社會政策--第十講：住房問題與住房社會政策社會政策--第十講：住房問題與住房社會政策1社會政策第十講：住房問題與住房社會政策課件2社會政策第十講：住房問題與住房社會政策課件3引言：城市住房：不堪承受之重住房、醫療、教育成為壓在公眾頭上得三座大山網絡調查：2006年居民最關心的十件事：住房排在第三位，其中接近三分之一把住房列為第一位，這已經是住房連續三年獲此殊榮了網絡民謠：2007年四大心愿：一愿房價不再與政策齊飛；二愿老百姓看得起病，不再有病在家等死的悲劇再發生；三愿孩子上得起學就得了業，不再出現因學費高而自殺的悲劇；四愿管好“進口”關，讓老百姓吃得放心。引言：城市住房：不堪承受之重住房、醫療、教育成為壓在公眾頭上4一、當前中國住房問題的實質（一）住房問題面面觀1、房價高漲，普通百姓不能承受之重。（1）從上世紀末開始，中國的住房價格開始節節盤升，尤其是從2003年開始更是以20%以上的速度快速上漲，上海、北京、深圳等大城市短短幾年間更是翻了兩翻還多。（2）普通百姓買不起房，望房興嘆。相當多的人，尤其是年輕人為買房窮盡一家兩代人、甚至三代人的積蓄，更多的人則成為“房奴”、“負翁”一、當前中國住房問題的實質（一）住房問題面面觀52、炒風盛行，引發種種社會問題。（1）從前幾年的溫州炒房團到山西的煤老板購房團，再到今天的國外炒房熱錢，炒風從沒真正停止過。（1）大量炒房，導致種種問題抬高房價，加重了真正需要住房的普通百姓的負擔，加劇了社會不公掩蓋了真實住房需求，容易積累房地產泡沫危機炒房暴富，誘發種種社會犯罪：官員腐敗、官商勾結2、炒風盛行，引發種種社會問題。63、土地違法現象屢禁不止，土地資源流失嚴重（1）土地是不可再生資源，我國人多地少，土地資源本來就是制約經濟發展和經濟安全的瓶頸。（2）房價暴漲，誘發地方政府的投機行為，到賣土地成為地方政府的重要財政支柱，巨大的經濟利益使土地違法愈演愈烈。（3）土地違法的背后是土地資源的嚴重浪費3、土地違法現象屢禁不止，土地資源流失嚴重74、“泡沫論”與正常說舌戰不休，引發社會恐慌心理（1）2003年底，摩根大通亞太首席經濟分析師謝國中撰文：中國房地產泡沫嚴重，并預言將在2年內破滅，此后更多的經濟學家先后加入“泡沫論”行列，但遭到房地產商、部分學者的反對，展開一場激烈論戰，至今沒有結論。（2）論戰加劇了普通民眾的觀望與恐慌心理，同時也給政府的決策帶來了極大的影響4、“泡沫論”與正常說舌戰不休，引發社會恐慌心理8“泡沫論”中國房價，尤其是大城市的房價已經遠遠超出了國際上公認的民眾承受能力。（房價收入比）投機性購買比列過高。（上海2005年達到了40%以上）國際投機基金大量涌入。“泡沫論”9正常說中國正處于城市化進程中，存在大量真實的住房需求，住房賣方市場短期內難以改變。（未來10到20年，中國將有2億農民轉移到城市，住房需求強勁）少量投機性購房是房地產市場發展的需要（蓄水池），尚在可控范圍發達國家的經驗不適合中國的特殊國情（如買房資金并非來自個人，而是家庭；人民幣的實際購買力；灰色收入）正常說10房地產泡沫破滅的危害20世紀90年代初，日本房地產泡沫破滅，導致日本經濟長大10年的衰退1998年亞洲金融風暴，導致香港房屋價格腰斬因為大量購房資金來自銀行，泡沫破滅，將導致死貸，導致銀行破產，引發金融危機，危及經濟發展房地產泡沫破滅的危害115、房價飛漲與空置增加、觀望并存一方面是房價長勢不止，雖然趨緩，但依然高達10%以上另一方面，房屋空置率不斷創出新高（新房三年內無人居住既為空置，大部分城市2006年的空置率在20%，有的達40%甚至更多）再者，人們的購房熱情下降，市場觀望氣氛濃厚5、房價飛漲與空置增加、觀望并存126、政府調控不斷加碼，但效果一般幾年來，中央政府先后出臺了各種經濟的、法律的、行政的宏觀調控措施，試圖控制房價上漲的速度，但基本上沒有達到預期效果，房價長勢依然。6、政府調控不斷加碼，但效果一般13（二）住房問題的實質1、中國住房問題歸納起來，最根本的就是兩點：一是百姓買不起房；二是是否存在泡沫2、兩個問題有關聯，但并不完全相同，前者是社會問題，而后者則是經濟問題。3、第一個問題的根本在于住房問題是不是社會政策范疇的問題，而對后者而言，根本在于對房地產市場的正確預測。4、解決了泡沫問題，并不意味著百姓的房子問題同樣能夠解決，但解決老百姓的房子問題，則在一定程度上能緩解泡沫的發生和破滅（二）住房問題的實質14從經濟學的角度看，泡沫問題的實質是供求失衡，供大于求，因此解決的關鍵是重新建立供求平衡，途徑主要有二：一是減少供應，平衡供求；二是抑制需求，降低風險的累積減少供應的方法有：嚴格控制土地供應；減少開發商資金供應；提高土地價格，提高開發成本和經營風險；提高開發門檻。而上述手段，都無法使高漲的房價下降，并且由于供應減少，更不利于普通百姓解決住房問題從經濟學的角度看，泡沫問題的實質是供求失衡，供大于求，因此解15抑制需求的經濟手段有：提高信貸利率水平；規制二次轉讓，抑制投機；開征物業稅，抑制需求；減少貨幣供應；提高購房首付；提高稅負等。這些措施，雖然在一定程度上能夠緩解房價上漲的勢頭，但也同時加大了普通百姓購房的負擔，同時，在真實需求依然占主流的情況下，抑制需求，最大的受害者正是低收入者，畢竟對于不同的收入者來說，一分錢的意義是不一樣的。抑制需求的經濟手段有：提高信貸利率水平；規制二次轉讓，抑制投16近年來，政府的政策之所以效果不大，原因就在于試圖用一種手段一勞永逸的解決兩個不同性質的問題，事實證明，這是徒勞的。普通百姓的住房能否完全依靠市場來解決，本身是一個頗具爭議的問題，在后面我們將加以討論，而泡沫問題則是市場經濟的伴生物，帶有必然性，泡沫的破滅固然對老百姓有害，但單純的以預防泡沫為主的房地產調控政策對渴望改善住房條件的老百姓來說同樣是南轅北轍或曰杯水車薪。近年來，政府的政策之所以效果不大，原因就在于試圖用一種手段一17（三）當前我國住房問題的根源縱觀各種爭論，可以看到，一個基本的事實是，幾乎所有的人都把問題的根源歸咎為政府責任的缺失，在這一點上似乎取得了共識，但在政府的責任到底是什么？政府到底缺失的是什么責任的問題上則眾說紛紜，莫衷一是。理性的分析，目前流行的觀點歸納起來主要有三種：（三）當前我國住房問題的根源18一是認為住房市場化改革的大方向就是錯誤的，把一切問題歸因于住房市場化改革。二是認為是政府的監管責任沒有及時到位。認為是住房市場化初期的必然產物，主要是由于我國正處于城市化的初期和經濟的快速發展期，一方面住房需求強勁（國內與國外的需求都帶有合理性），另一方面，市場剛剛啟動，監管體制尚不完善所致。三是認為是政府缺失的不僅僅是一般市場意義上的監管責任，而且還有社會政策意義上的國家責任。一是認為住房市場化改革的大方向就是錯誤的，把一切問題歸因于住19市場化改革的方向沒有錯，但政府在市場化改革過程中沒有盡到應有的責任也是不爭的事實，但應當合理區分政府在住房問題上的兩種責任，一是市場意義上的監管責任，二是社會政策意義上的國家責任，二者既有聯系，又有區別，不能混為一談。政府在市場意義上的監管責任的缺失導致了投機與泡沫危機，而在社會政策意義上的國家責任的缺失則是普通民眾望房興嘆的根源所在。如同前述泡沫危機與百姓買不起房是兩個性質截然不同的問題一樣，政府市場意義上的監管責任與社會政策意義上的國家責任也是兩種不同性質的責任，前者是一個技術問題，而后者則反映著政府的價值取向，更多的是一個國家的政治問題。市場化改革的方向沒有錯，但政府在市場化改革過程中沒有盡到應有201、從我國住房政策的歷史演變看政府責任問題建國后，我國的住房政策可以分為兩大時期，三個階段兩大時期：福利分房時期，建國初至20世紀末；住房市場化時期（初期）21世紀初至今。三個階段：第一階段，住房福利化階段，建國初至20世紀80年代末；第二階段，市場化改革階段，20世紀80年代末至20世紀末；第三階段，住房市場化初期，21世紀初至今。1、從我國住房政策的歷史演變看政府責任問題21第一階段，住房福利化階段特點：住房福利化，個人不承擔任何費用（后期開始收取少量租金）；住房單位化，住房由單位提供；福利分房與工齡、職務、職稱等掛鉤，同時考慮個人實際需求；房屋產權歸國家或單位，個人只有使用權，沒有處分權。優點：普遍性福利，福利水平較高。第一階段，住房福利化階段22問題：住房完全由國家和單位負擔，負擔沉重，導致住房建設緩慢，房源緊缺。（大量老職工一輩子也沒能享受到福利分房的的好處；房子成為制約年輕人婚戀的重要因素）住房單位化，造成單位間的嚴重不公。（機關最好、國有單位次之，集體單位較差，街道小廠、無業人員最差，幾乎無人問津），能否提供住房成為人們選擇單位的重要因素。住房與工作單位掛鉤，個人無產權，加重了單位人屬性，不利于人才的合理流動。問題：23尤其是第一個問題，矛盾尤為突出，一房難求，房子成為很多人終生幾乎無法實現的夢想，房子也成為許多社會問題（腐敗、婚姻）的根源，這成為以后住房制度改革的直接誘因。由于個人沒有產權，住房維護也完全由單位負擔，致使許多房屋維護不到位，嚴重影響居民的居住質量，也成為國家、單位領導最為頭疼的大事。尤其是第一個問題，矛盾尤為突出，一房難求，房子成為很多人終生24第二個階段，住房制度改革階段住房制度改革開始于20世紀80年代末，90年代初，于20世紀末基本完成，實際上至今還有許多單位于地方，房改依然沒有真正完成。房改可分為三個階段：第一階段，提高公房房租，增加住房個人負擔的比例，緩解住房建設和維護的財政壓力，時間較短，由于不能從根本上解決問題，很快轉入市場化改革。第二階段，公房私有化，將現有存量公房和新建公房以優惠價格賣個給職工個人，同時建立住房公積金制度，積累資金，加快住房建設步伐。第三階段，完全取消福利分房，發放住房現金補貼，完善住房公積金制度，實現住房市場化。為解決低收入者的住房問題，從第二階段開始，著手建立廉租房制度和經濟適用房制度。第二個階段，住房制度改革階段25改革的成效：住房建設大大加快，城市居民的住房條件迅速改善：人均住房面積從改革前的不足10平米，到2000年達到24平米，2005年達到30平米，房屋質量和實用性、舒適性也有了極大的改善。推動了城市建設和城市化的發展。有利于全國性人才市場的建立。促進了房地產業的發展，使之成為國民經濟的重要支柱性行業。改革的成效：26存在的問題過分強調房屋的商品屬性，而對住房作為公民基本需要的屬性認識不足，導致在政策設計上，對低收入者的保護不夠，導致新的社會不平等，加劇了社會不公。個別權利部門，尤其是權力機關趁機為單位個人牟取私利，誘發大量腐敗和嚴重社會不滿。誘發大規模的城市盲目擴張，導致大量土地違法事件和土地資源的流失與浪費存在的問題27但總的來看，改革的成效還是大于問題，因為現在房地產市場出現問題和普通居民住房出現困難而完全否定市場化改革的成績，是不公正的，也是不科學的。今天來看住房制度改革，最大的問題就是對低收入者的保護不夠，其他問題可以通過完善法律和社會監督，通過反腐敗解決，但對弱者的保護應該有科學的、合理的政策和措施才能從根本上解決。而新的制度設計的關鍵就在于我們對住房的社會屬性能否有一個共識，政府能否從社會政策的視角來重新審視我們的住房政策。但總的來看，改革的成效還是大于問題，因為現在房地產市場出現問28第三那個階段，住房市場化初期20世紀末我國大多數地區和單位基本完成住房制度改革，開始進入住房市場化時期。住房貨幣化補貼、住房公積金制度進一步鞏固和完善。廉租房制度、經濟適用房制度得以堅持。隨著城市化進程加快帶來的大量住房需求和老一代城市居民改善住房的強烈愿望，房地產市場迅速爆發，房屋建設發展更快，房價迅速上漲，房地產商一夜成為城市新貴。（近年來，我國城市房地產投資每年都在以30%以上的速度遞增，至今沒有衰退的跡象，有的地方甚至超過了100%，房地產業成為名副其實的支柱產業，在有些城市，與房地產也相關的收入甚至占了地方政府財政收入的60%以上。第三那個階段，住房市場化初期29房地產業的迅速發展，也帶來大量的社會問題，如前所述，主要有兩點：一是泡沫化危機，二是房價過高，低收入者的住房難問題。前者涉及到經濟前景的判斷，是經濟學和經濟政策問題，在此不做討論，我們討論的重點是在住房市場化的背景下，如何保障普通居民住房權的實現。從我國城市住房制度改革的過程我們可以看到，政府在住房問題上最重要的責任有兩個，一是保護房地產也的健康發展，克服經濟泡沫，保障經濟安全，二是保護低收入者的住房權利，解決低收入者的住房難問題。房地產業的迅速發展，也帶來大量的社會問題，如前所述，主要有兩302、從社會政策的視角看政府的責任一個爭議：住房政策屬于社會政策的范疇嗎？什么是社會政策的領域？一般認為有兩個判斷標準：一是看這種服務或產品是不是公共物品；二是看它是否屬于人的基本需要。那么住房是公共物品嗎？顯然不是。那么住房是人的基本需要嗎？回答：是2、從社會政策的視角看政府的責任31那么是不是所有的住房需要都是基本需要呢？顯然不是：這就有一個界定問題，既什么樣的住房需要屬于基本需要，什么樣的住房需要不屬于基本需要那么是不是所有人的住房基本需要都應該有國家通過社會政策解決呢？兩種模式：剩余模式與制度模式。在制度模式下，政府承擔公民基本住房的主要責任；在剩余模式下，公民的基本住房需要應當通過市場解決，只有在不能通過市場解決的情況下，國家才予以幫助。那么是不是所有的住房需要都是基本需要呢？32一個基本結論：住房權（居住權）屬于公民的基本權利，有適合居住的房屋是公民的基本需要，國家有責任通過社會政策予以保護，至于采取制度模式還是剩余模式則應當根據國家的經濟實力及其他政治、社會、文化條件做出取舍。作為社會政策的重要領域，政府的責任是保護公民的合法居住權（人人有房住），但不是保證每個人都有房產，同樣，一個國家的住房私有率的高低并不能說明其住房政策的好壞。同其他商品一樣，單純的市場化不能滿足所有人的住房需求，我國住房政策的問題就在于對市場力量的過度崇拜。一個基本結論：住房權（居住權）屬于公民的基本權利，有適合居住333、從國外住房社會保障制度看政府的責任形成過程中的主要事件：英國是工業化最早的國家，也是住房保障制度產生最早的國家之一。由于政府實施積極的住房保障政策，新加坡成為東南亞地區解決住房問題的典范。美國政府制定住房保障計劃，成立聯邦住房金融機構和聯邦住房發展機構，采取發展低租金公房，建立低收入家庭購房補貼等措施進行干預。70年代以來，世界范圍內興起了由政府采取稅收支付、貸款優惠以推動住房私有化的浪潮。3、從國外住房社會保障制度看政府的責任34主要特點：住房作為公民的基本需要和權利，加以嚴格保護。國外學者把與老百姓切身利益相關的“社會領域”的基本權利歸納為六個方面：生存權、健康權、受教育權、工作權、居住權和資產擁有權。在六項權利中，至少有居住權和資產擁有權是和住房有關的，既然是公民的基本權利，政府就有義務和責任保障公民基本權利的實現。主要特點：35把房產作為公民的重要資產，鼓勵公民置業和投資。在發達國家工業化、城市化、現代化的發展過程中，各國政府都曾經有過一段幫助城市中小公民發展自己的個人資產和家庭資產的歷史。譬如，美國在立國之初，曾經用饋贈土地的方法吸引歐洲移民到新大陸創業。德國在工業化初期，政府則采取減免稅收乃至政府補貼的政策措施幫助收入中等及偏下的藍領工人購買自己的房產。新加坡在經濟起飛的過程中，政府長期為之奮斗的“居者有其屋”政策更是博得國際社會的一片贊譽。把房產作為公民的重要資產，鼓勵公民置業和投資。在發達國家工業36保障實際需求，遏制投機。事關國計民生的住房問題歷來為世界各國政府所重視，一個國家或地區的房地產應該是為了最終消費——居住而存在，因此各國對房地產市場都建立了嚴格高效的監管制度，對房產投機都有嚴格的限制。住房制度多元化、層次化。一般各國對不同層次的住房需求都進行嚴格的區分，不同層次的住房需求采取不同的政策，對于高檔住房一般采取完全市場化運作方式，只是作為經濟政策進行規制，而在普通住房領域則限制較多，更多的使用社會政策手段，但在住房的供應上，則更多采用市場化運作方式，同時允許集資建房、福利建房等各種形式的存在保障實際需求，遏制投機。事關國計民生的住房問題歷來為世界各國37社會政策保障的是公民的基本住房需求，因此對公民的住房需求進行嚴格區分是必然的，也是十分重要的，不同的房地產市場采取不同的制度和政策，是住房政策的重要環節，試圖用一種手段解決不同層次、不同性質的所有問題是不可能的。市場化是主要的住房供應體制，而多元化的供應則滿足了不同層次的要求，成為有益的補充，住房福利制度與市場化并非水火不容，關鍵是有好的協調機制。良好的制度設計是解決問題的關鍵，不同的國家，國情不同，制度設計也不一樣，但在對普通居民的保護上是一致的。社會政策保障的是公民的基本住房需求，因此對公民的住房需求進行38二、發達國家住房保障制度介紹（一）英國50年來，英國居民住房產權結構發生了重要變化。40年代末期，大約50％的居民擁有自有住房，其余50％的居民主要從私人出租者那里租用住房。2000年，近70％的居民擁有自有住房產權，另外30％的居民租賃住房；其中，20％的居民從當地政府租賃公有住房、10％的居民租住私人房屋。英國有關方面認為，目前70％、20％和10％的住房消費格局，是長期以來英國住房政策特別是公有住房政策實施的結果，與英國居民希望擁有自有住房的傳統觀念也有密切關系。二、發達國家住房保障制度介紹（一）英國391、分層次的住房政策。（1）在英國，有三個政府部門與居民的住房問題有關：一是英國財政部，主要是通過保持合理的經濟增長速度及合適的利率政策，保證居民住房支付能力逐步提高，保證居民購房貸款的還款額不發生大的變化。同時，對居民購房實行減稅優惠。二是英國環境、交通和區域部，主要負責住房政策的制定和實施，核心是財政預算中公房建設與維修資金的分配；以及撒切爾夫人私有化改革之后公房優先購買權政策的實施。三是社會福利保障部，主要涉及貸款居民失業之后的一定時間內，會同一些保險機構幫助居民還款，使居民不至于因短期的支付能力問題而失去住房。此外，地方政府還將通過規劃手段對住房建設進行管理。1、分層次的住房政策。40（2）從政府有關部門對住房的參與可以看出，英國的住房政策大致可以分為兩個部分：市場交易政策和面向低收入居民的住房保障政策。市場交易政策針對目前80％的居民，即70％的自有住房者和10％的租住私人住房者。主要目標是保持一個暢通、方便的住房交易市場，以滿足居民購房的要求。管理住房交易市場的主要手段是住房法律，并通過規劃和住房信貸等進行調控。最近，針對交易中房屋信息不完善而影響住房交易效率，和私房出租中不能正確對待承租人等問題，計劃制定一部要求住房出售人及出租人提供完備的房屋真實信息的法律，以保證購買人及承租人的利益。（2）從政府有關部門對住房的參與可以看出，英國的住房政策大致412、公房建設及改革。二次世界大戰后，由于戰爭破壞，英國住房嚴重短缺。政府采取了以集中建設出租公房為重點，大力促進住宅建設、增加住房供應的政策。主要方式是，環境交通和區域部根據中央財政每年的建房預算安排，綜合各個地方政府的建房情況和低收入居民住房需求情況，按年度向地方政府撥款，由地方政府負責進行公房建設。1946－1979年間，工黨執政與保守黨執政時期，政府建房占建房總量的比重分別為49％和45.3％。最高的1946－1951年間，主要城市的政府建房量達建房總量的78％。政府建房極大地促進了英國的住房供應，對于解決當時的住房短缺問題，解決低收入居民住房支付能力較低問題都起到了重要作用，受到了居民的普遍歡迎。政府建房也成為英國福利制度的重要組成部分，是英國福利社會的支柱之一。2、公房建設及改革。42由于公房建設速度太快，房屋質量較差，維修養護負擔很重，居民居住質量落后于居民的需要；同時，集中建設公房，低收入居民聚集，公房成為“窮人區”的代名詞。1980年，撒切爾政府開始通過公房出售的方式改革原有的公房使用制度。公房購買是通過優先購買權和優惠政策實現的。此項“購買權”政策，吸引了大量租戶購買公房，是英國居民住房自有率大幅度提高的重要因素。目前英國有70％的居民擁有自有住房，約10％是通過購買現住公房的方式實現的。由于公房建設速度太快，房屋質量較差，維修養護負擔很重，居民居43《住房法》規定：凡租住公房的住戶有權優先、優惠購買其所住的公房，即“優先購買權”政策。“購買權”條款規定：租住公房的住戶，住滿兩年后即有權以優惠折扣價格購買所住的公房。優惠折扣起點為房價的30％。居住兩年后，每超過一年再減房價的1％，住30年公房的房客則可以60％的優惠折扣購房，但優惠折扣最大不超過房價的60％。居住條件差的公寓式套房，買房折扣更大。居住兩年后可以優惠房價44％，以后每超過一年再減房價的2％，但是最大優惠折扣不超過房價的70％。另外，公房購買人還可申請購買一套住房的部分產權，其余部分仍然租用，等收入增加后再買下整套住房。《住房法》規定：凡租住公房的住戶有權優先、優惠購買其所住的公44公房出售之后，住房內部的修繕費用由購房人負責，公寓房的公共部位維修費由住戶分攤，住宅區內的道路、路燈及其他公共設施的維修費仍由地方政府負擔。無力支付全部住房大修和改善費用的家庭，可申請政府給予一定的資助；對一些沒有單獨浴室、廁所的舊公房，修繕補貼可達90％。公房出售，在很大程度上減輕了政府的維修負擔。公房出售之后，住房內部的修繕費用由購房人負責，公寓房的公共部453、金融機構的作用。在以鼓勵居民購房為特點的英國，住宅金融扮演著很重要的角色。向購房者提供抵押貸款，是銀行的一項重要業務。90年代中期之前，各地有眾多的住房信貸合作社，為參加住房貸儲蓄的居民提供貸款（目前，已改為住房信貸銀行，可以從事多種銀行業務）。購房者通常可貸到房價90％的購房款，有的還能貸到100％的購房款，貸款額為年工資的3－3.5倍；還款期一般為20－25年，特殊情況下可為30－35年；還款方式有固定利率，也有浮動利率。3、金融機構的作用。46一般銀行都給予前期利率優惠，包括幾年內的免息優惠，以吸引居民貸款。在還本付息期間，如申請抵押貸款的購房者發生失業等特殊情況而不能按時付款時，銀行并不以處置抵押房產為主要手段，一般都給予一定的還款寬限期，在此期限內可只付息不還本。如付息也有困難，則可向社會福利機構求援，福利機構將在一定期限內代付利息。另外，政府和銀行都希望貸款者在貸款的同時，購買貸款保險（失業與疾病保險），以保證還款期間貸款者的收入發生大的變化、暫無還款能力時，保險公司可以幫助居民還款。一般銀行都給予前期利率優惠，包括幾年內的免息優惠，以吸引居民474、住房政策的變化及趨勢。目前已經實施的改革措施主要包括五個方面的內容：一是公房整體出售計劃。隨著租住公房居民“優先購買權”政策的實施，大約1／3的公房租賃者已經購買了現住房，還有2／3的公房租賃者仍然租住在現有公房中（約400萬套）。沒有購房的基本原因：或者是房屋質量較差、小區密度太高；或者是居住人收入水平較低（多是領取社會救濟金的人群）。這些住房不能通過向住戶出售的方式改變其使用性質，也難以完全依靠中央財政預算解決現存的住房維修等問題。因此，英國政府鼓勵現行的、隸屬于地方政府的管房機構，改造為私人合作及非盈利性質的住房協會，由住房協會整體購買現在管理的公房，成為社會性房產主，并依靠租金收入，對所擁有公房進行維修和管理。4、住房政策的變化及趨勢。48二是房租補貼計劃。作為非盈利機構，住房協會向住戶收取的租金要低于私人出租房屋的租金；但作為私人合作性質的機構，要通過租金收入維持其管理和維修住房等方面的支出，住房租金必須達到成本租金水平。這樣，就產生了原有居民的承受能力問題，相應產生了房租補貼計劃。即，財政預算中的住房保障資金，原來僅僅用于住房建設和維修；目前則可以擴大使用范圍，用于發放低收入居民的房租補貼。目前，已經轉讓給住房協會的住房中，70％的居民按照其住房支付能力的不同，已經不同程度地領取了政府的住房補貼；另外，30％的居民收入相對較高，完全由自已支付住房租金。房租補貼計劃的實施，是幾十年來英國低收入居民住房保障制度的一個根本性的轉折。二是房租補貼計劃。作為非盈利機構，住房協會向住戶收取的租金要49三是多元文化、多元群體融合計劃。分散建房是解決原來公房建設中存在的眾多社會問題的主要途徑，政府希望不同收入、不同文化背景的居民能夠共同生活于同一社區。因此，新的公房建設采取零星建設的方式；同時，政府通過規劃手段，強制要求新的住宅建設項目必須有一定的低收入居民住房。這個比例一般占項目建設總量的15％－50％，從目前的實施結果看，平均占25％。三是多元文化、多元群體融合計劃。分散建房是解決原來公房建設中50四是更多地發揮私營機構的作用。成立住房協會的另外一個重要作用是在融資方面。由于中央財政的住房建設和維修撥款受政府保障能力的限制，即使對地方政府經批準籌措的建房資金，也要受政府財政赤字規模的限制。而住房協會則不受相應因素的制約，可以通過貸款解決資金短缺問題，因而更有利于加快住房的建設與籌措維修資金。目前，中央政府的住房保障預算資金，除了向地方政府撥付外，也直接向住房協會撥付。四是更多地發揮私營機構的作用。成立住房協會的另外一個重要作用51五是可承受租金計劃。由于近年來英國租金上漲較快，相當多的居民仍然需要政府的住房幫助，為向低收入居民提供較低的、可以承受的租金的住房，政府資助的建房活動仍將是英國住房保障的重要方式。據估計，每年該類住房的需求約在10－15萬套住房，但受建房土地短缺的限制（英國城市周邊的許多土地已永久性地劃為綠地等保護用地），估計今后每年只能建5萬套左右。五是可承受租金計劃。由于近年來英國租金上漲較快，相當多的居民52最近制定的英國住房藍皮書《質量和選擇—人人擁有適當的住房》，提出要解決公房選擇性差的問題，同時提出了針對教師、警察、護士等低收入的公職人員的“初次購房資助”計劃。該計劃針對第一次購買房屋的公職人員，由政府部分出資作為資助，鼓勵他們購買自己的房屋（以后也不再收回此項資助資金）。但購房人僅享有部分收益權（以后出售所購房屋所得按比例分成）。最近制定的英國住房藍皮書《質量和選擇—人人擁有適當的住房》，53(二）德國1、房租管制或指導租金制度。即，對出租房屋的租金實行限制。德國的租金管制制度建立于戰后住房短缺時期，由于住房出租價格大幅度上升，廣大居民無力支付所承租住房的費用。針對這種情況，政府采取了租戶權益保障措施，要求各地政府按照不同區位、不同房屋結構和房屋質量，提出相應的指導租金水平，作為住房出租人和承租人確定住房租金的參考標準。房租管制保障了當時情況下居民的基本住房條件，在一定時期內起到了積極的作用，但也不利于出租市場的擴大和住房維修。因此，隨著住房供求矛盾的緩解，聯邦政府于1960年提出有條件取消租金管制制度。(二）德國542、公共住宅的建設與供應。戰后，德國面臨非常嚴重的房屋短缺，為此政府大力推動低價住宅建設，同時也支持建設了相當規模的福利性公共住宅。聯邦法律規定，對于因經濟收入低，或孩子太多等原因導致找不到房子的家庭，政府有提供公共住宅供其租住的職責。盡管80年代以來，德國住房數量基本得到滿足，但政府一直沒有停止建設高質量福利房。目前，德國共有住宅3400萬套，有230萬套是通過政府長期、低利率貸款等手段建設的公共住宅。聯邦住宅法對這類住宅有供應對象（租戶）、租金及供應面積等方面的限制，各州政府可以做適當的調整。如，該類住宅只能租給享受社會保險、戰爭中損失嚴重的家庭及難民；房租每平方米不得超過1馬克；每戶平均居住面積為32－65平方米等。此外，還有退租方面的規定，凡收入超過規定標準的應退出福利住宅，否則將收取市場租金。2、公共住宅的建設與供應。553、房租補貼制度。房租補貼制度是目前德國對低收入居民住房保障的主要方式。隨著房租管制制度的逐步取消，以及為保證公共住宅建設能夠收回成本而提高租金，給一部分享受社會保險和低收入者造成了很大的負擔。因此，新的住宅補貼法規定實行房租補貼制度，由政府根據家庭人口、收入及房租支出情況給予居民以適當補貼，保證每個家庭都能夠有足夠的住房支付能力。住宅補貼法規定，居民實際交納租金與可以承受租金的差額，由政府負擔；其中，居民實際交納租金要與家庭住房需要相結合，可以承受的租金一般按照家庭收入的25％確定。房租補貼的資金由聯邦政府和州政府各承擔50％。1998年，有300萬個家庭申請了住房補貼，僅聯邦政府提供的房租補貼資金就達到70億馬克。3、房租補貼制度。564、住宅儲蓄制度。德國的住宅儲蓄制度起源于英國的住房信貸合作社制度。1924年，德國成立了第一家住宅儲蓄銀行。二次大戰后，聯邦德國的資本市場近于崩潰，德國面臨住房短缺的同時，也面臨資金短缺。為盡快恢復工商業，國家把有限的資金幾乎都用于工商投資，難以從資本市場上籌集建房資金。因此，在金融系統重建過程中，政府把住宅儲蓄制度作為一個重要內容加以保留，希望通過住宅儲蓄制度發揮住房儲蓄者的積極性，籌集建房資金。住宅儲蓄制度也為德國住宅建設作出了重要貢獻。1999年，德國住宅投資占GDP的7.2％，其中住宅儲蓄占整個住宅信貸的22％。此外，作為定向儲蓄，住房銀行的貸款不可能在本系統內派生存款，這對于抑制短期消費需求，減少貨幣流通，從而緩解通貨膨脹也具有相當的積極作用。4、住宅儲蓄制度。德國的住宅儲蓄制度起源于英國的住房信貸合作57德國住宅儲蓄制度的兩大支柱是：（1）固定利率、低息互助。住宅儲蓄是一種封閉運轉的融資系統，獨立于德國資本市場，存貸款利率不受資本市場供求關系、不受通貨膨脹等利率變動因素的影響。多年來，住宅儲蓄利率保持在6％以下，住宅儲蓄的存貸款利率差保持在2個百分點，且貸款實行固定利率。固定利率的優勢是，居民還貸額固定、明確，因而對居民有相當大的吸引力。（2）政府的儲蓄獎勵。對低收入居民來說，參加住宅儲蓄可以得到政府的獎勵，住宅儲蓄獎勵分為兩種：一種是儲蓄獎勵，任何16周歲以上、年收入5萬馬克以下的單身家庭，每月1000馬克以下部分的住宅儲蓄，可以得到政府每月最高100馬克（即10％）的儲蓄獎勵；年收入10萬馬克以下的單身家庭，每月2000馬克以下部分的住宅儲蓄，可以得到政府每月最高200馬克（即10％）的儲蓄獎勵。另一種是購房獎勵，對通過住房儲蓄進行的建房活動，政府還給予貸款總額14％的貸款補助。德國住宅儲蓄制度的兩大支柱是：586、購房財政稅收政策。為鼓勵私人建房，政府通過減免稅和其他獎勵措施予以鼓勵。聯邦所得稅法規定了幾個方面的優惠：一是，建房費用可在最初使用住宅的12年內折舊50％（后又改為在最初8年內折舊40％），從而降低房主應納稅的收入；二是，申請建房的貸款也可從應納稅的收入中扣除；三是，免征10年地產稅，并在購買建房地產時免征地產轉移稅。此外，財政還給予收入較低的購房人不同程度的購房補貼，86％的德國人都可以享有不同額度的補貼。6、購房財政稅收政策。596、德國東部地區的住房改革。統一前，民主德國的住房制度長期實行低租金福利制度，德國統一之后面臨的一個重要問題就是在東德地區進行住房制度改革。改革的核心，是要建立起市場化的住房資源配制機制，實行住房私有制。一是返還。凡前東德及公有制改革之前、以及納粹時期沒收的屬于私人的房屋，只要能夠提供相關的證明，全部無償返還給原產權人；二是出售。即向原來公房的住戶優惠出售公有住房。三是調整租金。所有公房全部由房屋管理公司管理，同時按照成本租金調整租金。相應地，房租補貼制度也建立起來，并結合當時東部地區住房短缺的特點，實施了指導租金制度。為提高東部地區房屋質量，德國政府還投入了大量的住宅維修基金。6、德國東部地區的住房改革。60（三）美國美國是典型的市場經濟國家,美國政府建立住房保障制度的指導思想,是對公平的維護不應以效率損失為代價。美國的住房保障制度主要有以下內容:1、區別高、中、低收入者,制定不同的住房政策。對高收入者,由市場供應商品房;對中等收入者,供應公共住房,政府對開發建設社會住房的企業給予貸款擔保和貼息優惠支持,并調控社會住房的建設標準和售價;對低收入者,則提供標準較低的廉租屋,只租不售,房租超過家庭收入25%以上的部分由政府補貼。（三）美國612、住房金融支持。由聯邦全國抵押協會、政府全國抵押貸款協會和聯邦住宅抵押協會為中低收入家庭提供購房貸款。同時,由政府出面對符合條件的中低收入家庭購房進行擔保,如果居民無力償還銀行貸款,政府可為其安排廉租房,并將原來的住房出售,歸還貸款,以避免銀行出現貸款風險。3、對購買自有住房實行稅收減免。對使用抵押貸款購買公共住房的中等收入者,按照每月歸還貸款的數額,核減一定比例的稅款,并免繳財產增值稅,以鼓勵私人購房。2、住房金融支持。由聯邦全國抵押協會、政府全國抵押貸款協會和624、住房租金補貼。家庭收入為居住地的中等收入80%以下者均可申請住房租金補貼,享受補貼的家庭拿出總收入的25%支付租金,其余由政府發放的住房券支付。5、老人住宅。老人住宅分公立老人公寓和私立老人公寓,公立老人公寓由老人退休金支付外,不足部分由政府承擔;私立老人公寓由慈善團體、政府和個人三者共同承擔住宅費用。4、住房租金補貼。家庭收入為居住地的中等收入80%以下者均可636、多管齊下的立法保障。美國政府先后通過了《住房法》、《城市重建法》、《國民住宅法》等,對住房保障中包括擴大房屋抵押貸款保險、提供較低租金公房、提供低息貸款建房、提供房租補貼和幫助低收入者家庭獲得房屋所有權等方面作了明確規定。6、多管齊下的立法保障。美國政府先后通過了《住房法》、《城市64（四）瑞典瑞典是經濟發達國家,也是高福利國家的代表,這一點充分體現在住房保障制度的建設舉措上:1、政府投資建設公有住房。由公房公司組成的協會(SABD)建設和管理全國的公有住房,公房公司不以贏利為目的,地方政府以無息或低息貸款提供全部建設投資。（四）瑞典652、住房補貼。瑞典實行兩種住房補貼:一種是給退休人員補貼,金額有時達到全部住宅費用(全國大約有30%的退休人員從住房補貼中受益);一種是對低收入、多子女家庭的補貼,以住房費用為基礎,再根據家庭收入和子女數量來調節。3、合作建房。全國住房合作聯盟(HSB)為約l/10的瑞典人提供了住宅,HSB有自己的儲蓄銀行,為社員提供高于一般銀行存款利率1%的利率,但其支出僅限于與住房有關,合作社按會員入會時間和儲蓄金額決定提供住房的次序,一般8～10年可獲得住房。2、住房補貼。瑞典實行兩種住房補貼:一種是給退休人員補貼,金66（五）新加坡發展住宅建設,解決公民的住房問題,實現“居者有其屋”,是新加坡的一項基本國策。取得了舉世矚目的成就,全國住房自有率超過了90%。1、設立專門機構——建屋發展局,全力推行建屋發展計劃1960年,新加坡政府設立了法定機構——建屋發展局。一方面,它根據政府授權制定公共組屋建設、管理的相關法規、政策和計劃;另一方面,它按照市場規律組織實施公共組屋的建設和管理,。建屋發展局作為全國最大的住宅發展商和物業管理者,在推行“居者有其屋”計劃中發揮了重大作用。近四十年來,它組織實施了八個五年建屋計劃,已建設了87.8萬套公共組屋,全國86%的人口居住在建屋發展局建設和管理的公共組屋里。

（五）新加坡672、采取多種措施控制房價,使中低收入家庭買得到、買得起住房（1）優先保證公共組屋建設用地。新加坡80%的土地屬于國有和公有,政府對土地實行集中管制,嚴格控制地價,不準任意買賣。公共組屋建設用地由國土局批租或向私人征購。因征用私人土地帶有強制性,所以價格較低。組屋價格由土地費用、建造成本和出售管理費用構成,其中土地費用(包括補償金、印花稅和金融費用)約占房價的50—60%。（2）提供市政設施投資支持。公共組屋區的大市政基礎設施和公共服務設施,如供電、供水、供氣、通訊、交通、醫院、學校等,由政府相關部門投資,不攤入房價。2、采取多種措施控制房價,使中低收入家庭買得到、買得起住房68（3）多渠道融資支持住房建設和消費。建屋發展局建房資金來源于四個渠道:政府財政支持、在資金市場發行中期債券、商業銀行貸款和組屋預售款。其中政府財政支持包括三個方面:一是財政為建屋發展局提供了資本金。經過40年的運作,建屋發展局的資本金已達158.7億新元,二是財政每年為建屋發展局提供建屋發展貸款、購房資金貸款,期限為20年,利率比公積金利率高2%。三是建屋發展局政策性虧損補貼。由于公共組屋售價明顯低于市場價格,建屋發展局每年都有政策性虧損,這部分虧損由財政列入預算予以補貼,。此外,為支持住房消費,財政部管轄的郵政儲蓄銀行,還為中高收入者和中高級公務員購置私人建筑商興建的高級住宅提供貸款,利率略低于商業銀行貸款。（3）多渠道融資支持住房建設和消費。建屋發展局建房資金來源于69（4）組屋實行統一建設、政府定價、統一配售。組屋由建屋發展局統一規劃、建設,降低了成本。組屋租售價格由建屋發展局根據中低收入階層的消費水平提出方案,報政府內閣批準。一般來說,中低收入家庭4至5年的收入之和,或者20-30年可用于住房消費的公積金之和,就能夠購買一套組屋。政府對組屋的補貼向低收入者傾斜,依照組屋的大小,逐步遞減。目前組屋的租售價格比市場價格低50%左右,98%的中低收入家庭都買得起公共組屋。建屋發展局根據購買組屋者申請的先后順序,進行登記、審核、編配和銷售。月收入不超過1500新元的家庭,可申請三房式組屋;不超過8000新元的家庭,可申請四房式或五房式組屋;月收入超過8000新元的高收入家庭不能購買組屋,只能購買共管式公寓或私人建筑商興建的商品住宅。

（4）組屋實行統一建設、政府定價、統一配售。組屋由建屋發展局703、充分發揮了中央公積金在住房建設和消費中的作用中央公積金制度是一種強制儲蓄性的社會保障制度。中央公積金由雇主和雇員分別按規定的繳交率(1992年以來一直均為20%,近年由于受東南亞金融危機影響調整為15%至17%)按月繳存,由中央公積金局統一管理。公積金儲蓄個人可按規定用于購房、醫療、養老、子女教育等。中央公積金在支持住房建設和消費方面發揮了重要作用。一方面,中央公積金局為保證公積金的增值和安全,把余額公積金的絕大部分用來購買長期國債。政府又把發行國債所籌集的這部分資金的相當部分貸給建屋發展局作為建房發展貸款和購房資金貸款。另一方面,公民通過使用貸款和自己一定比例的公積金購買住房,提高了購房支付能力,促進了住房消費。3、充分發揮了中央公積金在住房建設和消費中的作用714、嚴格管制組屋二級市場,規范住房交易行為由于政府對組屋提供了大量補貼,為防止組屋買賣上的投機行為,建屋發展局對組屋實行計算機網絡系統管理,并加強組屋二級市場控制和監督。組屋不能出租、抵押,子女繼承父母的組屋后10年內不能再購買組屋。公民購買的組屋再出售時,一房式和二房式不受居住時間限制;三房式至五房式須居住5年后,方可再出售。組屋買賣自主進行,成交時需經建屋發展局批準,辦理相關手續。出售組屋須向建屋發展局繳納10-25%的稅費;若要求二次購買組屋則免交這部分稅費;若已升入高收入家庭,則不能再申請購買組屋。為鼓勵人們提高居住水平,活躍住房二級市場,建屋發展局還制定了回購舊組屋政策,以利于舊組屋的維改造和再租售。4、嚴格管制組屋二級市場,規范住房交易行為725、注重組屋的管理、養護和改造新加坡政府十分重視組屋的管理和養護,對組屋實行規范化的物業管理。建屋發展局制定了維修的標準和管理制度,各組屋區的市鎮理事會在建屋發展局的指導下,監督組屋的物業管理。組屋的物業管理費個人繳交68%,政府補貼28%,物業管理主收益調節4%。新加坡政府十分重視舊組屋的改造和開發利用,分別于1992年和1995年制定了“組屋翻新計劃”和“選擇性整體重建計劃”。組屋翻新和改造由政府提供92%的資金,其余由個人承擔。組屋重建由建屋發展局按照市場價格對住戶給予全額補償。5、注重組屋的管理、養護和改造73（六）國外實踐經驗的思考啟示一：完備的法律制度保證了政府住房政策的實施西方國家涉及住房問題的法律較多，各國基本上都已經形成了比較完善的住房保障法律體系。這些法律在住房保障體制中發揮著重要的作用：(1)提供建立住房保障體制的依據；(2)明確住房保障體制的基本目標；(3)規定住房保障的實現方式。由于中低收入階層住房問題是實現全社會住房目標所面臨的主要問題，因此這些國家一方面以法律為依據成立專門的機構來實施法律規定的各項保障措施，另一方面通過法律來引導和規范其它經濟主體的行為，鼓勵其服務于住房保障的整體目標，從而保證住房保障體制落到實處。從其組成結構上看，可以分為決策協調機構、具體執行機構和金融中介機構三個層次。（六）國外實踐經驗的思考74啟示二：住房保障是政府住房政策的核心內容之一，是政府不可回避的職責和任務縱觀美國、英國及新加坡的住房政策，其中一條重要的經驗就是確立和強化政府在解決中、低收入家庭住房問題中的作用。解決低收入居民的住房問題，是國家社會政策的重要組成部分，要有專門的負責機構和必要的資金投入。住房是一種特殊的商品，價值量大、使用期長，在市場機制作用下，許多居民不可能通過市場來解決自身的居住問題，特別是為數眾多的中、低收入家庭。也就是說，住房保障政策是這些國家和地區社會政策的重要內容。實施住房保障既是政府的重要職責，也是社會保障資金投入的一個重要方面。啟示二：住房保障是政府住房政策的核心內容之一，是政府不可回避75西方主要發達國家都有相應的部門或機構負責居民住房保障問題，這些機構根據法律設立，承擔法律規定的職責。在英國和德國的中央財政預算中，住房保障資金的投入是一個重要方面。政府提供住房保障的形式雖然多種多樣，但從實質上可概括為兩種主要形式：(1)政府向居民提供福利保障性住房，比如新加坡提供的組屋。(2)發放住房補貼。國外的住房補貼有國家財政補貼、地方財政補貼。從實現手段來看，又可分為直接補貼和間接補貼。住房的直接補貼是政府財政撥款對居民買房、建房、租房給予的資助；間接補貼是政府通過減免稅收、控制租金、降低建筑材料價格等方式來資助居民獲得住房，其目的是促進社會公平，實現國家住房政策的目標。西方主要發達國家都有相應的部門或機構負責居民住房保障問題，這76啟示三：在住房保障體制的運作方式上，大都走向了以政府維護住房市場機制為基礎的軌道隨著人類文明的進步，“住房作為人類生存不可替代的必需品，人人都應享有合適的居住設施”的觀點已經得到普遍的認可。1981年4月在倫敦召開的“城市住宅問題國際研討會”上通過的“住宅人權宣言”指出，擁有一個環境良好、適宜于人的住所是所有居民的基本人權。而1996年6月召開的聯合國第二次人類住區大會通過的伊斯坦布爾宣言更是承諾：“人人有適當的住宅”。然而由于住房所具有的特性及住房市場所存在的固有缺陷，以低收入者為主體的特殊階層難以依賴市場機制來解決自身的住房問題。因此，政府作為經濟的宏觀調控者和管理者，擔負著促進社會全面發展和保障全體居民基本權利實現的職責，理應成為構建住房保障體制的主體。啟示三：在住房保障體制的運作方式上，大都走向了以政府維護住房77但是，政府成為構建住房保障體制的主體，并不意味著政府要完全取代市場機制，更不是破壞市場機制。市場機制仍然是供應與配置住房資源的最有效率的經濟制度。政府對住房市場的干預的實質是在市場機制無法發揮作用或無法充分發揮作用的情況下引導市場，是對市場機制的補充和修正。西方發達國家政府一般是以雙重身份干預住房市場：其一，以管理監督者的身份代表全社會管理和監督住宅市場，從而成為影響住宅市場的外在因素；其二，政府以直接參與者的身份，作為住宅市場的內在因素直接參與交易，影響住宅市場的供求關系、供求價格和資金循環，調節市場內部的諸種關系以及市場內外之間的關系。近年來，許多西方國家對原有住房保障體制進行了較大改革，目的也是在于通過減少對市場機制本身作用的過多影響以消除市場信息扭曲的現象。因此，我們在住房保障體制構建過程中，一定要正確認識處理好政府與市場的關系。但是，政府成為構建住房保障體制的主體，并不意味著政府要完全取78啟示四：政府住房保障的有限責任住房保障體現了政府住房政策的本質要求。住房保障體制實際上是政府向居民提供的一種公共產品，其效用就是通過支付轉移的方式實現社會收入的再分配，使廣大中低收入和最低收入居民家庭也能夠享受經濟發展的利益，從而保持分配公平和社會穩定。但要使住房保障體制具有可持續性，就必須考慮政府的財政支付能力。無論何種模式、何種手段，都毫無例外地需要政府的財政支持作為后盾，否則就無法實施。不同住房保障模式所采取的不同措施只有在財政支付能力的可承受范圍之內實施，才能保證住房保障體制能夠長期穩定地持續運行。由于政府財力所限，所以政府住房政策不能強調以公平目標代替和犧牲市場效率目標。政府住房保障的性質應定位于保障居民住房的基本需求，而不是改善和提高居民的住房水平。改善和提高居住水平應通過市場來解決。啟示四：政府住房保障的有限責任79啟示五：住房保障具有動態階段性發展的規律住房保障的方式與住房供求狀況有著密切的關系，不同的住房發展階段，住房的供求關系有很大的差別，住房保障的需求程度和作用范圍也相應產生很大的差別。住房嚴重短缺時期，供不應求，價格與居民支付能力差距較大，住房保障需求相對強烈，政府保障的范圍相對較大，程度也較高。而在住房供求關系相對緩和時期，需要政府保障的范圍較小，保障程度的要求較低，保障壓力相對較輕。不同的住房發展階段也會深刻影響住房保障具體方式的選擇。例如，在住房嚴重短缺時期，應當適用最有利于刺激住宅的供給、加快住房建設的政府直接建房方式；而當住房供求關系比較緩和時期，采取房租補貼的方式，則更具有選擇性，更有利于減少保障資金支出。英國、德國的住房保障方式，都已經或正在經歷這樣的變化過程。德國租金管制制度的變遷最典型地反映了住房政策受住房供求關系的影響。啟示五：住房保障具有動態階段性發展的規律80啟示六：保障水平的層次性和手段的多元化解決低收入居民的住房問題，沒有一個簡單、有效的解決方法，關鍵是要結合本國國情、低收入居民的需要等因素綜合設計。低收入居民住房問題的根源，不在住房本身，而是一個貧困問題，因此必須從更廣的視野來考慮。作為貧困的范疇，它同時也說明，住房問題是一個長期性問題，住房保障制度必須慎重設計。從英、德兩國住房保障制度的演變看，國家的經濟政策、經濟發展程度及其政府保障能力、住房發展階段、低收入居民的住房保障需求等，是決定一國住房保障制度設計的重要因素，而且保障制度本身也要隨著具體情況的變化而不斷發展，沒有一個一勞永逸的、簡單的解決辦法，。住房保障的方式從來都不是單一的，除了住房供應和房租補貼這兩種基本的保障方式外，財稅政策、余融政策甚至一定的行政手段，都可以在解決低收入居民住房問題中發揮一定的作用，需要綜合考慮和安排。啟示六：保障水平的層次性和手段的多元化81值得注意的是，保障制度的最初選擇(或一個國家住房制度的歷史)對住房保障的方式也有一定的影響。如德國的住宅儲蓄制度，是在資本市場重建過程中快速發展起來的，主要是解決暫時住房資金短缺的融資安排，經過長期發展逐步完善，成為獨具一格的住宅融資方式。住房保障的實質，是政府承擔住房市場價格與居民支付能力的差距，以解決部分居民住房支付能力不足的問題。保障對象的住房支付能力是千差萬別的，因此住房保障的水平也必須具有層次性，使不同收入水平的居民享受不同程度的保障，是一種經濟、合理的保障制度，同時也有利于節約財政支出，減輕政府住房負擔或成本，從而使更多的居民按照其所應享受的待遇，享受到政府相應程度的保障。值得注意的是，保障制度的最初選擇(或一個國家住房制度的歷史)82與之相適應，為靈活地適應不同保障對象的具體需求和保障待遇，就需要提供不同的保障手段。換言之，保障水平的層次性決定了手段的多元化。這些保障手段對政府財力的要求、對市場機制的影響、對保障公平性的體現都是各不相同的，分別適應于不同的經濟政策安排、不同的住房發展階段和不同的居民保障需求。為保證這種層次性的實現，就必須建立嚴格的收入劃分標準和資格審查制度，規定不同收入標準所能享受到的保障待遇，從而控制不同保障手段和水平的適用對象與范圍。當居民家庭收入改變后，待遇也要隨之改變，以避免其過度享受福利待遇。例如日本規定，享受公營住宅租金優惠的租戶，當收入超過基準時，若連續居住三年以上，則要累進計租；若連續居住五年以上，就須買下該住宅。與之相適應，為靈活地適應不同保障對象的具體需求和保障待遇，就83啟示七：補貼方式逐步實現從“補磚頭”到“補人頭”的轉變綜觀西方發達國家住房政策的工具演變，不難發現這樣的規律：大都經歷了從“補磚頭”到“補人頭”的轉變，而且隨著經濟的進一步發展，“補人頭”，手段具有極大優勢。啟示八：避免貧民窟的出現，促進社會各階層的融合在各國的住房政策的實踐中，曾經出現過貧民窟現象，即提供給低收入者的公共住房集中在城市的某些區域，形成了低收入社區或者貧民窟。在這些區域，教育水平低，就業率低、社會服務質量低，犯罪率高。這些給城市的穩定帶來了極大的隱患。

啟示七：補貼方式逐步實現從“補磚頭”到“補人頭”的轉變84三、構建中國特色住房保障制度的政策選擇（一）我國現有住房政策解析1、近年來，宏觀調控政策近年來，為抑制房價的快速上漲，中央政府先后制定了許多宏觀調控政策和措施，總合采用了經濟、法律、行政手段，主要內容是：經濟手段：上調房貸利率；上調個人首付比例，抑制需求。兩年內四次調整房貸利率，累積上調1.08%。財政手段：對大戶型住房取消稅收優惠、對在一定年限內賣房征收轉讓稅等，對轉讓所得征收所得稅，提高第二套房首付，限制投機性購房。行政手段：強制住房套型、面積比例，限制大戶型住房建設，禁止別墅類房屋建設，提高中小型住房比例。三、構建中國特色住房保障制度的政策選擇（一）我國現有住房政策85土地手段：防止囤、炒土地；建立國家土地督察制，嚴防土地資源流失；提高土地有償使用費。行政手段：規范交易秩序，公開建房成本。土地手段：防止囤、炒土地；建立國家土地督察制，嚴防土地資源流86從效果看，目前還不是十分理想，但也起到了一定作用，投機行為減少，房價上漲趨緩，但由于受到地方政府的抵制，作用受到限制，同時由于缺乏對中國住房需求的真實調研，其利弊尚難判斷。如果中國的房地產市場確實存在嚴重泡沫，那么這些措施就是正確的，但如果不是這樣，那么在真實需求依然強勁的情況下，這些措施就可能是揚湯止沸，甚至是對民眾的巧取豪奪。這些措施的主要著眼點還在于防止房地產市場泡沫化，是否有效姑且不論，但對解決低收入者的住房問題，幾乎沒有作用則是事實。從效果看，目前還不是十分理想，但也起到了一定作用，投機行為減872、廉租房制度雖然中央政府三令五申，但地方政府的積極性顯然不高，進展緩慢，同時，其是否真正有效，也難評估。中國的住房市場化是在原有公有住房制度改革的基礎上進行的，原有公房實際上已經起到了國外住房市場啟動初期的公屋建設和出租階段，因此現在城市缺房的主力實際上是兩類人，一是剛剛工作的年輕人，二是城市化過程中進城的農民，但他們似乎都不太可能是廉租房的保障對象。對于懷揣夢想的年輕人來說，擁有一套自己的住房是最大的追求，廉租房的建筑質量和舒適性、實用性，顯然對他們缺乏足夠的魅力。而對于那些進城的農民，廉租房的魅力足夠，但問題在于，現有的戶籍制度能使他們享受這縷陽光嗎？2、廉租房制度883、經濟適用房這可是中國特色的產物，類似于新加坡的組屋制度，但由于制度設計上的先天不足，（缺乏對戶型、面積、轉讓的政策限制），最早的經濟適用房早已成為特權階層和先富人群的天堂或暴利工具去年開始對經濟適用房的面積、戶型進行限制，同時對經濟適用房的轉讓也開始設計更為可行的控制，但如何既能滿足低收入者的初次購房需求，保障他們的利益，又能有效克服投機和福利漏洞，依然是政策設計的難點。地方政府對經濟適用房的態度也是問題，如果不是中央的強力使壓，恐怕沒有幾個地方政府愿意做這賠本的買賣。幾年來，經濟適用房的投資逐年下降就是一個很好的說明。3、經濟適用房89（二）完善中國住房制度的政策選擇1、建立分層次的住房供應和保障體系，鼓勵公民擁有個人房產。對于少數富裕階層，在保障土地公平的前提下，其住房完全又市場解決，價格有供求關系決定，政府的主要職責是加強市場監管，防止泡沫化，危及經濟安全，同時防止土地資源占有的嚴重不公。可以通過課以重稅的方式抑制其需求的惡性膨脹，同時允許少量投機的存在。對于一般的中高收入階層，其住房需求也應當完全通過市場解決，但政府應當通過稅收、經濟手段嚴格限制投機行為，防止房價大起大落，保障其住房利益和資產利益。（二）完善中國住房制度的政策選擇90對于中低收入者，政府應當通過住房保障制度，實行半市場化、半福利化方式保障其住房權的實現（不一定是房產權）。政府的責任主要有兩個，一是作為福利提供者，通過多種手段和途徑提供適合他們的住房；二是建立良好的監管體制，防止福利漏洞和腐敗、防止福利依賴。基本的思路應當是，政府保障滿足其基本的住房需求，但不能滿足其較高的的住房欲望。對于最低收入人群和特殊困難人群，通過完全的福利方式解決他們的住房需求。政府的責任同樣有兩個，一是作為福利提供者，通過多種手段和途徑提供適合他們的住房；二是建立良好的監管體制，防止福利漏洞和腐敗、防止福利依賴。對于中低收入者，政府應當通過住房保障制度，實行半市場化、半福912、堅持住房市場化建設，完善市場體制，遏制投機。對于一人（家庭）擁有多套普通住房實行嚴格的限制。逐步減少對市場的直接干預，充分發揮市場力量，實現資源的優化配置，提高資源的利用效率和房地產市場的帶動作用。加強房地產市場的信息監管，防止泡沫化。3、建立以市場供應為主，多種方式并存的住房供應體制。完善政策法律，鼓勵合作建房、集資建房等。嚴格規范各類建房，保證其非盈利性和自住性，防止成為投機牟利和逃避國家稅收的工具。完善法律法規，保障普通消費者的合法權益。2、堅持住房市場化建設，完善市場體制，遏制投機。924、完善住房保障制度，實現保障手段的多元化和可持續性。吸取原有公房制度的教訓，住房制度要和經濟發展相適應，要和政府的財力相適應，不能追求完美和高水平，保障制度的可持續性。制度設計要注意從根本上減少和防止福利腐敗和福利漏洞的產生，保障社會公平和制度的發展性。因地因時而易，建立多元化的保障手段，減少對市場的沖擊。建立退出機制，既能滿足保障對象在條件允許的情況下改善居住質量的需求，保證他們的合法利益，又能防止福利漏洞的發生，防止有人利用福利制度獲取不正當利益。4、完善住房保障制度，實現保障手段的多元化和可持續性。93（三）完善住房保障政策的路徑選擇—關于具體制度設計的幾點思考1、關于建立分層保障體系對于富裕階層和中高收入階層的區分，以購買對象為區分標準，根據房屋的面積、戶型、建筑成本（包括位置、容積率、配套設施等）等確定，具體標準的設計應當科學合理，并與地區、經濟發展相適應，同時要隨著經濟發展和人們生活質量的不斷提高而不斷調整。根據中國人多地少，土地資源緊缺的實際，標準不宜太高。對于中低收入者的界定，以家庭年可支配收入為標準，具體標準的設計應當科學合理，并與地區、經濟發展相適應，同時要隨著經濟的發展不斷調整。（三）完善住房保障政策的路徑選擇—關于具體制度設計的幾點思考942、關于遏制普通商品住房的投機行為要總合運用經濟、財政、法律、行政等手段，要因地而異。對于北京、上海等土地資源緊缺的大城市，應當以法律、行政手段為主，嚴格限制，甚至完全禁止。即便是外資購房，也應當堅持自住原則，堅決禁止投機行為，這不僅是防止房地產泡沫危機的需要，更是保障土地資源公平占有的需要。對于土地資源相對寬松而又缺乏建設資金的中小城市，則應當以財政、經濟手段為主，引導人們理性購房。政策的設計應當有一定的彈性，根據市場狀況和經濟發展不斷調整完善。財政手段包括對第二套住房征收物業稅、資源占用稅、轉讓交易稅等，稅負水平由地方政府根據本地實際決定。經濟手段主要是提高第二套住房的貸款利率和首付。2、關于遏制普通商品住房的投機行為953、關于合作建房和集資建房對于國家權利機關和大型企業、事業單位以單位名義進行的合作建房、集資建房應當嚴格限制，甚至嚴厲禁止，以防止成為特權階層偷逃國家稅收，投機牟利的工具。對于個人合作建房、集資建房應當允許，但必須嚴格資格審查，制定保證金制度、維修金制度，保障一般參加人的合法權益。合作建房、集資建房應當非盈利，對于以合作建房為名進行的盈利為目的行為要堅決打擊取締。國家扶持建立全國性的合作建房組織。扶持的手段包括稅收優惠、財政資助等。3、關于合作建房和集資建房964、關于住房保障手段的多元化（1）完善經濟適用房制度堅持實用性原則，合理科學的界定經濟適用房的面積和戶型，并隨著經濟社會的發展而加以調整。制定合理的退出機制，建立住房人與政府的的增殖分享機制，按照優惠幅度確立增殖分成比例，保障住房人的利益。限制以牟利為目的的轉讓，防止福利漏洞。規定一定年限內（5年）禁止轉讓，但可以由原建房單位原價收回；實施內部循環。逐步減少經濟適用房的建設，逐步過渡到以資金補助為主，減少對房地產市場的沖擊。采取公開方式，加強社會監督，嚴格資格審查。4、關于住房保障手段的多元化97（2）設立購房補貼設立購房補貼，鼓勵有條件的中低收入者購房。住房補貼采取代為還貸的形式進行，具體補貼標準由地方政府根據地區經濟狀況和住房供求情況決定。由政府采取住房補貼方式資助購買的住房，產權歸個人，個人負擔維修成本，擁有完全繼承權和處分權，但政府享有一定年限內（20—30年）的增殖分享權，轉讓增殖部分政府有權分享，分享比例根據補貼比例合理確定。住房補貼資金由地方政府與中央政府分擔，分擔比例根據地方財政和中央財政狀況決定。逐步加大購房補貼的比例，并最終取代經濟適用房成為中低收入者購房的主要保障制度。（2）設立購房補貼98（3）完善住房公積金制度提高住房公積金貸款上限，簡化貸款手續，提高利用率。（4）完善廉租房制度設立專門非盈利性社會機構，負責廉租房的運營。嚴格資格審查。上述各項制度，都要逐步向進城農民開放實施。（3）完善住房公積金制度99社會政策--第十講：住房問題與住房社會政策社會政策--第十講：住房問題與住房社會政策100社會政策第十講：住房問題與住房社會政策課件101社會政策第十講：住房問題與住房社會政策課件102引言：城市住房：不堪承受之重住房、醫療、教育成為壓在公眾頭上得三座大山網絡調查：2006年居民最關心的十件事：住房排在第三位，其中接近三分之一把住房列為第一位，這已經是住房連續三年獲此殊榮了網絡民謠：2007年四大心愿：一愿房價不再與政策齊飛；二愿老百姓看得起病，不再有病在家等死的悲劇再發生；三愿孩子上得起學就得了業，不再出現因學費高而自殺的悲劇；四愿管好“進口”關，讓老百姓吃得放心。引言：城市住房：不堪承受之重住房、醫療、教育成為壓在公眾頭上103一、當前中國住房問題的實質（一）住房問題面面觀1、房價高漲，普通百姓不能承受之重。（1）從上世紀末開始，中國的住房價格開始節節盤升，尤其是從2003年開始更是以20%以上的速度快速上漲，上海、北京、深圳等大城市短短幾年間更是翻了兩翻還多。（2）普通百姓買不起房，望房興嘆。相當多的人，尤其是年輕人為買房窮盡一家兩代人、甚至三代人的積蓄，更多的人則成為“房奴”、“負翁”一、當前中國住房問題的實質（一）住房問題面面觀1042、炒風盛行，引發種種社會問題。（1）從前幾年的溫州炒房團到山西的煤老板購房團，再到今天的國外炒房熱錢，炒風從沒真正停止過。（1）大量炒房，導致種種問題抬高房價，加重了真正需要住房的普通百姓的負擔，加劇了社會不公掩蓋了真實住房需求，容易積累房地產泡沫危機炒房暴富，誘發種種社會犯罪：官員腐敗、官商勾結2、炒風盛行，引發種種社會問題。1053、土地違法現象屢禁不止，土地資源流失嚴重（1）土地是不可再生資源，我國人多地少，土地資源本來就是制約經濟發展和經濟安全的瓶頸。（2）房價暴漲，誘發地方政府的投機行為，到賣土地成為地方政府的重要財政支柱，巨大的經濟利益使土地違法愈演愈烈。（3）土地違法的背后是土地資源的嚴重浪費3、土地違法現象屢禁不止，土地資源流失嚴重1064、“泡沫論”與正常說舌戰不休，引發社會恐慌心理（1）2003年底，摩根大通亞太首席經濟分析師謝國中撰文：中國房地產泡沫嚴重，并預言將在2年內破滅，此后更多的經濟學家先后加入“泡沫論”行列，但遭到房地產商、部分學者的反對，展開一場激烈論戰，至今沒有結論。（2）論戰加劇了普通民眾的觀望與恐慌心理，同時也給政府的決策帶來了極大的影響4、“泡沫論”與正常說舌戰不休，引發社會恐慌心理107“泡沫論”中國房價，尤其是大城市的房價已經遠遠超出了國際上公認的民眾承受能力。（房價收入比）投機性購買比列過高。（上海2005年達到了40%以上）國際投機基金大量涌入。“泡沫論”108正常說中國正處于城市化進程中，存在大量真實的住房需求，住房賣方市場短期內難以改變。（未來10到20年，中國將有2億農民轉移到城市，住房需求強勁）少量投機性購房是房地產市場發展的需要（蓄水池），尚在可控范圍發達國家的經驗不適合中國的特殊國情（如買房資金并非來自個人，而是家庭；人民幣的實際購買力；灰色收入）正常說109房地產泡沫破滅的危害20世紀90年代初，日本房地產泡沫破滅，導致日本經濟長大10年的衰退1998年亞洲金融風暴，導致香港房屋價格腰斬因為大量購房資金來自銀行，泡沫破滅，將導致死貸，導致銀行破產，引發金融危機，危及經濟發展房地產泡沫破滅的危害1105、房價飛漲與空置增加、觀望并存一方面是房價長勢不止，雖然趨緩，但依然高達10%以上另一方面，房屋空置率不斷創出新高（新房三年內無人居住既為空置，大部分城市2006年的空置率在20%，有的達40%甚至更多）再者，人們的購房熱情下降，市場觀望氣氛濃厚5、房價飛漲與空置增加、觀望并存1116、政府調控不斷加碼，但效果一般幾年來，中央政府先后出臺了各種經濟的、法律的、行政的宏觀調控措施，試圖控制房價上漲的速度，但基本上沒有達到預期效果，房價長勢依然。6、政府調控不斷加碼，但效果一般112（二）住房問題的實質1、中國住房問題歸納起來，最根本的就是兩點：一是百姓買不起房；二是是否存在泡沫2、兩個問題有關聯，但并不完全相同，前者是社會問題，而后者則是經濟問題。3、第一個問題的根本在于住房問題是不是社會政策范疇的問題，而對后者而言，根本在于對房地產市場的正確預測。4、解決了泡沫問題，并不意味著百姓的房子問題同樣能夠解決，但解決老百姓的房子問題，則在一定程度上能緩解泡沫的發生和破滅（二）住房問題的實質113從經濟學的角度看，泡沫問題的實質是供求失衡，供大于求，因此解決的關鍵是重新建立供求平衡，途徑主要有二：一是減少供應，平衡供求；二是抑制需求，降低風險的累積減少供應的方法有：嚴格控制土地供應；減少開發商資金供應；提高土地價格，提高開發成本和經營風險；提高開發門檻。而上述手段，都無法使高漲的房價下降，并且由于供應減少，更不利于普通百姓解決住房問題從經濟學的角度看，泡沫問題的實質是供求失衡，供大于求，因此解114抑制需求的經濟手段有：提高信貸利率水平；規制二次轉讓，抑制投機；開征物業稅，抑制需求；減少貨幣供應；提高購房首付；提高稅負等。這些措施，雖然在一定程度上能夠緩解房價上漲的勢頭，但也同時加大了普通百姓購房的負擔，同時，在真實需求依然占主流的情況下