（職業經理培訓公共管理學上篇公共管理學基礎第三章公共管理的主體第壹節公共管理的主體：組織壹、公共組織的概念（壹）組織系。（二）公共組織1、公共組織公共組織。2、非公共組織（三）1、物質要素（1）人員經費2、精神要素（1）目標（2）責權結構（3）人際關系二、公共組織的性質（公共組織的特殊性在于其公共性）（壹）公共組織和非公共組織的區分1、活動的目的不同非公共組織追求的是組織成員的私人利益，其目的是為社會中的相關利益者服務；而公共組織追求的是全面的社會效益和經濟效益，是全體社會成員是整體利益。2、為社會供應的服務不同非公共組織以從事商品、勞務生產為活動內容，向社會供應私人產品；而公共組織為社會供應公共產品。3、管理對象不同4、活動的依據不同非公共組織主要聽從商品買賣的價值規律，以組織成員自愿組合、共同訂立的規章制度為活動依據；而公共組織以國家強制力為活動依據。（二）公共組織的性質1、社會性2、權威性3、法制性4、系統性5、主動性三、公共組織的結構（一）公共組織的縱向結構（分類）（二）公共組織的橫向結構（分類）（三）公共組織的主要結構形式、直線制（等級森嚴，形式呆板，不利于發揮成員的主動性和樂觀性）2、職能制（優點：解決了主管領導對專業指揮的困難；缺點：各部門都有指揮權，簡潔產生多頭領導。）3、直線職能制（過分強調領導的指揮權）、矩陣制（也簡潔發生雙重領導的沖突）其次節公共組織的類型和作用一、政府（一）政府的概念（二）政府的主要類型1、總統制政府（美國是總統制的典型）2、內閣制政府（英國是內閣制的典型）3、委員會制政府（瑞士是典型代表）二、非營利組織（壹）非營利組織的概念（二）非營利組織的主要類型三、公共組織的作用（壹）公共組織是公共管理的主體（二）公共組織是公共管理活動的基本支點（三）公共組織匯合和放大了管理人員的力氣第三節公共管理的主體：個人壹、公共組織中的領導者（壹）領導和領導者定義：領導是指揮、引導和影響被領導者，為實現某種特定目標而努力的各種活動過程。涵義：①領導必需有領導者和被領導者；②領導者擁有影響被領導者的力量或力氣；③領導的目的是通過被領導者達到組織的目標。1、權力性影響力（由社會賜予個人的職務、地位、權力和資格等所構成的）2、非權力性影響力（是自然形成的）領導者的權力基礎或基礎性權力有五種，即合法權、懲處權、嘉獎權、模范權以及專長權。（二）領導者的素養優秀的公共組織領導者必需具備高尚的思想品德、淵博的文化學問、杰出的領導力量、良好的心理品質和健康的身體素養。（三）類型：集權型、民主型和放任型。二、公共組織中的壹般管理者（壹）領導者和管理者的區分（二）管理者的主要類型和職責（決策、執行、監督和詢問）三、被管理者（壹）作為被管理者的公共組織成員（二）作為被管理者是社會公眾公共組織的管理。社會公眾從以下幾個方面影響著公共管理：社會公眾的利益是公共組織和公共管理產生和存在的基礎。社會公眾的意見打算著公共管理的合法程度。社會公眾的思想、文化素養影響著公共組織的結構設計。社會公眾的素養影響著公共管理方式的選擇。第四節傳統公共組織的逆境和變革壹、科層制的基本特征（壹）馬克斯·韋伯的科層制理論（二）科層制組織的特征定義；科層制是壹種接受嚴格的規章制度來約束公共組織成員的行為，以高效完成工作任務的管理方法。主要特征：1、組織標準化①分工專業化②工作指標化③人員統壹化2、工作秩序化：理順組織內外的各種關系且徹底清除人的任憑性和傳統組織的雜亂無章。3、管理規范化二、傳統科層制組織的逆境（壹）對傳統科層制理論的評述（二）科層制組織的內在缺陷三、公共組織的變革（壹）公共組織變革的主要動因外部因素：1、經濟體制的轉軌推動公共組織的變革（重要動因）2、政治制度的更迭導致公共組織的變革（政治制度的質變量變影響公共組織的質變量變）3、社會進展程度促進或制約公共組織的變革（社會企事業組織、社會群團組織、大眾傳媒、公民素養）4、國際環境的重大變化影響公共組織的變革（國際關系、各國面臨的共同問題、國際交往）（二）公共組織變革的目標協調性，使其穩定、協調、有序地工作（即理順組織自身的工作秩序和組織和個人的關系。（三）公共組織變革的主要內容1、公共組織職能的變革管理職能、科技文化職能為重心轉移的。能為主的方向轉變。從職能的分化程度來見，公共組織的職能由原來的混淆不清向高度分化轉變。轉向以法律和經濟手段為主。2、公共組織結構的變革（縱向層級結構和橫向部門結構）縱向層級結構：從集權式、尖塔式向分權式、扁平式的結構形式進展橫向部門結構：由重決策和執行部門而輕監督、詢問、信息等部門的傾向，向重詢問、信息、監督部門轉變，力求和決策、執行部門相平衡。3、公共組織權力關系的變革對壹般事務的管理上從集權型走向分權型，而對宏觀事務的管理是從分權型走向集權型。公共組織向社會組織仍權。橫向分權。由單純的直線型權力關系向直線權力關系和參謀權力關系且存的狀態轉變。縱向權利安排，有集權和分權相互融合的趨勢（權）第四章公共管理職能第壹節公共管理職能概述壹、公共管理職能的內涵及其形成緣由（壹）公共管理職能的壹般內涵定義：公共管理職能主要是涉及壹國公共管理部門在特定環境中應當管什么的問題。內涵：1、公共管理職能的實施者是整個公共管理系統（實施者包括以政府行政機構為核心的各類公共管理組織）2、公共管理職能得以實施的依據（國家或社會通過某種途徑賜予的某種特定權力或者權威）3、公共管理職能的內容（公共管理系統對壹國公共物品和公共服務進行管理的全部事務）4、公共管理職能也是公共管理組織特定功能作用的壹種反映（各種職責的履行和否及其履行質量和組織本身所具有的功能類型及大小親密相關）5、公共管理職能是壹個獨立、完整、動態的體系（公共管理職能的具體構成涉及社會生活系的壹個核心構成部分）（二）公共管理部門及其職能的存在緣由1、公共管理部門及其職能體系的存在是社會分工進展到壹定程度的必定要求2、公共管理部門及其職能體系的存在也是當代各國社會和市場經濟進展的基本要求3、公共管理部門及其職能體系的存在，尤其是其存在狀況仍和特定社會的自治力量親密相關二、公共管理的程序性職能（全部管理活動中的最基本、最普遍的職能）（壹）決策：它是管理活動中占首要地位的程序性基本職能。（二）組織：組織職能壹般包括組織結構設計、人員配備和力氣整合等基本內容。結構設計和人員配備是基礎，而所謂力氣整合則是公共部門組織職能的核心價值所在。（三）領導：領導職能包括指揮、溝通、協調及激勵等基本職能活動。（四）把握：公共部門把握職能的發揮壹般包括確定標準、衡量成效和訂正偏差三個步驟。三、公共管理的任務性職能（壹）經濟職能（推動社會生產力進展，確保經濟基礎的鞏固和進展，即擔當起經濟建設和進展職能是它們的基本職能）1、宏觀調控職能（對整個國民經濟進行的總量管理）2、微觀管理職能（作為市場主體存在的各類公共組織等單個經濟主體所從事的和公共產品、服務的生產和運營有關的管理活動）（二）政治職能1、民主建設實行民主管理是當代民主國家政治制度的根本要求，也是公共部門管理必需遵循的基本原則。表現：首先，堅持和完善人民代表大會制度；其次，加強法制建設；第三，堅持民主原則，接受人民群眾的監督；第四，加強自治性社會組織的建設，使人民充分行使自治權。2、社會治安（政府專政職能或暴力鎮壓職能）3、國家安全（世界和平，反對霸權主義）（三）社會職能所謂公共組織的社會職能是指各種公共部門為了維護正常的社會生活水平和生活秩序，增加國民福利而生產或供應社會福利性產品和服務的壹種管理職能活動。1、供應社會保障社會保障體系主要包括：壹是社會保險體系，這是社會保障的核心，它包括養老保險、醫療2、促進公正的收入安排3、環境愛護第壹，直接把握；其次，罰款；第三，補貼。（四）文化職能（精神文明建設）壹方面要加強思想政治工作；另壹方面要大力進展教育、科學、廣播電視、衛生、體育等各項文化事業，特殊是要確保科技和教育的進展。其次節公共管理職能的歷史演化壹、傳統社會的公共管理職能前資本主義國家時期的公共職能體系有三個基本特征：①以政治統治職能為中心；②經濟、文化職能等社會事務管理職能格外薄弱；③其運行以國家暴力手段的鎮壓為主要特征。二、西方國家公共管理職能及其變遷（壹）自由放任主義（）政治職能仍舊占據中心地位2）在經濟和社會職能方面，奉行自由放任主義政策；（二）國家干預主義（1）（2）3）方面，各國普遍實行了樂觀干預的職能模式。（三）新古典主義進壹步加強。經濟社會管理職能在各國公共管理職能體系中所占地位越來越重要，甚至成為核心政府職能；三、新成立后我國公共管理職能的嬗變（壹）傳統方案經濟體制時期的公共管理職能體系主要特點是在政治、經濟、社會、文化各方面都實行高度集中統壹管理。（二）我國公共管理職能體系的轉變及其基本方向1、職能重心的轉移（轉向以經濟建設為中心）2、公共管理職能體系的轉變3、職能方式的轉變4、職能關系的轉變中心和地方、上級和下級政府間及各職能部門間職能關系。政企關系。黨政關系及各國家權利機關間關系。第三節市場經濟中的公共管理職能壹、市場機制的缺陷市場機制的作用在于通過競爭來實現資源配置高效、合理和優化的目標。（壹）市場不能消退壟斷和非公正競爭（二）市場不能解決外部性問題織內部表現出來。（三）市場無法滿足社會對公共產品的需求（四）市場不能解決社會福利和收入安排的公正化問題。（五）市場不能確定和把握宏觀經濟總量平衡二、市場經濟中公共管理職能的內容（壹）限制壟斷和促進競爭（二）界定和維護財產權，克服外部性（三）供應公共物品（四）保障收入安排的公正化（五）調控宏觀經濟三、公共管理職能的限度（壹）公共決策的簡單性導致政策選擇的偏差（二）政策實施的簡單性導致政策結果的扭曲（三）尋租活動導致社會資源的極大鋪張（四）公共部門系統存在低效率常態規律的基礎上。第五章公共管理的過程第壹節公共政策的設計、執行和評估壹、公共政策和公共管理公共政策是公共組織管理國家和社會公共事務的重要準則，是公共管理實踐的靈魂。（壹）公共政策概念公共政策：公共政策是公共行為主體（主要是公共權威當局政策的主要表現形式。（二）公共政策和公共管理的關系1、公共管理貫穿于公共政策過程始終2、公共管理是公共政策的重要手段二、公共政策的性質（壹）公共政策的利益傾向性（二）公共政策的目標導向性（三）公共政策的合法性和強制性（四）公共政策的確定性和時效性（五）公共政策的多樣性和多效性三、公共政策的設計定壹套將來行動選擇方案的動態過程。公共政策設計包括公共政策問題和公共政策制定過程。（壹）公共政策問題1、公共問題的概念和特征公共問題的概念社會問題是指由社會的現實狀態和社會公眾期望之間的差距引起的沖突和沖突。它泛指影響，且影響程度較大，人們必需認真對待的問題，才可能成為公共問題。公共問題的特性（影響的廣泛性、影響的不行分性和“社會共享性）公共問題是指社會成員在公共生活中共同受到廣泛影響，具有不行分性，和公共利益密在的特性。2、公共問題的類型3、公共政策問題和特點公共政策問題是已經被社會上多數人察覺、認同和感覺到的，和既定的價值、規范、利益發生沖突而且被引入政府議程的公共問題。特點：①相互關聯性；②主觀性；③可變性。4、公共政策問題的發覺、提出和確認（1）（2）3）部分公民、民間組織或媒體通過呼吁或請愿的方式提出問題4）判別和確定公共政策問題的準則：（1）（2）（3）（4）是政府及其公共組織職權范圍內的問題。5、公共政策問題分析6、公共政策議程遞和反饋機制③民主的國家政治體制④社會各政治團體和利益集團能夠發揮應有的作用⑤有完善的社會輿論監督機制。（二）公共政策制定1、公共政策制定的原則公正無偏的原則資源集中配置原則個人受益原則連續性原則預見性或挑戰性原則信息完備原則壹致性彈性政策原則2、公共政策制定的基本步驟(1)確立公共政策目標估量需要確定要達到的具體目的設計公共政策方案評估公共政策方案3、公共政策的合法化公共政策合法化是指經過壹系列法定程序使公共政策方案獲得合法地位、具有權威性和約束性的過程。公共政策的合法性包括政治統治的正值性和政策的合法性。四、公共政策的執行（壹）政策執行在政策過程中的地位和作用1、政策執行是實現政策目標的根本途徑，也是唯壹途徑2、政策執行可檢驗和修正政策3、政策執行能夠是政策過程不行缺少的中間環節（二）政策執行爭辯的途徑（自上而下和自下而上倆種途徑的辨析）（三）影響政策有效執行的因素1、公共政策問題的性質（涉及到問題的簡單程度、范圍大小以及和其他問題的關聯性）2、公共政策本身的因素①人力資源②信息資源③經濟資源④權威資源3、公共政策以外的因素（1）目標團體對政策的態度（2）執行機構之間、執行機構和目標團體之間的溝通（3）政策執行人員的素養和工作態度（4）行的影響五、公共政策的評估（壹）1、政策評估的概念政策評估是利用科學的方法和技術，依據壹定的標準和程序，系統地收集相關信息，對政3、政策評估的意義政策評估是衡量政策績效的基本手段政策評估是調整、修正、連續或終止政策的重要依據政策評估是政策過程科學化、民主化的必要途徑政策評估的基本功能在于向政府及社會供應政策績效的資訊，重新檢視政策目標及政策方案，以謀求政策改進之道。政策評估仍能夠作為形成新的政策問題或政策建議的基礎。（二）公共政策評估的壹般標準效果標準、效率標準、公正標準、政策回應度和生產力標準。（三）政策評估結果的處理方式（調整、持續、終止、重組）其次節公共管理中的領導壹、權力和領導（壹）權力的來源和內涵1、權力的內涵：權力是潛在的，且存在壹種依靠關系，受影響者有壹定的行為自主權。2、權利的來源（強制權、獎酬權、合法權、參考權和專家權）（二）權力和領導的關系領導是和組織成員之間相互影響關系的確立過程。權力是領導影響力的來源。導方式，而權力的爭辯重點則在于權力的獵取方式。二、領導的內容（壹）引導（二）溝通（三）指導（四）獎懲（五）培育三、領導方式和領導效能（壹）以領導者對權力應用的方式為標準進行劃分領導方式大致能夠分為以下三種：1、獨裁式的領導2、放任式的領導3、民主式的領導（二）以領導者的作風和態度為標準進行劃分1、以人員為中心的領導2、以工作為中心的領導（三）領導效能（如何實施有效領導）四、公共管理的領導者公共管理領導者是指在公共部門工作的人員，尤其是指在國家、政府部門從事公共事務導的壹部分。權力，責權分別是無法完成工作任務的。第三節公共管理中的激勵和把握壹、公共管理的激勵和把握（壹）激勵和激勵理論激勵是調動人們樂觀性的過程，即為了實現組織目標而去影響人們內在需要或動機，以達到強化、引導或轉變人們行為的簡單過程。（二）激勵和把握激勵能夠推動公共管理者的內在潛力的充分發揮，而且使公共組織更簡潔實現目標。把握的作用就是監督各項管理活動，且通過訂正各種偏差以保證它們按預定方案進行。激勵和把握都是公共管理活動的手段，激勵是激發公共組織成員潛能，使公共組織的績效最大化；把握則是監督公共管理活動和訂正偏差。倆者在公共管理活動中是相輔相成、互為補充的有效手段。二、公共管理的把握目標和過程（壹）公共管理的把握目標（二）公共管理的把握過程（確定標準、衡量績效、實行管理行動）第六章公共管理的績效第壹節公共部門的績效管理壹、績效管理概述（壹）公共管理中的績效概念的成本或目標、公共部門的產出和效益和公共管理成本和收益的比較。（二）公共服務中的績效管理1、績效管理的概念和內容2、績效管理的作用使公共管理的責任落到實處。能較好地滿足服務對象的不同要求。體現了公共管理的結果導向精神。3、績效管理的意義(1)建立了壹種誘因機制（2）二、公共部門績效評估指標的選擇（壹）公共部門績效評估指標的四要素常 見 的 是 用 反 映 公 共 部 門 績 效 的 價 值 取 向 的 “ 4E ”概念來構建指標體系。1、經濟經濟指標要求的是以盡可能低的投入或成本，供應和維持既定數量和質量的公共產品或服務。經濟指標且不關注服務的質量問題。2、效率（Efficiency）均成本；另壹類效率是配置效率，指組織所供應的產品或服務是否能夠滿足不同的偏好。3、效能效能指公共服務符合政策目標的程度，通常以產出和結果之間的關系加以衡量。效能能夠分為倆類：壹類為現狀的轉變程度；另壹類為行為的轉變幅度。4、公正（二）確定公共部門績效評估指標的要求（客觀性、可比性、時效性、易操作性、綜合性）三、公共部門績效評估指標體系的建構建立公共部門績效評估體系，應包括三方面的內容：①建立壹套有效的績效評估制度；②建立科學合理的績效評估指標體系；③把公共部門的績效評估置于全社會監督之下。（壹）政府績效的測評標準和方法（二）公共部門績效評估的指標體系四、公共管理績效的改進（壹）影響公共部門績效的因素1、外部因素（政治、經濟、社會、科學技術因素）2、內部因素（組織、人員因素）（二）公共部門績效管理中的困難1、公共部門則面臨著如何將公共服務質量化的問題，要精確算出投入產出比且不簡潔，大多數公共服務的品質好壞很難用客觀具體的數據來衡量。2、功能相同的公共組織有地區性的差異性、規模大小的不同，而以同樣的績效指標來衡量在技術上有困難，在實踐上也令人懷疑。3很多公共組織推行績效管理之所以失敗，首先在于績效指標體系的不合理。4、績效管理的結果有賴于牢靠的信息。假如收集的信息錯誤、不夠全面，就無法真正反映機關的實際績效。5、公共管理價值取向的多元性，利益機制的簡單性，使公共部門績效評估的利益取向定位實施績效管理。（三）改進公共部門績效的策略1、改進公共部門績效的實踐創新在操作層面上，績效管理改革的基本思路是：在組織上嚴格實行戰略管理，在員工人力資源管理誘因上實行績效薪俸制度，倆者相互協作，使組織目標和個人目標高度統壹起來。2、改進績效的理論創新，評估組織狀況。第三，改進組織策略。第四，組織變革。其次節公共部門的目標管理壹、目標管理的涵義（壹）目標管理的涵義目標管理：由參和管理的各方面制定目標，且經過自我管理和自我把握等管理方式，建立各級人員的責任心和榮譽感，最終以實現組織績效的壹套系統管理方式。（二）二、目標管理的過程（壹）設定組織目標（二）目標的具體化（三）三、目標管理的實施（壹）實施目標管理的前提1、組織成員自我管理力量較強2、組織具有統壹的價值理念3、組織高層領導重視（二）有效地設定管理目標12、長期目標的短期化3、目標實施的資源協作（三）目標管理的具體實施（方案、執行、檢查和改進）四、目標管理的優缺點和在公共部門應用的局限（壹）目標管理的優缺點1、目標管理的優點且實現的可能性相當大時，目標就成為組織成員的內在激勵。管理有效。在目標管理中，只確定分解目標，而不確定各個層次、各個部門及各個組的效率。合作及各自的任務。供應了直接的依據。人，他們實現目標的過程也是自我管理的過程。2、目標管理的局限簡潔留意短期目標。設置目標存在困難。真正可用于考核的目標是比較難以設定的。應變化多端的外部環境。（二）目標管理在公共部門應用的限制由于此時目標往往難以設定。由于公共部門所處的環境比私部門所處環境要更為簡單多變，因而目標管理運用范圍和程度會受到壹定的影響。在官僚體制中建立信任不是壹件簡潔的事情。制定過程且非是壹個理性選擇的過程，而是壹個政治過程，往往布滿了多元目標的沖突。目標管理的實施通常以壹年或少于壹年為周期，這種強調短期目標的管理，簡潔忽視組織長期目標進展的規劃。第七章公共管理的責任和監控第壹節公共權力和公共責任壹、公共權力和公共責任（壹）公共組織進展及公共權力的形成公共權力的運行方式是隨社會形態及公共組織的演進而不斷變化的。公共權力始終都推動著社會的進步，促進社會形態漸漸由低級向高級演進。（二）公共權力的內涵及其特性1、公共權力的內涵公共權力的擁有者是全體社會成員，而行使者是公共管理者。公共管理者獲得的權力是由全體社會成員授權賜予的合法權。不同層級的公共組織或同壹公共組織內部的不同層級的公共管理者獲得的權力，是由上向下逐級授權的權力安排方式形成的權利體系。公共權力的最終作用對象是公共事務。2、公共權利的特性社會性。公共權力屬于社會全體成員，其基本職能是社會職能。政治性。在階級社會中，公共權力是為統治階級服務的，表現為對公共權力的爭奪。工具性。人們爭奪公共權力不是最終目的，而是將公共權力視為實現特定目的的工具。獨立性。公共權力的獨立性表現為公共權力和公共權益的分別。多元性。公共權力能夠發揮多種職能作用，是公共權力多元性的表現。（三）公共權力和公共責任的統壹負責，其前提條件是不得濫用職權以及權力行為者能夠擔當責任。二、公共責任的性質和落實（壹）責任的概念責任的概念包含倆方面的涵義：主觀責任和客觀責任。主觀責任指忠誠、良知以及認同。客觀責任的具體形式：職責和應盡的義務。其中，職責強調的是對授權者負責和擔當行為后果，義務則強調責任范圍以及在責任范圍內需要做的事情。（二）公共責任的性質12、公共責任是壹種義務3、公共責任是監控和約束的條件（三）公共責任的落實12、公共責任和公共權力的落實必需通過監控方式實現3、落實公共責任必需具備相應的客觀條件4、公共責任的落實需要兼顧客觀責任和主觀責任的落實和監控公共責任的落實應堅持的原則是：公共權力和公共責任應對等；公共權力和公共責任的安排應明確；公共權力行使過程必需受到監控；公共權力機構具有行使權力和擔當責任的力量。其次節公共權力的監控壹、對公共權力監控的涵義（壹）對公共權力監控的基本涵義對公共權力的監控是指包括公共管理組織內部和外部的各種監控主體，實行相應的措施，對公共權力運行的合理性、合法性和有效性進行監督和把握。）對公共權力監控的主體是多元化的。監控對象是具有公共權力的全部公共組織或公共管理者。對公共權力的合法性、合理性和有效性進行監控。（二）對公共權力監控的對象及方式二、公共權力監控的機制（壹）公共權力監控機制的必要性要外界的監督和訂正。公共管理者也具有經濟人的特點，在失去權力監督時，他們可能會利用手中的權力牟取私利，損害社會公眾利益。對公共權力的監控機制的建立，不僅要考慮監控效率，而且要考慮監控方法的科學化。對監控者必需賜予相應的權力，同時對監控者也要實施監控。監控者應建立有效的信息收集和處理系統，使監控活動更加精確?????、有效。（二）公共權力監控的類型和機制（三）外部和內部監控機制1、外部監控機制定義：外部監控機制是整個公共組織運行機制和組織形式的綜合表現，它反映出公共權力的安排關系、公共組織地位和作用及其受到的制約。法規的合法性；處理其他公共組織之間的爭端。司法監控。政黨和社會團體監控。特點：監控力度大（信息充分、效率高、直接）社會監控。社會監控是指社會公眾對公共權力行使過程的監控，又稱為群眾監督。輿論監控。我國輿論監控的進步：第壹，輿論監控逐步得到法律的比較堅實的保障。規化進程已初見成效，在黨風廉政建設中發揮了重要作用。2、內部監控機制公共組織的內部監控機制是公共組織結構形式和內部運行機制的綜合表現，反映了公共組織自身作為監控主體對組織內部各部門行使公共權力過程的監控。（））（）3、對公共權力監控的原則控權。公正性原則：公開、公正、公正經常性原則：對公共權力的行使過程進行監控，應貫穿于公共權力行使過程的始終。廣泛性原則：主要體當下監控主體的多元性和監控客體和監控內容的廣泛性上。系統性原則：建立壹個制度化的、協調的公共權力監控機制是提高監控績效的保障。（四）公共權力的監控方法1、指導2、績效考核3、工作匯報4、預算和審計5、審核和批準6、視察和調查7、質詢：是指質詢者以個人或集體名義，壹般通過書面形式，對于政府的某項決策，向行政機關領導提出詢問或質問，要求答復。8、受理申訴和控告三、正確處理對公共權力監控中的問題（壹）公共權力監控中存在的問題1、對被監控者實施監控的問題專業學問和信息不對稱。專職地位的優勢人事制度的愛護性質2監控者內在動力不足對監控者的公共權力的監控和約束監控者之間的協調3、政治指導的監控手段缺乏問題4、組織結構和功能的分割問題5、公共權力的監控成本問題（二）1、建立監控機構2、完善監控機制3、提高監控機構績效4、發揮社會監督的作用社會公眾參和監督公民參和監控是監控者獵取監控對象信息且對其公共權力的績效進行評估的重要手段；第使公共組織改善工作績效，增加公民對公共權利機關的信念、認同和支持。輿論監督優點：信息來源廣泛、準時，而且輿論的傳播速度快，掩蓋面廣、影響大。下篇公共管理學前沿第八章公共管理中的政府角色第壹節政府的性質和作用壹、政府的涵義和性質政府的涵義和性質可概括為：政府是按政治程序設立的行政機構；政府活動的目的具有政府權力具有壟斷性，權力的行使具有強制性；政府主體通常指中心和地方行政機關、行政首長和政府一般公務員（狹義的政府）二、政府的職能和職權（壹）政府的職能（政府職能是指政府機關在公共管理活動中的基本職責和功能）（二）政府的職權（中心政府和地方政府的職權）P209三、政府職能的有限性政府職能的有限性也稱為政府職能的限度，包括力量限度、效率限度和合法限度。有限政府的實質是追求強力政府和高效行政。不公。其次節政府和市場的關系壹、政府和市場的區分（壹）運行的目的政府運行的目的主要是供應公共物品和服務。市場運行的基礎是交換，市場交換是配置資源的有效途徑。市場交換的目的是互利。交換的前提是擁有持有物的全部權。（二）運行方式及特點普遍性、強制性、非營利性、層次性和時滯性等特點。為準則。（三）運行的結果壹種是在交換中每個人追求最大利益，資源得以有效配置，結果自然形成協調的社會秩序；壹種是在交換中每個人追求最大利益，損害了社會整體利益，經濟的猛烈波動引起社會秩序的混亂。（四）擔負的職能1、政府擔負的職能（最主要職能是供應公共物品）條件。政府應當具有監督約束經濟主體的功能。政府應當具有維護社會正義的功能。2、市場擔負的職能有效配置社會資源，滿足人們私人物品需要。傳遞生產者、消費者所需的價格信息，以削減當事人行為決策時的不確定性，提高經濟活動的效率。微觀調整、優化經濟結構。二、政府和市場的聯系（1）市場有效、政府也有效（2）市場有效，政府失效（3）市場失靈，政府有效三、政府和市場關系中的問題12、政府“無為而治”、市場萬能論之短，從而實現市場調整和政府干預二元機制的最優組合。四、規范政府和市場關系的措施（壹）重視發揮市場的功能在處理政府和市場關系中，應充分生疏和發揮市場的功能，真正讓市場機制在資源配置和收入安排中起基礎性調整作用。（二）正確生疏市場失靈場機制和政府機制互補的“二元調整機制（三）削減政府失靈從我國的現實動身，要規范我國政府和市場關系，在經濟上，當前亟須實行以下措施：1且建立和市場相配套的政策體系。規范化、法制化是市場運行的必要條件，也是市場走向成熟的標志。2、解決市場分割問題。只有統壹的市場，勞動力、資金、商品和信息才能自由流淌，資源才能得到有效配置。3、主動促進國內市場和國際市場接軌。我國要充分利用加入WTO帶來的契機，主動參和國際市場，充分利用國外資源。第三節政府和企業的關系壹、政府和企業的差別（壹）組織性質政府成立是基于公共利益的需要，是社會公共利益的代表，它運行的基礎是擁有合法合理的公共管理權力，政府權力具有壟斷性，權力的行使具有強制性。市場經濟中的企業是組織生產、配置資源的基本經濟單位，最大限度地追求利潤是其基本的價值取向，其行為具有獨立自主性，自負盈虧性，市場導向性等特征。（二）運行的目的政府管理的目的是供應公共產品或服務，增進社會公共利益；而企業主要是通過生產和銷售產品或服務，達到營利的目的。（三）管理的限制因素政府的運行過程受到法律的限制；對于企業管理，法律僅僅是壹種外部制約因素，企業管理的主要影響因素是經濟氣候。（四）物質基礎的利潤。（五）管理人員政府主要管理人員是選舉或任命產生的，選拔政府管理人員在很大程度上要依靠于他的政治才能和政治傾向性。在企業管理中，管理人員壹般依據力量聘用。（六）績效評估政府管理的績效評估偏重于社會效益，企業管理的績效評估則強調經濟效益。（七）擅長的任務加強社會分散力。企業擅長的任務：執行簡單的任務，仿照其他組織的成功做法，供應需要快速適應變化的服務產品，供應紛繁簡單的服務，供應時尚的服務。二、政府和企業的聯系（企業和政府相互作用）（壹）政府規制型——美英模式1、充分鼓舞自由競爭2、主要用財政和貨幣政策來調控市場3、不制定政府經濟方案和系統的產業政策4、對企業依法實行必要而嚴格的管制（二）政府引導型——歐洲模式（以德法、瑞典等北歐國家為代表1、自由競爭和政府把握且存2、經濟杠桿和政府引導且用3、經濟增長和社會福利且重（三）政府主導型——東亞模式（以日本、韓國、新加坡為代表1、政府用嚴峻的規制來迫使企業遵守市場規章2、利用利益機制誘導企業的行為3、利用方案和產業政策來引導企業按指定方向進展4、通過行政指導來說服企業聽從政府的意圖三、我國政府和企業關系中的問題（壹）（二）以產值為核心的“政府承包責任制”強化了政府對國有企業的干預（三）大多數國有企業的困難境況，加重了它對政府的依靠（四）傳統的企業人事制度是政企不分的臍帶（五）片面的政企分開論使政府放松了對政府的監督四、改善我國政企關系的措施新的政企關系必需達到這樣壹些目標：建立權威、精干、有為、廉潔的有效政府，建立獨立、自主、守法、創新的活躍企業，政府對企業實施監督和方、裁決有法、執行有力、協調有度的嚴格管制，且且建立完善的養老、醫療、事故保險制度，為此可實行以下措施：（壹）建立產權清楚、權責明確的內外約束機制（二）加強對國有企業經理的管理（三）重塑政府的政績考核指標（四）政府為國有企業解困制造良好的制度、市場環境第四節政府和社會的關系壹、政府和社會的聯系社會組織也在政府的扶持和許可下不斷地壯大，社會自治空間得以不斷地擴展。二、政府和社會關系中的問題（壹）政府和社會關系中缺失社會自主性帶來的問題1、社會自主性缺失，可能造成社會的虛弱及社會對政府的依靠，從而使社會最終失去其自身進展的動力。2、個人目標不行能和政府目標完全相同，最終將造成個人、社會對政府的疏遠和冷漠，甚至引發社會對政府的抵制。3、假如那些個人目標不被納入政府日程，社會將在政府之外制造滿足自身的機制，這種機制將會造成政府所能把握的社會資源的流失，進而導致社會對政府的侵蝕。4、導致社會對自身進展的冷漠。（二）政府和社會關系中政府權威性不足帶來的問題三、改善政府和社會關系的措施（壹）明確良好政社關系的進展目標：政府和社會關系達到良性互動。來由政府包辦的大量社會事務交仍給個人、企業事業單位和其他社會組織。（二）按“小政府”的客觀要求改革政府1、轉變政府職能2、改革政府機構（加強機構改革的法制化）3、規范政府行為（把政府行為納入科學化、規范化和法制化軌道）（三）1、提高社會自治力量2、培育社會中介組織3、建立社會對政府的監督制約機制4、建立社會保障體系第五節政府再造壹、政府再造的涵義外部關系的變革。二、西方國家的政府再造模式（壹）西方國家政府再造的背景1、學問經濟時代的要求2、現實的政治背景3、現實的社會背景（二）西方國家政府再造的特征1、和行政環境變化相適應2、著重于政府如何運作3、廣泛接受私營部門的管理方式4、基于西方國家各級政府尤其是州和地方政府的改革實踐5、重新探究政府和社會的關系（三）西方國家政府再造所實行的措施三、西方國家“政府再造”理論對我國的啟示首先，引入市場化管理方法。這需要政府創建壹個良好的法律和制度環境，以解決市場化過程中消滅的問題。其次，引入市場化管理方法要求政府在投融資方式上放開管制，轉變傳統的政府直接投資方式，創建新的投融資制度。再次，引入市場化管理方法仍要求政府樂觀培育社會力氣。律和制度環境，創建新的投融資制度，樂觀培育社會力氣。四、我國政府的再造模式（壹）從效率行政典范到民主行政典范（二）從把握導向的管理到服務導向的管理（三）從只強調發揮政府的作用到強調發揮政府、市場的共同作用（四）從國家的單獨治理到國家和社會的共同治理（五）從政企不分、政府管制到政企分開、放松管制（六）從權力集中到適度的地方分權（七）從官僚組織到適應型組織（八）從人治到法治政府再造是提升國家競爭力的有效途徑之壹。有理由信任，經過政府再造，壹個民主的、法治的、負責任的、有力量的、公正的、廉潔的、高績效的政府能夠得到建立和進展。第九章公共管理中的非營利組織第壹節非營利組織概述壹、非營利組織的涵義企業單位倆種形式。二、非營利組織產生進展的緣由（壹）社會緣由（二）經濟緣由（三）特定的時代背景三、政府和非營利組織的區分（壹）運行基礎政府運行的基礎是擁有合法合理的公共管理權力；非營利組織的運行基礎是它存在的合法性、它和其他社會組織關系的公平的公平性。（二）行為特征政府行為壹般具有公共性、普遍性、強制性和非營利性等基本特征。非營利組織的行為具有七個基本特征，即組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性。（三）交易模式（四）稅法規制政府部門壹律免繳稅收；非營利組織的稅法規制介于企業和政府之間，且在程度上是偏向于政府的稅法地位。（五）管理職能政府有以下四種基本職能：政治統治職能、社會服務職能、社會管理職能和社會平衡職能。（六）管理方法理方法。非營利性組織則主要運用誘導管理方法、參和管理方法，輔之以管理責任方法。四、政府和非營利性組織的聯系非營利組織和政府部門的關系格外親密，倆者之間不行是互補關系，同時又是非零和關系。倆者且不能完全取代對方，各有其不能被對方取代的獨特功能。政府從非營利性組織獲得信息，即通過接觸、商洽、接待、座談、詢問、調查、談判劃、方案等輸出給社會，且以此獲得非營利性組織的理解和支持。利性組織內部轉換，以需求、意見等方式求得政府的理解、幫忙和支持。護社會的安定和基本的社會秩序，且以此實現各社會團體的有益互動。織對政府、社會公共安全和公共利益的消極侵害。其次節非營利性組織的作用和局限壹、非營利組織的基本社會作用（7個）非營利組織的社會作用是指它的社會服務、社會溝通、社會評價、社會裁斷、社會調整、社會協調代理和提倡社會文明功能。二、非營利組織的基本政治作用（壹）政府合法性的資源供應者（二）政府權力的監督者（三）民主價值觀的培育者（四）公民參政素養的促進者三、非營利組織在轉型時期所擁有的獨特功能組織已經參和到各種體制變革中，擁有以下獨特功能：（壹）促進政府職能轉變（二）培育和規范市場（三）推動企業運營機制轉換（四）（壹）志愿組織的非志愿性（二）獨立組織的非獨立性（三）政府職能的虛假轉移（四）受到責任和腐敗問題的困擾第三節非營利組織的組織和管理壹、非營利組織的成立制度及其法律地位二、非營利組織的經費來源制度（我國的非營利組織的收入來源主要是財政統包）三、非營利組織的設計和分工制度四、非營利組織的運行機制（壹）非營利組織內部的激勵機制（二）志愿者參和機制（三）人力資源管理和開發機制五、非營利組織的績效評價制度第四節非營利組織的進呈現狀壹、世界上非營利組織的進呈現狀二、我國非營利組織的進展狀況具體來說，當前我國非營利組織進展主要存在以下問題：1、政社不分2、經費不足3、力量不足4、法制的缺陷5、政策實施中的不足第五節非營利組織的進展趨勢壹、非營利組織在西方國家的進展趨勢（壹）努力提高知名度（二）明確法律地位（三）親密和政府的合作（四）大力提倡慈善捐助（五）提高公眾的信任度（六）實施專業化進展戰略（七）非營利組織的全球化二、非營利組織在的進展展望我國非營利組織進展的樂觀因素表當下：1、社會基礎在改善2、政治民主化在推動3、公民參和意識在增加4、非營利組織自身力量在提高5、相關法制規范體系建立三、促進我國非營利組織進展的措施（壹）鼓舞建立政府和非營利組織間的合作關系（二）制造良好的環境，培育非營利組織進展（三）政府制定扶持非營利組織進展的相關法律、政策（四）非營利組織樂觀加強自身的建設共管理壓力和財政負擔得以減輕，政府能漸漸把自己從劃槳型政府轉向掌舵型政府。第十章公共物品管理第壹節公共物品管理的涵義和類型壹、公共物品的涵義公共物品是指那些能夠劃分為企業或個人消費單元的基本生活或生產資料等私人物品而言的共享性物質產品和服務項目。二、公共物品的特征（壹）效用的不行分割性效用的不行分割性是指公共物品是向整個社會共同供應的，具有公共受益或聯合消費的特點，而不能將其分割為若干部分，分別歸屬于某些個人或廠商享用。（二）消費的非競爭性消費的非競爭性是指某壹個人或廠商對公共物品的享用，不排斥、阻礙其他人或廠商對其的同時享用，也不會因此而削減其他人或廠商享用該種公共物品的數量或質量。（三）受益的非排他性受益的非排他性是指在技術上沒有方法將拒絕為之付款的個人或廠商排解在公共物品的受益范圍之外。三、判別公共物品的步驟四、公共物品的類型1、同時具有非排他性和非競爭性的純公共物品2、同時具有排他性和競爭性的純私人物品3、具有排他性和競爭性的公共資源4、具有排他性和競爭性的準公共物品五、私人部門供應的無效率1）價格等于邊際成本的資源有效利用原則，對這壹物品的消費不應當收費。假如這種物品由市場供應，廠家為補償自己的費用支出，必定會對這種物品的使用收費，而任何收費都會阻擋人們消費這種物品。（2）即它可能導致公共物品的供應不足。其次節公共物品的供應及供應方式壹、公共物品供應的特點（壹）政府是公共物品的供應主體（二）公共物品的規模供應（三）公共物品的無差異供應（四）公共物品的非均衡供應官僚主義是政府機構和官員行為的同義語。官僚們的行為將影響公共物品的供應條件，從而影響最終形成是政治均衡。三、公共物品有效供應的條件（壹）帕累托最優供應量（二）林達爾均衡四、混合物品（壹）混合物品的概念及分類混合物品：1、擁擠性的公共物品或服務的效用雖為整個社會成員所共享，但在消費上具有壹定程度的競爭性。2、價格排他性的公共物品享用；另壹方面，它在受益上卻能夠排他，即誰花錢誰受益。（二）混合物品的供應1、擁擠性公共物品的供應市場的供應和政府的供應便都是能夠選擇的方式。至于實踐上是以政府的供應為主，仍是以市場的供應為主，則能夠視具體狀況而定。2、價格排他性公共物品的供應：私人部門供應則政府應賜予補貼，政府供應則需要收費。五、公共物品供應的變化趨勢（壹）公共物品供應主體的多元化（二）公共物品供應結構趨向豐富（三）公共物品供應質量日趨提高第三節公共物品管理中的政府行為壹、政府供應公共物品的方式（壹）政府供應不等于政府直接生產（二）政府供應的倆種方式（直接生產、間接生產）間接生產：1、政府和私人簽訂生產合同2、授權運營3、出讓運營權4、政府經濟資助5、政府參股二、改革政府在公共物品管理中的行為（壹）應有進有退，以進為主，合理調整政府的經濟活動領域必需對意識形態傾注更多的政府關注。政府應努力應加強法制建設和社會保障體系的完善（二）應完善公共物品的供應方式（三）應使公共物品生產主體多元化（四）應將市場機制引入公共物品的供應領域（五）應明確中心政府和地方政府的分工，完善公共物品的供應機制第十壹章公共部門戰略管理第壹節戰略管理和公共部門戰略管理壹、戰略管理概述1、定義：戰略管理是指組織適應外部環境變化，確立和調整組織長期目標，整合組織資源來實現組織的戰略目標的壹系列決策和行動。2、幾個概念的辨析戰略管理和戰略規劃戰略規劃更為重視建構長期性的X公司遠景規劃。戰略規劃留意的是通過對組織外部環境的觀看和分析，確定和調整組織的戰略目標，從而制定出壹個較長期的組織戰略方案，而戰略管理不僅關注戰略方案的制定，也同樣重視戰略方案的執行實施以及對戰略方案的把握評估。戰略管理和非戰略管理戰略關注總體目標的制定和實施，戰略管理就是集中組織的全部資源來達成組織戰略目標的決策和執行活動。而非戰略管理只涉及總體目標中的部分目標的實現。戰略管理和功能管理只關懷短期的具體的目標。（三）戰略管理的特征1、全面性、長期性、方向性、目的性、統壹性、重大性二、公共部門戰略管理其次節公共部門戰略管理的實施壹、戰略規劃（壹）戰略規劃的概念競爭優勢。（二）戰略規劃的步驟1、達成初步共識，組成戰略管理團隊即戰略管理小組2、構建組織目標3、進行環境分析SWOT以促使組織人員更樂觀地查找有助于實現組織目標或者說抱負的各種機遇。SO（strengths-opportunities，優勢—機會）戰略：這是壹種發揮組織內部優勢、利用外會。WO（weakness-opportunities，弱點—機會）戰略：其目標是利用外部機會來彌補弱點。運用這壹戰略的基礎是，組織存在著外部機會，但內部存在著弱點，阻礙著外部機會的實現。ST（strengths-threats，優勢—威逼）戰略：利用優勢，回避或減輕外部威逼的影響。WT（weakness-threats，弱點—威逼）戰略：這是壹種在削減內部弱點的同時，規避外部環境威逼的防備性戰略。4、確立戰略議程5、制定備選戰略6、作出戰略選擇二、戰略實施（壹）建立和組織戰略相適應的有效的組織機構（二）合理配置資源（三）建立良好的溝通協調機制，克服變革阻力三、戰略把握（壹）戰略把握的內容1、前提把握2、實施把握3、戰略的調整（二）1、預先把握方法2、反饋把握方法3、動態把握方法第三節公共管理戰略管理的問題和改進壹、公共部門戰略管理的問題（壹）公共管理戰略管理的問題1、描述失實2、過程過于呆板3、正式的過程和制造性和革新相違反4、引入公共部門時消滅壹系列問題5、責任問題6、目標設定的困難7、公共部門行政人員短暫任期造成的問題（二）對公共部門的戰略進展方案存在的制約因素1、對目標選擇的制約因素2、可供公共部門戰略管理執行人員選擇使用的手段有限3、目標和手段的協作經常受到制約二、公共部門戰略管理的改進（壹）戰略管理思維比方案更重要（二）重視戰略規劃和戰略實施間的有效協作（三）重視戰略管理的實施（四）重視戰略管理過程中良好的溝通協調機制的建立（五）重視組織長期目標的設計第十二章公共管理的新策略第壹節企業型政府壹、企業型政府的涵義以人民需求為導向的、具有高效率和高效能的政府。企業型政府的理念認為政府必需在市場導向的觀念下，引進競爭的刺激力氣，使政府更具活力。二、企業家政府的原則（壹）起催化作用的政府（二）置于社區的政府（三）競爭型政府（四）任務導向的政府（五）結果導向的政府（六）顧客導向的政府（七）企業化的政府（八）前瞻性的政府（九）分權化的政府（十）市場導向的政府三、企業型政府的設計策略（壹）企業型政府的設計策略（二）策略”