的技術改造和新產品試制費，支農支出，城市維護和建設經費，地方文化、教育、衛生等各項事業費，價格補貼支出以及其他支出等。Lecture-1216三、財政收入在不同級次政府之間的劃分1、不同級次政府對稅種的選擇

假設人口和資本等形成稅基的要素在地區之間自由地流動是沒有阻礙的，如果地方政府選擇流動性強的稅基征稅，必然會導致稅基的流動。因此，流動性強的稅基不適宜作為地方政府的主要收入來源。實踐中，財產稅因稅基具有較低的流動性而成為地方政府收入的重要來源。Lecture-1217不同級次政府對稅種的選擇DavidKing（1993）假設每個中央以下的政府集中供給地方性公共產品，該地區的所有居民都從中獲得相等的收益；再假定提供這些服務的人均成本與所提供服務的水平按照嚴格的比例變化，這樣，地區X可能以人均200英鎊的成本提供服務，而地區Y可能以人均300英鎊的成本提供更好的服務。由于地區X和地區Y的人頭稅不同，而每個居民繳納的稅額將等于向他們提供服務的成本，所以需要不同水平服務的居民可以在地區間作出選擇。現居住在地區X的居民想要得到更好的服務，并愿意承擔相應的成本，便會遷到地區Y。Lecture-1218不同級次政府對稅種的選擇如果這些地區征收的不是人頭稅而是所得稅，假設地區之間的稅率仍然存在差異，地區X可能為4%，地區Y可能為6%，結果是，窮人會被激勵從地區X遷到地區Y。因為雖然地區Y的人均成本多100英鎊，但因為窮人的收入低，窮人會被吸引進行這樣的遷移，較高的稅率的額外成本可能低于100英鎊；而如果他們的收入低于起征點，這種額外的成本甚至可能是零。相反，富人可能會從地區Y遷到地區X，那里服務的人均成本低100英鎊，盡管他們為了住在地區Y可能愿意多付100英鎊。但因為他們的收入高，居住在地區Y的額外的稅收成本可能遠遠高于居住在地區X所需成本100英鎊以上。Lecture-1219不同級次政府對稅種的選擇如果地方政府選擇征收銷售稅來為地方發展籌措資金，并把稅率定的高，便會發現人們會到稅率低的地區購買商品。稅種應該如何在中央和地方之間劃分？

稅收與稅源背離問題例如,企業所得稅:總機構、分支機構的稅收問題

2006年陜西省國稅局曾選取了能源、鐵路、郵政、金融等12個行業進行調研和測算。結果發現，僅內資企業所得稅一項就分別從陜西省轉移出：

2001年：10.38億元

2002年：12.79億元

2003年：15.18億元

2004年：26.02億元

2005年：36.69億元

5年合計轉移出101.06億元。這意味著有很多發生在陜西的應稅行為，實際的稅款沒有在當地繳納，大約每年20億元。

參見稅收與稅源問題研究課題組編

《區域稅收轉移調查》中國稅務出版社2007年版。Lecture-1221稅種美國加拿大德國日本關稅公司所得稅個人所得稅增值稅銷售稅財產稅對用戶收費聯邦聯邦、州聯邦、州、地方—州地方各級聯邦聯邦、省聯邦、省聯邦省地方各級聯邦聯邦、州各級聯邦、州—州、地方地方中央中央、地方中央、地方中央中央、地方地方各級若干國家中央與地方之間主要稅種的劃分Lecture-12222、收入在中央和地方之間的劃分

中國1994年的分稅制改革，重新界定了中央與地方的收入范圍。根據財權與事權相適應的原則，按稅種劃分中央與地方的收入。將維護國家權益、實施宏觀調控所必需的稅種劃為中央稅；將同經濟發展直接相關的主要稅種劃為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅。同時分設中央與地方兩套稅務機構，中央稅務機構負責中央固定收入和中央與地方共享收入，地方稅務機構負責地方固定收入。P327~328Lecture-1223四、政府間財政轉移支付制度地方政府之間財政能力差異的存在是政府間財政轉移支付制度的基礎。政府間的補助可以解決人口、地理位置和資源稟賦等因素而造成的地方之間財政能力的差異，以確保所有地區能夠提供最低限度的公共服務，是地方政府獲得收入的重要途徑。四、政府間財政轉移支付制度財政的轉移支付： 政府對企業的轉移支付 政府對居民個人的轉移支付

政府之間的轉移支付政府間的轉移支付： 政府間資源的橫向轉移政府間資源的縱向轉移（上級對下級或下級對上級）

1990-2008年中央對地方補助支出（轉移支付和稅收返還之和）單位：億元2009年為23955億元Lecture-1226

中央政府或上級政府對下級政府的補助一般通過測算地方政府的支出需要和收入能力來確定1、補助類型補助一般分為無條件補助和有條件補助。補助數額＝地方財政需要（Expenditureneeds)－地方收入能力(Localrevenue-raisingability)Lecture-1227AA′BB′無條件補助E2地方性公共產品E1OG1G2P1P2私人產品無條件補助（Unconditionalgrants）指的是補助的提供者并不規定資金的用途而增加接受補助的地區的可支配財力的一種形式。

Lecture-1228ABB′E3地方性公共產品E1OG1G3P1P3私人產品有條件不封頂配套補助有條件補助(Conditionalgrants)指的是補助的提供者規定了資金的用途，即接受補助的單位，必須按事先規定的用途使用補助。根據補助是否要求接受者給予相應的資金配套，有條件補助又分為配套補助和非配套補助。

Lecture-1229ABB′有條件封頂配套補助E4地方性公共產品E1OG1G4P1P4私人產品CDLecture-1230AA′BB′有條件不配套補助E5地方性公共產品E1OG1G5P1P5私人產品CLecture-1231粘蠅紙效應《2000/2001年世界發展報告：與貧困作斗爭》一書分析了中央對地方的補助中存在的問題：“當興建基礎設施項目時，地方所面臨的選擇是要么接受要么拒絕，地方一般不會拒絕這種免費的或提供了極大補貼的投資。”這種沒有地方參與的決策過程難以使建設項目反映項目受益人的需求。

Lecture-1232粘蠅紙效應粘蠅紙效應（FlypaperEffect）形象而生動地描述了這種現象，因為政府補助會粘在它所到的部門。愛德加·格雷利奇（EdwardM.Gramlich）用該詞描述中央政府補助產生的影響。他的研究表明，在長期內，中央政府的補助比中央稅的削減對地方政府支出的影響要大得多。如果通過減少中央稅的辦法使得公民可利用的資金增加，則增加的資金中只有5%~10%被用于中央以下政府的支出；而如果通過提高對其政府的補助來增加公民可利用的資金，其中的40%~100%將用于中央以下政府的支出。

.Lecture-12332、中國政府間財政轉移支付制度1988年以后，中國先后實行了多種以“大包干”為基本特征的財政管理體制：

收入遞增包干:以1987年決算收入和地方應得的支出財力為基數，參照各地近幾年的收入增長情況，確定地方收入遞增率（環比）和留成、上解比例。北京市4％和50％河北省4.5％和70％遼寧省（不含沈陽、大連）4.5％和58.25％沈陽市4％和30.29％哈爾濱市4％和45％江蘇省5％和41％浙江省（不含寧波）6.5％和61.47％寧波市5.3％和27.93％河南省5％和80％重慶市4％和33.5％上解額遞增包干：以1987年上解中央的收入為基數，每年按一定比例遞增上解。比如廣東省14.13億和9％。定額上解：按原來核定的收支基數，收大于支的部分，確定固定的上解數額。比如上海105億，山東239億。總額分成：根據前兩年的財政收支情況，核定收支基數，以地方支出占總收入的比重，確定地方的留成和上解中央比例。比如天津46.5％總額分成加增長分成：在“總額分成”辦法的基礎上，收入比上年增長的部分，另定分成比例，比如青島16%,34%。定額補助：按原來核定的收支基數，支大于收的部分，實行固定數額補助。比如吉林1.07億；西藏8.98億；貴州7.42億；新疆15.29億等2、中國政府間財政轉移支付制度中央支出情況中央收入情況Lecture-12361994～2006年轉移支付情況

財政年度中央支出中央對地方轉移支付額中央對地方轉移支付占中央支出的比重19944143.522389.0957.70%19954529.452534.0656.00%19964873.792722.5255.80%19975389.172856.6753.00%19986447.143321.5451.50%19998238.944086.6149.60%200010185.164665.3145.80%200111769.976001.9551.00%200214123.477351.7752.10%200315681.517916.2852.70%200418302.0410407.9656.87%200520259.9911484.0256.68%200623492.8513501.4557.47%政府間財力轉移形式稅收返還財力性轉移支付專項轉移支付政府間財力轉移——稅收返還中央財政并不擁有稅收返還的分配權、使用權，這部分收入實際上是地方財政可自主安排使用的收入，在預算執行中通過資金劃解直接留給地方。1994年的分稅制改革在重新劃分中央與地方財政收入的基礎上，相應調整了政府間財政轉移支付數量和形式，除保留了原體制中央對地方的定額補助、專項補助和地方上解外，根據中央固定收入范圍擴大、數量增加的新情況，著重建立了中央對地方的稅收返還制度。國務院《關于實行分稅制財政管理體制的決定》規定，1994年以后，稅收返還額在1993年基數上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅的平均增長率的１：0.3系數確定，即上述兩稅全國平均增長１％，中央財政對地方的稅收返還增長0.3％。增值稅、消費稅返還。1994年分稅制改革，實行按稅種劃分收入的辦法后，原屬地方支柱財源的“兩稅”收入（增值稅收入的75%和消費稅的100%）上劃為中央收入，由中央給予稅收返還。所得稅基數返還。以2001年為基期，為保證地方既得利益，如果按改革方案確定的分享范圍和比例計算出的地方分享的所得稅收入小于地方實際所得稅收入，差額部分由中央作為基數返還地方。成品油價格和稅費改革稅收返還。成品油價格和稅費改革后，用于替代地方原有公路養路費等六項收費的稅收返還。具體額度以2007年的養路費等六費收入為基礎，考慮地方實際情況按一定的增長率確定。政府間財力轉移——稅收返還政府間財力轉移——轉移支付財力性轉移支付是指為彌補財政實力薄弱地區的財力缺口，均衡地區間財力差距，實現地區間基本公共服務能力的均等化，中央財政安排給地方財政的補助支出，由地方統籌安排，不需地方財政配套。目前財力性轉移支付包括：一般性轉移支付、民族地區轉移支付、縣鄉財政獎補資金、調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付等。2006年中央對地方財力性轉移支付由1994年的99.38億元提高到4731.97億元，年均增長38%，占轉移支付總額的比重由21.6%提高到51.8%。財力性轉移支付的穩定增長，大大提升了中西部地區的財力水平。2006年，如果將東部地區按總人口計算的人均地方一般預算收入作為100，中西部地區僅為32。在中央通過轉移支付實施地區間收入再分配后，中、西部地區人均一般預算支出分別升到55和63，與東部地區的差距明顯縮小。

政府間財力轉移——轉移支付專項轉移支付是指中央財政為實現特定的宏觀政策及事業發展戰略目標，以及對委托地方政府代理的一些事務或中央地方共同承擔事務進行補償而設立的補助資金，需按規定用途使用。專項轉移支付重點用于教育、醫療衛生、社會保障、支農等公共服務領域。據2007年統計，中央財政專項轉移支付共計213項。大多數專項轉移支付項目采取“因素法”與“基數法”相結合、以“因素法”為主的分配方法。2008年中央對地方稅收返還和轉移支付2008年中央對地方稅收返還和轉移支付22945.61億元，增加4807.72億元，增長26.5%。包括：稅收返還4282.19億元，增長3.9%。財力性（含一般性）轉移支付8696.49億元，增長22%。專項轉移支付9966.93億元，增長44.6%，增幅高主要是增加了補助地方教育、醫療衛生等重點事業發展支出。中央對地方稅收返還和轉移支付相應形成地方財政收入，并由地方安排財政支出。地方支出平均38%的資金來源于中央財政轉移支付，其中