第十章政府流程的設計與優化電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材第十章政府流程的設計與優化電子政務教程（第二版）1電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材第十章政府流程的設計與優化10.1政府流程10.2政府流程與電子政務10.3政府流程設計的原則與方法步驟10.4政府流程優化的方法技巧10.5政府管理常用流程圖的繪制電子政務教程（第二版）2電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材學習重點●政府流程與電子政務的密切關聯；●政府流程設計的基本規則；●政府流程優化的方法技巧；●流程圖的繪制方法。電子政務教程（第二版）3電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.1政府流程

如果我們一定要概括出政府流程的定義，可以嘗試著作出這樣的結論：政府流程是指政府在實施管理時，為達成特定目標所經歷的，體現工作規律的穩定的活動步驟的集合。這樣一個概念可以告訴我們如下信息：（1）政府流程是工作活動的集合。（2）工作單元間有時間順序的規定性。（3）要針對每個單元指明具體的工作方法和途徑。第十章政府流程的設計與優化10.1.1政府流程及其特征電子政務教程（第二版）4電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.1政府流程

政府流程具有一系列特殊的屬性，了解這些特性有助于我們更好地掌握和順應客觀規律，充分發揮它的有利作用。政府流程最為重要的屬性是：1約束性確定性穩定性可操作性第十章政府流程的設計與優化10.1.1政府流程及其特征電子政務教程（第二版）5電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.1政府流程

我們知道，在政府管理領域，業務流程、管理流程的存在是客觀現實，它們構成流程里一系列相互關聯的行為，使政府的各種輸入轉化為輸出，使政府實現著自己的價值。這就是說，現代政府管理對流程，特別是確定化的流程（也就是管理程序）有著特殊的依賴性。現代世界各國的政府無不注重管理程序的建設。一方面，這是依法治國特別是依法行政所必需的。社會用法定程序制約政府的行為和過程，以此保障政府管理是真正有價值的，確實第十章政府流程的設計與優化10.1.2政府流程的功能電子政務教程（第二版）6電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.1政府流程是社會發展和進步所需要的。另一方面，則在于流程，特別是確定化的流程對保證政府管理自身的效率和質量都具有不可替代的重要作用。第十章政府流程的設計與優化10.1.2政府流程的功能電子政務教程（第二版）7電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.1政府流程

依照不同的標準，政府流程可以被劃分為若干種類，其中比較有實際應用價值的劃分包括如下幾種。1依照其法定的效用，可分為強制性與選擇性兩種2依照其效力范圍，可分為內部流程與外部流程兩種3依照工作行為的性質，可分為立法性、執法性、司法性流程三種4依照其精細的程度，可分為一般流程、作業流程、動作流程三種第十章政府流程的設計與優化10.1.3政府流程的種類電子政務教程（第二版）8電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.1政府流程5依照工作內容性質，可分為文件流程、檔案流程、會議流程、信訪流程、基建管理流程、物材采購供應流程、服務流程等6依照各步驟運行的路線形式，可分為串聯型、并聯型、復合型三種流程第十章政府流程的設計與優化10.1.3政府流程的種類電子政務教程（第二版）9電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.1政府流程第十章政府流程的設計與優化10.1.3政府流程的種類圖10—1串聯型政府管理流程圖10—2并聯型政府管理流程電子政務教程（第二版）10電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.1政府流程第十章政府流程的設計與優化10.1.3政府流程的種類圖10—3復合型政府管理流程電子政務教程（第二版）11電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.2政府流程與電子政務迄今為止，絕大多數社會組織,特別是政府組織的管理模式基本上屬于職能管理模式，它的基本特征是：（1）以職能為建立組織的依據。（2）主要以職能目標為管理目標。（3）組織主要按職能實行縱向和橫向的分解，從而劃分出不同層級和各個不同層級的職能部門，各個層級的組織、各個層級的部門實際分割了整個組織的職能。

第十章政府流程的設計與優化10.2.1傳統職能管理模式難以適應現代政府管理發展的要求電子政務教程（第二版）12電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.2政府流程與電子政務（4）以控制、協調為主要職能形式，實行層級節制，管理體系基本上是上一級節制下一級的控制命令體系。（5）信息溝通以逐級傳遞為主。應當說，職能管理模式是有其優勢的，比如：權力完整，指揮靈便，易于統籌兼顧；分級治事，分層負責，有利于發揮各級積極性……也正因此，這種管理模式長期以來一直是管理的基本模式，企業也好，政府也罷，大都以職能管理為主。第十章政府流程的設計與優化10.2.1傳統職能管理模式難以適應現代政府管理發展的要求電子政務教程（第二版）13電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.2政府流程與電子政務

職能管理模式的弊端也是十分明顯的，就政府組織而言，這種職能管理模式已經和現代政府管理的需求之間形成了深刻的矛盾：現代政府需要強化社會管理職能，在對更加紛繁多樣的社會事務進行管理時，特別需要強調政府管理職能的整體性，但在職能管理模式下，對整個政府組織職能的分割使政府管理職能的整體性受到損害，各個職能部門的職能行為往往缺少完整有機的聯系，職能部門之間經常出現職能重疊、管理空白；第十章政府流程的設計與優化10.2.1傳統職能管理模式難以適應現代政府管理發展的要求電子政務教程（第二版）14電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.2政府流程與電子政務

現代政府管理追求行政效能，強調做正確的事情，強調對正確的管理目標進行嚴格把控，但職能管理模式是以凸顯部門目標為特征的，政府系統內部各個不同的政府職能部門之間，經常出現失去共同目標的現象，多元的目標追求不僅會使政府難以真正做正確的事情，而且常常因分散了各種資源的使用方向，使政府管理效能無法完全彰顯；第十章政府流程的設計與優化10.2.1傳統職能管理模式難以適應現代政府管理發展的要求電子政務教程（第二版）15電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.2政府流程與電子政務

現代政府面對的是社會生活節奏越來越快、各種社會事物的變化發展日新月異的新形勢，但在職能管理模式下，政府部門職能是獨立的，它們之間的工作銜接大都要通過上一層級來安排、協調，因而管理成本高，費時、費力，工作時效性差，工作效能低；現代政府管理是一種依托信息資源的新型形態，政府管理對信息的依賴程度前所未有，但在職能管理模式下，政府組織構成重疊、交叉的層級體系，這種體系非常容易導致信息流通不暢、信息失真嚴重；第十章政府流程的設計與優化10.2.1傳統職能管理模式難以適應現代政府管理發展的要求電子政務教程（第二版）16電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.2政府流程與電子政務

現代政府管理是一種更加凸顯政府社會責任的管理形態，需要政府完成從以管制為主到以服務為主的職能實現方式的根本性轉變，但在職能管理模式下，政府部門的管理者最關注的是不出現自己必須承擔責任的結果，對那些決定著結果的過程往往視而不見，或者根本無力顧及，這會使得政府組織忽視“顧客”的存在，看不到現代政府管理不僅僅是管制，更重要和更主要的是公共服務，從而失去正確的目標方向。第十章政府流程的設計與優化10.2.1傳統職能管理模式難以適應現代政府管理發展的要求電子政務教程（第二版）17電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.2政府流程與電子政務

近些年來，一部分有識之士開始嘗試實行一種流程管理模式。這種管理模式就是基于流程進行管理。與職能管理模式相比，這種管理模式具有如下特點：1組織結構優化2注重過程效率3注重過程控制4突出管理的服務本質5建立新型內部關系6強調明確管理目標7強調信息工具的重要性第十章政府流程的設計與優化10.2.2流程管理模式及其在電子政務環境中的應用電子政務教程（第二版）18電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.2政府流程與電子政務流程管理模式在電子政務環境中的應用1在管理目標方面2在管理思想方面3在部門間的關系模式方面4在管理機制方面5在管理的重心方面第十章政府流程的設計與優化10.2.2流程管理模式及其在電子政務環境中的應用電子政務教程（第二版）19電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.2政府流程與電子政務

其實，以上的簡單介紹和分析已經表明，電子政務更加需要以確定化的流程作為自己存在和健康發展的前提條件之一。1正是由于確定化流程的存在，才有了信息技術的應用空間2有確定化流程的存在，電子政務才能產生真正的效益第十章政府流程的設計與優化10.2.3電子政務對政府流程有著特殊的依賴性電子政務教程（第二版）20電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.3政府流程設計的原則與方法步驟

政府流程的設計，實際上就是對政府流程的籌劃和所進行的確定化處置。由于政府流程的設計是一項有著特定內容、特定功能、特定規律性的活動，因此，需要遵行特定的規則，其中最為重要的方面包括：1合法2合理3適應4協調5簡便6有效第十章政府流程的設計與優化10.3.1政府流程設計的基本原則電子政務教程（第二版）21電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.3政府流程設計的原則與方法步驟

政府流程設計的主要任務就是為特定的工作過程或工作環節規劃和建立工作步驟集合，其主要內容包括：（1）明確具體對象，明確具體目標。（2）明確有關過程與環節（流程對象）的目標與任務。（3）確定有效完成任務所需要的工作步驟的內容與數量。（4）確定各工作步驟間合理的最佳次序。第十章政府流程的設計與優化10.3.2政府流程設計的主要任務電子政務教程（第二版）22電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.3政府流程設計的原則與方法步驟（5）確定每個工作步驟應采用的方式、方法、技術手段；明確每個工作步驟所處的時間、空間條件；規定從事這些活動的工作人員應具備的素質和資格方面的條件。（6）以文字、圖表等形式準確地表述上述分析規劃的結果，形成流程說明、程序手冊、流程圖、決策表等文件。第十章政府流程的設計與優化10.3.2政府流程設計的主要任務電子政務教程（第二版）23電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.3政府流程設計的原則與方法步驟

進行政府流程的設計需要掌握一定的方法，需要履行特定的程序。1明確目的、任務，制訂計劃2認真調查研究3分析評價既有流程4規劃新流程5實驗評價審批新流程方案6正式確定新流程第十章政府流程的設計與優化10.3.3政府流程設計的程序電子政務教程（第二版）24電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.4政府流程優化的方法技巧政府流程優化是指對既有流程的分析與改進。流程優化既是流程設計的重要組成部分，又是對流程設計的發展。不管我們是需要重新規劃一個全新的流程，還是對一個既有流程進行調整和更新，實際上都會有一個基礎，所做的設計工作基本上都是對自己既有流程或“慣例”或他人既有流程的分析改進，我們需要通過分析找出不足，通過改進來獲得效果更好的新方案。在這個意義上，流程優化是建立流程的關鍵，問題由其發現，方法由其而產生。進行流程分析改進需要掌握如下具體方法要點。第十章政府流程的設計與優化電子政務教程（第二版）25電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.4政府流程優化的方法技巧1政府流程優化前的準備工作2政府流程優化中認識改進必要性的方法技巧3政府流程優化中觀察分析問題的方法技巧4政府流程優化中解決問題的基本方法第十章政府流程的設計與優化電子政務教程（第二版）26電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.5政府管理常用流程圖的繪制流程圖是進行流程測試、分析、設計與優化的重要工具之一。它能以簡單直觀的圖解表示流程工作任務和流程要素構成及固有順序，既可用于幫助我們了解和分析既有流程的實際面貌，更可以幫助我們改進既有流程和實施新流程。第十章政府流程的設計與優化電子政務教程（第二版）27電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.5政府管理常用流程圖的繪制流程圖是一種表示業務順序和信息流程的圖解，它以統一的符號來表示原理或概念，用連接線表示其相互間的關系，為此，它能把比較復雜的聯系與過程用簡單直觀的形式表示出來，幫助人們認識并解決問題。在流程設計與優化過程中，流程圖可用于對各種流程的分析、規劃與改進。它可以記錄分析、設計的結果，為管理者之間以及管理者與專家之間的溝通聯系提供一種共同理解的簡便“語言”，同時還可以為有效監督控制流程提供必要條件。第十章政府流程的設計與優化10.5.1流程圖的功能與種類電子政務教程（第二版）28電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.5政府管理常用流程圖的繪制1流程圖的級別與種類按其內容、制法、具體功能的不同，流程圖可分為四個級別，每個級別又各自劃分出不同的種類。第一級流程圖為代碼圖，其功用在于表明信息系統中計算機程序的指示順序。第二級流程圖為計算機程序流程圖（又稱詳細程序流程圖），它主要用來表示信息系統中計算機系統的邏輯性。第三級流程圖為規劃流程圖，它可以用來規劃、描述信息的流程和業務順序、工作程序。第四級流程圖為系統流程圖，它可以把組成一個過程的各個部分合并連接起來，著重說明其系統的結構以及各個組成部分的地位作用，描述它們之間的相互關系。

第十章政府流程的設計與優化10.5.1流程圖的功能與種類電子政務教程（第二版）29電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.5政府管理常用流程圖的繪制上述四個級別的流程圖，從第四級到第一級，一個級別比另一個級別對客觀對象描述得更詳細，在政府管理實踐中各有一定的具體功用。系統流程圖是總體規劃、概要設計的產物；規劃流程圖則是對工作流程、信息流程詳細設計的結果，計算機程序流程圖、代碼圖則是以計算機技術等現代信息手段的運用為特征的自動化系統研制工作的成果和技術前提。第十章政府流程的設計與優化10.5.1流程圖的功能與種類電子政務教程（第二版）30電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.5政府管理常用流程圖的繪制各等級流程圖的具體種類有很多，比較常見的有：程序流程圖（表）、工作活動流程圖、文件流程圖、信息流程圖、計算機程序圖（表）、計算機編碼圖（表）等。第十章政府流程的設計與優化10.5.1流程圖的功能與種類電子政務教程（第二版）31電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.5政府管理常用流程圖的繪制在政府管理實踐中，經常使用的流程圖，主要是幾種對工作流程分析與設計以及業務工作規劃更有價值的圖表，如系統流程圖、工作活動流程圖、程序流程圖、事務分析流程圖、情報資料或文件流程圖等。第十章政府流程的設計與優化10.5.1流程圖的功能與種類電子政務教程（第二版）32電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.5政府管理常用流程圖的繪制第十章政府流程的設計與優化10.5.1流程圖的功能與種類需要方基礎建設服務結果研究開發服務提要規劃設計質量改進范規理管社會需求管理制度實施自我評定對象評定提供方提供方需要方圖10—4系統流程圖示例電子政務教程（第二版）33電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.5政府管理常用流程圖的繪制第十章政府流程的設計與優化10.5.1流程圖的功能與種類圖10—5工作活動流程圖示例選擇對象組織準備分裂步驟確認目標確認部門確認起止點確認輸入輸出加入說明正式定稿形成草圖數據采集修改核實不符合要求電子政務教程（第二版）34電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.5政府管理常用流程圖的繪制流程圖的繪制工作一般由三個階段，總計12個步驟組成。第一階段：準備階段這個階段包括選擇繪制對象、組織準備、數據采集、分列步驟四個具體步驟。（1）選擇繪制對象——確定繪制哪個流程的流程圖，什么類型的流程圖。（2）組織準備——組成專門小組，對小組成員進行流程圖相關基本知識與技能的培訓。（3）數據采集——收集所有相關的資料和信息。（4）分列步驟——列舉流程所涉及的工作內容。第十章政府流程的設計與優化10.5.2流程圖繪制步驟電子政務教程（第二版）35電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.5政府管理常用流程圖的繪制第二階段：識別階段這個階段包括確認目標、確認部門、確認起止點、確認輸入輸出四個具體步驟。（5）確認目標——明確流程設計或優化的具體目標。（6）確認部門——識別流程所涉及的全部部門（或崗位），把步驟安排在這些部門（崗位）之下。（7）確認起止點——尋找流程的起始點與終結點。（8）確認輸入輸出——確定各個節點上信息資料的輸入輸出，即需要引入什么文件資料，需要形成什么文件資料。第十章政府流程的設計與優化10.5.2流程圖繪制步驟電子政務教程（第二版）36電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.5政府管理常用流程圖的繪制第三階段：繪制階段這個階段包括：形成草圖、修改核實、加入說明、正式定稿四個具體步驟。（9）形成草圖——動筆繪制圖形，填寫相應文字標記等。（10）修改核實——反復征求方方面面的意見和反映，反復修改、補充和完善，消除一切可能的錯漏。（11）加入說明——形成有助于正確閱讀理解流程圖圖示的文字說明。（12）正式定稿——經反復征求各方面意見反映，特別是經有關責任者批準后，流程圖正式定稿。第十章政府流程的設計與優化10.5.2流程圖繪制步驟電子政務教程（第二版）37電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.5政府管理常用流程圖的繪制（1）作為新流程設計成果的流程圖應從系統流程圖的繪制開始，并首先從主要子系統（流程中的主要步驟）入手規劃，這些主要子系統或主要步驟即指必然出現的，起關鍵性作用的組成部分。（2）各種流程圖的流程方向應在頁面上呈現由高至低、由左至右的一致性。（3）使用在一定范圍內通用、統一的符號標記，圖形盡可能簡單，圖形中的文字務必簡要、明確。一般情況下，一個處理框應當是一件獨立的工作或者事件。第十章政府流程的設計與優化10.5.3流程圖繪制要點電子政務教程（第二版）38電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.5政府管理常用流程圖的繪制（4）流程圖的結構應完整，除表格圖形外，還應完整、準確地標明：標題（即圖名）、作者、日期、文字說明、頁數、編號等。（5）關注流程起始點與終結點。應當警惕起始點過早出現，因為這種情況的發生會使流程中的非關鍵步驟過細、過多，人為造成流程的不必要復雜性，妨礙人們對關鍵步驟的關注和正確認識。還應當注意避免終結點的過早或者過晚出現，因為終結點過早出現意味著丟掉了關鍵步驟，過晚出現則意味著流程中出現冗余的活動，這兩種情況都是有害的。

第十章政府流程的設計與優化10.5.3流程圖繪制要點電子政務教程（第二版）39電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.5政府管理常用流程圖的繪制（6）盡量避免出現交叉的流動線路。（7）以連接線等形式減少線路的數量。（8）盡最大的可能使流程圖便于讀者閱讀。第十章政府流程的設計與優化10.5.3流程圖繪制要點電子政務教程（第二版）40電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.5政府管理常用流程圖的繪制第十章政府流程的設計與優化10.5.4流程圖的常用符號標記電子政務教程（第二版）41電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.5政府管理常用流程圖的繪制第十章政府流程的設計與優化10.5.4流程圖的常用符號標記電子政務教程（第二版）42電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材本章小結本章討論了與電子政務建設息息相關的政府流程設計與優化問題。雖然我們現在還不能絕對肯定地說，電子政務的發展要求政府管理必須實現從職能管理向流程管理的轉變，但電子政務對政府流程的極大依賴卻是一種真真切切的客觀事實。電子政務可以說就是一種基于流程的政府管理形態，因此電子政務需要流程，沒有流程也就沒有電子政務。實踐告訴我們，沒有政府流程，沒有真正優化的政府流程，電子政務將難以實現，更談不上發展。為此，了解電子政務與政府流程建設的關系，掌握政府流程設計與優化的基本方法是非常重要的。電子政務教程（第二版）43電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材關鍵術語流程政府流程職能管理模式流程管理模式自由裁量權工作活動單元時間順序的規定性強制性流程選擇性流程內部流程外部流程立法性流程執法性流程司法性流程一般流程作業流程動作流程串聯型流程并聯型流程復合型流程政府流程的設計政府流程優化取消增加壓縮擴展合并分開均衡側重替代換位變序時間優化資源優化成果的優化空間優化代碼圖程序流程圖規劃流程圖系統流程圖工作活動流程圖事務分析流程圖文件流程圖流程圖符號電子政務教程（第二版）44電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材復習思考題1政府流程的主要特征是什么？2政府流程的基本功能是什么？3電子政務與政府流程的關系是怎樣的？為什么？4政府流程設計的基本原則是什么？5政府流程設計需要履行怎樣的程序？6怎樣才能實現政府流程的時間優化、資源優化、空間優化和成果優化？7怎樣才能使政府流程化繁為簡？8政府流程優化的基本方法都包括哪幾方面？怎樣才能正確運用這些方法？9政府管理常用流程圖有哪幾種？繪制流程圖要遵循什么規則？電子政務教程（第二版）45電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材復習思考題10請根據下面的材料為某市土地管理局技術職稱評定工作規劃工作流程，并繪制一張流程圖。

按照安排，某市土地管理局從3月1日至3月30日進行技術職稱評定工作，主要工作內容及所需時間為：（一）審定名單1審核全局要晉升技術職稱人員名單（4天）2下達晉升填寫申報表的名單（3天）3各單位報送晉升報表卡片并加蓋局的鋼印（4天）（二）專業考試4各類專業考試命題（7天）5下達通知印卷密封（5天）6專業考試（1天）7閱卷評分（4天）電子政務教程（第二版）46電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材復習思考題10請根據下面的材料為某市土地管理局技術職稱評定工作規劃工作流程，并繪制一張流程圖。8確定晉升分數線，填表評議，下達成績（4天）（三）英語考試9英語統一命題（7天）10下達通知印卷密封（4天）11英語統考（1天）12閱卷評分（5天）13審核評議下達成績（4天）（四）特批人員考核14組織中青年特批人員的考核準備工作（7天）15對申請特批的中青年進行實踐考核評分（12天）電子政務教程（第二版）47電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材復習思考題10請根據下面的材料為某市土地管理局技術職稱評定工作規劃工作流程，并繪制一張流程圖。16下達成績（2天）（五）下達晉升名單17綜合考試考核成績，確定晉升的正式名單（3天）18下達正式通知（2天）注：工作內容和所需時間不能改變。電子政務教程（第二版）48電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材閱讀書目1［加］諾曼·洛夫茨企業流程設計指南·流程可視化北京：機械工業出版社，20052蔣志青企業業務流程設計與管理北京：電子工業出版社，20053周妮企業業務流程設計與再造北京：中國紡織出版社，20054趙國俊，陳幽泓編著機關管理的原理與方法北京：中國人民大學出版社，20055王玉榮流程管理北京：機械工業出版社，2004電子政務教程（第二版）49電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材閱讀書目6梅紹祖流程再造——理論、方法和技術北京：清華大學出版社，20047羅振璧，劉衛國企業流程設計與現代質量管理北京：團結出版社，20038范玉順主編，羅海濱等編著工作流管理技術基礎北京：清華大學出版社；海德堡：施普林格出版社，20019朱福東編著管理系統設計北京：中國人民大學出版社，1997電子政務教程（第二版）50第十章政府流程的設計與優化電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材第十章政府流程的設計與優化電子政務教程（第二版）51電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材第十章政府流程的設計與優化10.1政府流程10.2政府流程與電子政務10.3政府流程設計的原則與方法步驟10.4政府流程優化的方法技巧10.5政府管理常用流程圖的繪制電子政務教程（第二版）52電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材學習重點●政府流程與電子政務的密切關聯；●政府流程設計的基本規則；●政府流程優化的方法技巧；●流程圖的繪制方法。電子政務教程（第二版）53電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.1政府流程

如果我們一定要概括出政府流程的定義，可以嘗試著作出這樣的結論：政府流程是指政府在實施管理時，為達成特定目標所經歷的，體現工作規律的穩定的活動步驟的集合。這樣一個概念可以告訴我們如下信息：（1）政府流程是工作活動的集合。（2）工作單元間有時間順序的規定性。（3）要針對每個單元指明具體的工作方法和途徑。第十章政府流程的設計與優化10.1.1政府流程及其特征電子政務教程（第二版）54電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.1政府流程

政府流程具有一系列特殊的屬性，了解這些特性有助于我們更好地掌握和順應客觀規律，充分發揮它的有利作用。政府流程最為重要的屬性是：1約束性確定性穩定性可操作性第十章政府流程的設計與優化10.1.1政府流程及其特征電子政務教程（第二版）55電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.1政府流程

我們知道，在政府管理領域，業務流程、管理流程的存在是客觀現實，它們構成流程里一系列相互關聯的行為，使政府的各種輸入轉化為輸出，使政府實現著自己的價值。這就是說，現代政府管理對流程，特別是確定化的流程（也就是管理程序）有著特殊的依賴性。現代世界各國的政府無不注重管理程序的建設。一方面，這是依法治國特別是依法行政所必需的。社會用法定程序制約政府的行為和過程，以此保障政府管理是真正有價值的，確實第十章政府流程的設計與優化10.1.2政府流程的功能電子政務教程（第二版）56電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.1政府流程是社會發展和進步所需要的。另一方面，則在于流程，特別是確定化的流程對保證政府管理自身的效率和質量都具有不可替代的重要作用。第十章政府流程的設計與優化10.1.2政府流程的功能電子政務教程（第二版）57電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.1政府流程

依照不同的標準，政府流程可以被劃分為若干種類，其中比較有實際應用價值的劃分包括如下幾種。1依照其法定的效用，可分為強制性與選擇性兩種2依照其效力范圍，可分為內部流程與外部流程兩種3依照工作行為的性質，可分為立法性、執法性、司法性流程三種4依照其精細的程度，可分為一般流程、作業流程、動作流程三種第十章政府流程的設計與優化10.1.3政府流程的種類電子政務教程（第二版）58電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.1政府流程5依照工作內容性質，可分為文件流程、檔案流程、會議流程、信訪流程、基建管理流程、物材采購供應流程、服務流程等6依照各步驟運行的路線形式，可分為串聯型、并聯型、復合型三種流程第十章政府流程的設計與優化10.1.3政府流程的種類電子政務教程（第二版）59電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.1政府流程第十章政府流程的設計與優化10.1.3政府流程的種類圖10—1串聯型政府管理流程圖10—2并聯型政府管理流程電子政務教程（第二版）60電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.1政府流程第十章政府流程的設計與優化10.1.3政府流程的種類圖10—3復合型政府管理流程電子政務教程（第二版）61電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.2政府流程與電子政務迄今為止，絕大多數社會組織,特別是政府組織的管理模式基本上屬于職能管理模式，它的基本特征是：（1）以職能為建立組織的依據。（2）主要以職能目標為管理目標。（3）組織主要按職能實行縱向和橫向的分解，從而劃分出不同層級和各個不同層級的職能部門，各個層級的組織、各個層級的部門實際分割了整個組織的職能。

第十章政府流程的設計與優化10.2.1傳統職能管理模式難以適應現代政府管理發展的要求電子政務教程（第二版）62電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.2政府流程與電子政務（4）以控制、協調為主要職能形式，實行層級節制，管理體系基本上是上一級節制下一級的控制命令體系。（5）信息溝通以逐級傳遞為主。應當說，職能管理模式是有其優勢的，比如：權力完整，指揮靈便，易于統籌兼顧；分級治事，分層負責，有利于發揮各級積極性……也正因此，這種管理模式長期以來一直是管理的基本模式，企業也好，政府也罷，大都以職能管理為主。第十章政府流程的設計與優化10.2.1傳統職能管理模式難以適應現代政府管理發展的要求電子政務教程（第二版）63電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.2政府流程與電子政務

職能管理模式的弊端也是十分明顯的，就政府組織而言，這種職能管理模式已經和現代政府管理的需求之間形成了深刻的矛盾：現代政府需要強化社會管理職能，在對更加紛繁多樣的社會事務進行管理時，特別需要強調政府管理職能的整體性，但在職能管理模式下，對整個政府組織職能的分割使政府管理職能的整體性受到損害，各個職能部門的職能行為往往缺少完整有機的聯系，職能部門之間經常出現職能重疊、管理空白；第十章政府流程的設計與優化10.2.1傳統職能管理模式難以適應現代政府管理發展的要求電子政務教程（第二版）64電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.2政府流程與電子政務

現代政府管理追求行政效能，強調做正確的事情，強調對正確的管理目標進行嚴格把控，但職能管理模式是以凸顯部門目標為特征的，政府系統內部各個不同的政府職能部門之間，經常出現失去共同目標的現象，多元的目標追求不僅會使政府難以真正做正確的事情，而且常常因分散了各種資源的使用方向，使政府管理效能無法完全彰顯；第十章政府流程的設計與優化10.2.1傳統職能管理模式難以適應現代政府管理發展的要求電子政務教程（第二版）65電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.2政府流程與電子政務

現代政府面對的是社會生活節奏越來越快、各種社會事物的變化發展日新月異的新形勢，但在職能管理模式下，政府部門職能是獨立的，它們之間的工作銜接大都要通過上一層級來安排、協調，因而管理成本高，費時、費力，工作時效性差，工作效能低；現代政府管理是一種依托信息資源的新型形態，政府管理對信息的依賴程度前所未有，但在職能管理模式下，政府組織構成重疊、交叉的層級體系，這種體系非常容易導致信息流通不暢、信息失真嚴重；第十章政府流程的設計與優化10.2.1傳統職能管理模式難以適應現代政府管理發展的要求電子政務教程（第二版）66電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.2政府流程與電子政務

現代政府管理是一種更加凸顯政府社會責任的管理形態，需要政府完成從以管制為主到以服務為主的職能實現方式的根本性轉變，但在職能管理模式下，政府部門的管理者最關注的是不出現自己必須承擔責任的結果，對那些決定著結果的過程往往視而不見，或者根本無力顧及，這會使得政府組織忽視“顧客”的存在，看不到現代政府管理不僅僅是管制，更重要和更主要的是公共服務，從而失去正確的目標方向。第十章政府流程的設計與優化10.2.1傳統職能管理模式難以適應現代政府管理發展的要求電子政務教程（第二版）67電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.2政府流程與電子政務

近些年來，一部分有識之士開始嘗試實行一種流程管理模式。這種管理模式就是基于流程進行管理。與職能管理模式相比，這種管理模式具有如下特點：1組織結構優化2注重過程效率3注重過程控制4突出管理的服務本質5建立新型內部關系6強調明確管理目標7強調信息工具的重要性第十章政府流程的設計與優化10.2.2流程管理模式及其在電子政務環境中的應用電子政務教程（第二版）68電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.2政府流程與電子政務流程管理模式在電子政務環境中的應用1在管理目標方面2在管理思想方面3在部門間的關系模式方面4在管理機制方面5在管理的重心方面第十章政府流程的設計與優化10.2.2流程管理模式及其在電子政務環境中的應用電子政務教程（第二版）69電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.2政府流程與電子政務

其實，以上的簡單介紹和分析已經表明，電子政務更加需要以確定化的流程作為自己存在和健康發展的前提條件之一。1正是由于確定化流程的存在，才有了信息技術的應用空間2有確定化流程的存在，電子政務才能產生真正的效益第十章政府流程的設計與優化10.2.3電子政務對政府流程有著特殊的依賴性電子政務教程（第二版）70電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.3政府流程設計的原則與方法步驟

政府流程的設計，實際上就是對政府流程的籌劃和所進行的確定化處置。由于政府流程的設計是一項有著特定內容、特定功能、特定規律性的活動，因此，需要遵行特定的規則，其中最為重要的方面包括：1合法2合理3適應4協調5簡便6有效第十章政府流程的設計與優化10.3.1政府流程設計的基本原則電子政務教程（第二版）71電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.3政府流程設計的原則與方法步驟

政府流程設計的主要任務就是為特定的工作過程或工作環節規劃和建立工作步驟集合，其主要內容包括：（1）明確具體對象，明確具體目標。（2）明確有關過程與環節（流程對象）的目標與任務。（3）確定有效完成任務所需要的工作步驟的內容與數量。（4）確定各工作步驟間合理的最佳次序。第十章政府流程的設計與優化10.3.2政府流程設計的主要任務電子政務教程（第二版）72電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.3政府流程設計的原則與方法步驟（5）確定每個工作步驟應采用的方式、方法、技術手段；明確每個工作步驟所處的時間、空間條件；規定從事這些活動的工作人員應具備的素質和資格方面的條件。（6）以文字、圖表等形式準確地表述上述分析規劃的結果，形成流程說明、程序手冊、流程圖、決策表等文件。第十章政府流程的設計與優化10.3.2政府流程設計的主要任務電子政務教程（第二版）73電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.3政府流程設計的原則與方法步驟

進行政府流程的設計需要掌握一定的方法，需要履行特定的程序。1明確目的、任務，制訂計劃2認真調查研究3分析評價既有流程4規劃新流程5實驗評價審批新流程方案6正式確定新流程第十章政府流程的設計與優化10.3.3政府流程設計的程序電子政務教程（第二版）74電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.4政府流程優化的方法技巧政府流程優化是指對既有流程的分析與改進。流程優化既是流程設計的重要組成部分，又是對流程設計的發展。不管我們是需要重新規劃一個全新的流程，還是對一個既有流程進行調整和更新，實際上都會有一個基礎，所做的設計工作基本上都是對自己既有流程或“慣例”或他人既有流程的分析改進，我們需要通過分析找出不足，通過改進來獲得效果更好的新方案。在這個意義上，流程優化是建立流程的關鍵，問題由其發現，方法由其而產生。進行流程分析改進需要掌握如下具體方法要點。第十章政府流程的設計與優化電子政務教程（第二版）75電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.4政府流程優化的方法技巧1政府流程優化前的準備工作2政府流程優化中認識改進必要性的方法技巧3政府流程優化中觀察分析問題的方法技巧4政府流程優化中解決問題的基本方法第十章政府流程的設計與優化電子政務教程（第二版）76電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.5政府管理常用流程圖的繪制流程圖是進行流程測試、分析、設計與優化的重要工具之一。它能以簡單直觀的圖解表示流程工作任務和流程要素構成及固有順序，既可用于幫助我們了解和分析既有流程的實際面貌，更可以幫助我們改進既有流程和實施新流程。第十章政府流程的設計與優化電子政務教程（第二版）77電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.5政府管理常用流程圖的繪制流程圖是一種表示業務順序和信息流程的圖解，它以統一的符號來表示原理或概念，用連接線表示其相互間的關系，為此，它能把比較復雜的聯系與過程用簡單直觀的形式表示出來，幫助人們認識并解決問題。在流程設計與優化過程中，流程圖可用于對各種流程的分析、規劃與改進。它可以記錄分析、設計的結果，為管理者之間以及管理者與專家之間的溝通聯系提供一種共同理解的簡便“語言”，同時還可以為有效監督控制流程提供必要條件。第十章政府流程的設計與優化10.5.1流程圖的功能與種類電子政務教程（第二版）78電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.5政府管理常用流程圖的繪制1流程圖的級別與種類按其內容、制法、具體功能的不同，流程圖可分為四個級別，每個級別又各自劃分出不同的種類。第一級流程圖為代碼圖，其功用在于表明信息系統中計算機程序的指示順序。第二級流程圖為計算機程序流程圖（又稱詳細程序流程圖），它主要用來表示信息系統中計算機系統的邏輯性。第三級流程圖為規劃流程圖，它可以用來規劃、描述信息的流程和業務順序、工作程序。第四級流程圖為系統流程圖，它可以把組成一個過程的各個部分合并連接起來，著重說明其系統的結構以及各個組成部分的地位作用，描述它們之間的相互關系。

第十章政府流程的設計與優化10.5.1流程圖的功能與種類電子政務教程（第二版）79電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.5政府管理常用流程圖的繪制上述四個級別的流程圖，從第四級到第一級，一個級別比另一個級別對客觀對象描述得更詳細，在政府管理實踐中各有一定的具體功用。系統流程圖是總體規劃、概要設計的產物；規劃流程圖則是對工作流程、信息流程詳細設計的結果，計算機程序流程圖、代碼圖則是以計算機技術等現代信息手段的運用為特征的自動化系統研制工作的成果和技術前提。第十章政府流程的設計與優化10.5.1流程圖的功能與種類電子政務教程（第二版）80電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.5政府管理常用流程圖的繪制各等級流程圖的具體種類有很多，比較常見的有：程序流程圖（表）、工作活動流程圖、文件流程圖、信息流程圖、計算機程序圖（表）、計算機編碼圖（表）等。第十章政府流程的設計與優化10.5.1流程圖的功能與種類電子政務教程（第二版）81電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.5政府管理常用流程圖的繪制在政府管理實踐中，經常使用的流程圖，主要是幾種對工作流程分析與設計以及業務工作規劃更有價值的圖表，如系統流程圖、工作活動流程圖、程序流程圖、事務分析流程圖、情報資料或文件流程圖等。第十章政府流程的設計與優化10.5.1流程圖的功能與種類電子政務教程（第二版）82電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.5政府管理常用流程圖的繪制第十章政府流程的設計與優化10.5.1流程圖的功能與種類需要方基礎建設服務結果研究開發服務提要規劃設計質量改進范規理管社會需求管理制度實施自我評定對象評定提供方提供方需要方圖10—4系統流程圖示例電子政務教程（第二版）83電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.5政府管理常用流程圖的繪制第十章政府流程的設計與優化10.5.1流程圖的功能與種類圖10—5工作活動流程圖示例選擇對象組織準備分裂步驟確認目標確認部門確認起止點確認輸入輸出加入說明正式定稿形成草圖數據采集修改核實不符合要求電子政務教程（第二版）84電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.5政府管理常用流程圖的繪制流程圖的繪制工作一般由三個階段，總計12個步驟組成。第一階段：準備階段這個階段包括選擇繪制對象、組織準備、數據采集、分列步驟四個具體步驟。（1）選擇繪制對象——確定繪制哪個流程的流程圖，什么類型的流程圖。（2）組織準備——組成專門小組，對小組成員進行流程圖相關基本知識與技能的培訓。（3）數據采集——收集所有相關的資料和信息。（4）分列步驟——列舉流程所涉及的工作內容。第十章政府流程的設計與優化10.5.2流程圖繪制步驟電子政務教程（第二版）85電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.5政府管理常用流程圖的繪制第二階段：識別階段這個階段包括確認目標、確認部門、確認起止點、確認輸入輸出四個具體步驟。（5）確認目標——明確流程設計或優化的具體目標。（6）確認部門——識別流程所涉及的全部部門（或崗位），把步驟安排在這些部門（崗位）之下。（7）確認起止點——尋找流程的起始點與終結點。（8）確認輸入輸出——確定各個節點上信息資料的輸入輸出，即需要引入什么文件資料，需要形成什么文件資料。第十章政府流程的設計與優化10.5.2流程圖繪制步驟電子政務教程（第二版）86電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.5政府管理常用流程圖的繪制第三階段：繪制階段這個階段包括：形成草圖、修改核實、加入說明、正式定稿四個具體步驟。（9）形成草圖——動筆繪制圖形，填寫相應文字標記等。（10）修改核實——反復征求方方面面的意見和反映，反復修改、補充和完善，消除一切可能的錯漏。（11）加入說明——形成有助于正確閱讀理解流程圖圖示的文字說明。（12）正式定稿——經反復征求各方面意見反映，特別是經有關責任者批準后，流程圖正式定稿。第十章政府流程的設計與優化10.5.2流程圖繪制步驟電子政務教程（第二版）87電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.5政府管理常用流程圖的繪制（1）作為新流程設計成果的流程圖應從系統流程圖的繪制開始，并首先從主要子系統（流程中的主要步驟）入手規劃，這些主要子系統或主要步驟即指必然出現的，起關鍵性作用的組成部分。（2）各種流程圖的流程方向應在頁面上呈現由高至低、由左至右的一致性。（3）使用在一定范圍內通用、統一的符號標記，圖形盡可能簡單，圖形中的文字務必簡要、明確。一般情況下，一個處理框應當是一件獨立的工作或者事件。第十章政府流程的設計與優化10.5.3流程圖繪制要點電子政務教程（第二版）88電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.5政府管理常用流程圖的繪制（4）流程圖的結構應完整，除表格圖形外，還應完整、準確地標明：標題（即圖名）、作者、日期、文字說明、頁數、編號等。（5）關注流程起始點與終結點。應當警惕起始點過早出現，因為這種情況的發生會使流程中的非關鍵步驟過細、過多，人為造成流程的不必要復雜性，妨礙人們對關鍵步驟的關注和正確認識。還應當注意避免終結點的過早或者過晚出現，因為終結點過早出現意味著丟掉了關鍵步驟，過晚出現則意味著流程中出現冗余的活動，這兩種情況都是有害的。

第十章政府流程的設計與優化10.5.3流程圖繪制要點電子政務教程（第二版）89電子政務教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10.5政府管理常用流程圖的繪制（6）盡量避免出現交叉的流動線路。（7）以連接線等形式減少線路的數量。（8）盡最大的可能使流程圖便于讀者閱讀。第十章政府流程的設計與優化10.5.3流程圖繪制要點電子政務教程（第二版）90電子政務教程（第二版）