1、目錄索引 HYPERLINK l _TOC_250013 前言4 HYPERLINK l _TOC_250012 一、什么是財政大袋？5 HYPERLINK l _TOC_250011 財政“大口袋”的觀理解5 HYPERLINK l _TOC_250010 財政總預算會計制框定財政存款內涵6 HYPERLINK l _TOC_250009 二、如何觀察財政口？8 HYPERLINK l _TOC_250008 以金融統計數據觀財政存款規模8 HYPERLINK l _TOC_250007 以國庫單一賬戶體追蹤財政存款資金源去向10 HYPERLINK l _TOC_250006 三、存量資金

2、盤活模何？13 HYPERLINK l _TOC_250005 盤活財政存量資金原理 HYPERLINK l _TOC_250004 財政存款存量資金活規模 HYPERLINK l _TOC_250003 四、存量資金盤活何義？15 HYPERLINK l _TOC_250002 附錄18 HYPERLINK l _TOC_250001 附1 經理國庫制度18 HYPERLINK l _TOC_250000 附2 財政專戶發展歷程18圖表索引 HYPERLINK l _bookmark0 圖1:財政小口袋并等財政存款（億元）5 HYPERLINK l _bookmark1 圖2:存款數據元統規

3、范7 HYPERLINK l _bookmark2 圖3:兩個版本財總算會計制度中的政款內涵對比7 HYPERLINK l _bookmark3 圖4:財政存款概念金統計對照9 HYPERLINK l _bookmark4 圖5:以金融統計數捕財政存款10 HYPERLINK l _bookmark5 圖6:國庫存款的資來和去向 HYPERLINK l _bookmark6 圖7:目前允許保留財專戶及分類12 HYPERLINK l _bookmark7 圖 8:國庫單一賬戶系的主要賬戶財政存款預算體系框架及財專之間 HYPERLINK l _bookmark7 邏輯關系 HYPERLINK

4、l _bookmark8 圖9:財政存款與一公財政收支變動相關高13 HYPERLINK l _bookmark9 圖10:財政存款與政府基金收支變動相關弱13 HYPERLINK l _bookmark10 圖11:財政存款變動主一般公共財政收支14 HYPERLINK l _bookmark11 圖12:三本賬中一般公收入規模遠高于其兩賬14 HYPERLINK l _bookmark12 圖13:2015和2016兩年地方結轉結余資金“明來源”的補充規近億15 HYPERLINK l _bookmark13 圖14:地方專項債年度融資規模16 HYPERLINK l _bookmark1

5、4 圖15:地方專項債融資回平滑公共財政收差的邏輯17 HYPERLINK l _bookmark15 圖16:財政專戶規范及類20 HYPERLINK l _bookmark16 圖17:財政專戶發展及策規范進程20前言142019 21927萬億，201930本系列第二篇專題旨在分析中國國庫單一賬戶體系下的財政存款結構，并進一一、什么是財政大口袋？（即為財政存款）到底包含什么。財政“大口袋”的直觀理解直觀理解財政存款包含兩部分資金。把國庫賬戶類比為微觀個體持有的存款賬財政大小口袋之間的邏輯關系。小口袋的資金來源不是當期預算好的常規收入，而主要來自歷史沉淀的資金，故財政小口袋是財政大口袋歷史

6、沉淀資金中的一部分，這也是為何我們將財政存款稱為財政“大口袋”的原因。圖1:財政小口袋并不等于財政存款（億元）20082009201020112012201320142015201620172018存量政府存款機關團體存款400032196351971295609163066175135351109128156789132363190159160026221794186129241832207379270379235086304853263718325585285046財政性存款1804022411254552622324426301333566434453352924113440539國庫存

7、款國庫定期存款1696421226242772273420753286113127527179655225063864528626113442822511098無公布數據財政小口袋18066流量政府存款變動機關團體存款變動33382930119687597396593661543721429532143923235333702766331634261032003821250285472770734474286322073321328財政性存款變動40843713043768-179757075531-12128395842-596國庫存款變動國庫定期存款變動1544-

8、198078572665-4096-2116209335632699-401-247無公布數據財政小口袋變動-908171832273127-2699-3861091-7409-6350-6693-13754數據來源：Wind2018口袋”知多少？。財政小口袋變動值采用一般公共預算的凈調出項進行代理。財政總預算會計制度框定財政存款內涵19972015199719972015201512199720152012年2015199720151997年版20151 19972015度加入國庫現金管理存款細分科目。2 201773 2012 年，央行為推動存款統計分類及編碼標準的落實，提高統計工作的規范

9、化、信息化水平，人民銀行在存款統計分類及編碼（試行的基礎上，制定并發布存款數據元（試行標準。圖2:存款數據元統計規范代碼名稱說明D10財政性存款指財政部門存放在金融機構的財政資金。D101國庫存款指財政部門存放在國庫(包括代理庫)的預算資金，是金融機構對財政部門的負債。D1011財政庫款D1012財政過渡存款D109其他財政存款D1091劃繳財政存款指金融機構按照人民銀行事先核定的范圍，向人民銀行劃來的財政存款。D1092待結算財政款項D1093財政專用基金存款指由財政部門指定存入金融機構的專用基金。D1094財政預算外存款指由財政部門存入金融機構的財政預算外存款。D1095國庫定期存款指金融

10、機構核算中央國庫現金管理商業銀行定期存款。數據來源：存款數據元（2012年）； 圖3:兩個版本財政總預算會計制度中的財政存款內涵對比財政性存款財政存款財政性存款是財政部門代表政府所掌管的財政資金，包括國庫存款及其他財政存款。財政存款是指政府財政部門代表政府管理的國庫存款、國庫現金管理存款以及其他財政存款等。國庫存款國庫存款核算各級總預算會計在國庫的預算資金（ 含一般預算和基金預算）存款。核算政府財政存放在國庫單一賬戶的款項。其他財政存款國庫現金管理存款核算各級總預算會計未列入“國庫存款” 科目反映的各項財政性存款。（包含存放在商業銀行的國庫定期存款）核算政府財政實行國庫現金管理業務存放在商業銀

11、行的款項。其他財政存款核算政府財政未列入“國庫存款”、“國庫現金管理存款”科目反映的各項存款。（指向允許保留的財政專戶存款）數據來源：財政總預算會計制度（1997年）、（2015年）； 二、如何觀察財政大口袋？作為財稅體系的一部分，財政存款與央行經理的國庫單一賬戶體系密切相關。回答財政存款有多少歷史沉淀資金可以使用，如何盤活財政存款意味著必須首先厘清財政存款總規模以及財政存款的來源和去向。財政存款的觀察可以借助金融統計數據，財政存款來源去向的把握則必須厘清中國國庫運行機制。以金融統計數據觀察財政存款規模財政賬戶總歸要開設在金融機構，這就意味著觀察財政存款規模可以從金融機構資產負債表入手。從既有

12、公開的金融統計數據中摘取出相關科目，我們可以有效觀察財政存款規模。國庫單一賬戶體系中國庫是最重要但非唯一賬戶。央行經理國庫意味著國庫賬4我們重點5第一，1997年版財政總預算會計制度中的“財政性存款”與全部金融機構統計的“財政性存款”概念完全耦合（存款數據元信息對此有所印證），所以2015年以前的財政存款規模完全可以通過金融機構信貸收支表獲得。第二，2015年版“財政存款”除了國庫存款和國庫定期存款之外，還包括“其他財政存款”，而將金融機構信貸收支表中的“財政性存款”扣減“國庫存款”和“國庫定期存款”所得剩余項，是否必然能夠準確代理2015年版本中的“其他財政2015來觀察2015第三，不論是

13、1997年還是2015年會計版本，國庫存款均對應央行資產負債表中的“政府存款”，即1997年以來國庫存款可以通過央行資產負債表獲得。64 （2001。5 20152015年金融機構人民幣信貸收支表項目Item來源方項目一、各項存款（一）境內存款1金融機構人民幣信貸收支表項目Item來源方項目一、各項存款（一）境內存款1、住戶存款2、非金融企業存款3、政府存款（1）財政性存款（2）機關團體存款4、非銀行業金融機構存款1997年財政總預算會計制度財政性存款國庫存款財政庫款財政過渡存款其他財政存款劃繳財政存款待結算財政款項財政專用基金存款財政預算外存款國庫定期存款央行資產負債表財政性存款國庫存款財政

14、庫款財政過渡存款其他財政存款劃繳財政存款待結算財政款項財政專用基金存款財政預算外存款國庫定期存款央行資產負債表項目Item儲備貨幣發行債券國外負債政府存款自有資金其他負債總負債財政性存款國庫存款國庫現金管理財政性存款國庫存款國庫現金管理其他財政存款財政總預算會計制度修訂后，存款數據元沒有進一步更新，沒有 存款的進一步分類中資全國性大型&中小型銀行信貸收支表項目 Item來源方項目一、各項存款（一）境內存款1.個人存款單位存款國庫定期存款非存款類金融機構存款（二）境外存款2019年以后信貸收支表統計中消去“中資全國性大型&中小型銀行信貸收支表項目 Item來源方項目一、各項存款（一）境內存款1.

15、個人存款單位存款國庫定期存款非存款類金融機構存款（二）境外存款2015年財政部發布了重新修訂的財政總預算會計制度；2015年地方開始國庫現金管理，國庫定期存款數據開始公布。圖5:以金融統計數據捕捉財政存款2015年財政部發布了重新修訂的財政總預算會計制度；2015年地方開始國庫現金管理，國庫定期存款數據開始公布。沿用1997年的財政總預算會計制度沿用2015年的財政總預算會計制度時間2005 2006 2007 20082009201020112012201320142015201620172018政府存款（億元） 200422597336665400035197191630135351156

16、789190159221794241832270379304853325585機關團體存款數量（億元）120521504619033219632956066175109128132363160026186129207379235086263718285046占比（ ）6058525557728184848486878788財政性存款數量（億元）799010927176321804022411254552622324426301333566434453352924113440539占比（ ）4042484543281916161614131312國庫存款數量（億元）752710211171211

17、696421226242772273420753286113127527179250632862628225占比（ ）9493979495958785958879717070國庫定期存款數量（億元）無公開數據655286451134411098占比（ ）19242827剩余項數量（億元）463 716 511 1076118511783489367315234389722158411641216占比（ ）67365513155122433根據1997年財政總預算會計制度，財政性存款扣減國庫存款所得剩余項，其中包含了國庫定期存款。2015財政存款”內涵發生變化。2015年財政性存款扣減國機關團體

18、存款和財政性存款占比指的是占政府存款的比例，國庫存款、國庫定期存款和剩余項的占比指的是占財政性存款的比例。以國庫單一賬戶體系追蹤財政存款資金來源和去向國庫運行機制意味著財政存款的資金來源和去向都對應較為嚴格的財務流程和會計處理，追蹤財政資金來源和去向不得不首先理解中國國庫單一賬戶體系及其運行機制。中國國庫單一賬戶體系涉及四個重要賬戶。體系支付到商品和勞務供應者或用款單位”8。根據2015年版財政總預算會計制度， 國庫單一賬戶體系包含國庫賬戶、國庫現金管理存款賬戶、其他財政存款賬戶、財政零余額賬戶四個賬戶，除了前者開設在央行，其余均開設在商業銀行。經歷存量清理和規范發展后中國允許保留的財政專戶共

19、有兩大類。（1988 （2006）-社會保201年（2132046 （20157 （2001。8 （2001。20162017年2017共7共12199主要有三類因素：三本賬的財政收支變化（含對應政府債券凈融資）款規模變動、財政專戶資金補充國庫（主要是不符合規定的財政專戶清理帶來的資金轉入）圖6:國庫存款的資金來源和去向分類來源去向暫時性往來暫時性存款暫時性存款支付三條收支線全國一般公共預算收入全國政府性基金預算收入全國國有資本經營預算收入全國一般公共預算支出全國政府性基金預算支出全國國有資本經營預算支出國債與地方債國債發行收入地方一般債發行收入地方專項債發行收入國債還本支出地方一般債還本支出

20、地方專項債還本支出其他賣出有價證券受到現金股利借入主權外債買入有價證券償還主權外債本息數據來源：財政部，財政總預算會計制度（2015年）； 。注：本圖表中的國庫存款資金來源去向主要參照2015年版財政總預算會計制度。9 一般公共預算收支口徑對應國債和一般地方債發行及償付；政府性基金預算口徑對應專項地方還在發行及償付。圖7:目前允許保留的財政專戶及分類允許保留的財政專戶種類常規類專戶社保基金專戶用于核算管理各類社會保險基金（社保基金專戶內的存款規模是現存專戶中規模最大的）非稅收入專戶用于滿足非稅收入收繳管理需要，實現方便繳款人繳款、執收單位確認信息等功能貸贈款專戶用于核算管理外國政府和國際金融組

21、織給我國的貸款、贈款，以及用于外方依托賬戶進行資金審核等代管資金專戶用于核算管理財政部門代為管理的預算單位資金，以及其他需要在專戶管理的非財政預算資金事業收入專戶用于滿足教育收費等國務院批準實行財政專戶管理的事業收入管理核算需要償債準備金專戶用于核算管理地方籌集的償債準備金外幣專戶按照國家金庫條例和現行外匯管理規定，用于核算管理財政部門收到的，除外國政府和國際金融組織貸贈款之外的外幣資金專項支出類專戶六種有行政法規和國務院文件依據的專戶糧食風險基金專戶、農村中小學教師工資專戶、農村計劃生育家庭獎勵扶助金專戶、大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置資金專戶、國有土地上房屋征收補償費用專戶、化解

22、基層醫療衛生機構債務支出專戶六種有中央部委和財政部文件依據的專戶數據來源：財政部，財政部關于全面清理規范地方財政專戶有關事宜的通知（2017年）； 三本賬國庫國庫現金管理（財政性存款）一本賬三本賬國庫國庫現金管理（財政性存款）一本賬社會保險基金專戶允許保留的專戶其他允許保留專戶財政專戶不符合規定的專戶預算體系財政存款數據來源：財政部，中國人民銀行； 。注：虛線箭頭表示賬戶間資金流向。通過財稅庫銀稅收收入電子繳庫橫向聯網方式收繳社會保險基金的，要將資金劃入社會保險基金財政專戶；一般公共預算和國有資本經營預算的資金要補充社會7常規類專戶和12種專項支出類專戶范圍之內的財政專戶，將專戶撤銷后的資金及

23、時繳入國庫；對屬于國務院允許保留的7種常規類專戶和12種專項支出類專戶范圍之內，地方重復開設的財政專戶，可將專戶撤銷后的資金并入同類型專戶。三、存量資金盤活規模幾何？歷史上因虛列支出、法定掛鉤預算支出、預算執行力度較弱等原因，財政存款積存了部分歷史沉淀資金，這也是2013年開始政策層面積極推動盤活財政存量資金的重要現實背景。總體而言，盤活財政存款賬面上的沉淀資金，無外乎加大預算執行力度、改善財政預算編制體系、有效利用結轉結余資金等方式，盡量減少呆滯閑置資金，并靈活使用結存富余資金。盤活財政存量資金的原理盤活財政存款有兩層含義。第一層含義就是盤活財政存款賬面上的歷史沉淀資金。第二層含義在于充分利

24、用財政存款賬戶之外的資金，補充財政存款，提高財政值得注意的是，歷史沉淀資金可以進一步分為結存富余資金和閑置呆滯資金。兩者區別在于，結存富余資金在賬面上就體現為非常規收支，可被靈活使用，主要指向中央預算穩定調節基金、地方財政使用結余結轉及調入資金這兩項存量資金； 閑置呆滯資金在賬面上一般并不直接體現為可被靈活使用的資金，而是被虛列支出等因素“隱藏”的沉淀資金。圖9:財政存款與一公財政收支變動相關高圖財政存款與政府性金收支變動相關性弱財政性存款月度收支差額一般公共預算月度收支差額 財政性存款月度收支差額政府性基金預算月度收支差額（億萬元）1.5（億萬元）1.516年-0917年-0117年-051

25、7年16年-0917年-0117年-0517年-0918年-0118年-0518年-0919年-0116年-0116年-0116年-05-1.50.516年-0116年-0516年-0917年16年-0116年-0516年-0917年-0117年-0517年-0918年-0118年-0518年-0919年-01-0.5-2-1.5數據來源：Wind； 數據來源：Wind； 圖11:財政存款變動主因般公共財政收支圖三本賬中一般公共入規模遠高于其他本賬（億萬元)2116年16年-01-0.5-1.5 財政性存款月度收支差額5 項目20165 項目201620172018一般公共預算收入（億元）15

26、9605172593183352政府性基金收入（億元）466436148075405國有資本收入（億元）260925812900債務收入（億元）190632624633683總收入（億元） 227920262899295340國有資本收入占比（）1.11.01.016年-0516年-0917年-0117年16年-0516年-0917年-0117年-0517年-0918年-0118年-0518年-0919年-01數據來源：Wind； 數據來源：Wind； 。注：國有資本營收支無月頻數據。財政存款存量資金盤活規模匡算得到2014年財政存款賬面上的歷史沉淀資金規模2.4萬億，財政存款之外（主要是不符

27、合規定的財政專戶）可盤活的沉淀資金規模1.1萬億。根據審計署報告推算2014年結存未用存量資金規模約2.4萬億。2015年發布的102014221495.081.1920142.420141.41萬億。財政部公布2014年底中央預算穩定調節基金和地方結1.4（13411（2.4萬億減去1.4萬億所得結果）左右的結存未用存量資金指向的是趴在財政存款賬面上的閑置呆滯資金。推算得到2014年不符合規定的財政專戶存量規模1.1萬億。審計署2015年報告20141.1戶清理”的語境下，1.1萬億應該對應不符合規定的財政專戶規模。我們傾向于認為20181.8（中央及地方歷史結轉結余存量規模）不足0.6萬億

28、。0.42016和10 國務院關于 2014 年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告2011-201331.12017711萬2015年20170.40.7假2018專戶存量資金規模大概率降低至0.6萬以下規模。于補充財政小口袋。2014年2016年地方財政結轉結余資金存量，存量2015和2016和2016始終存在缺口。我們傾向于認為“不明”渠道指向財政專戶清理和表內閑置呆滯資金補充地方結轉結余資金，畢竟地方預算穩定調節基金為結轉結余操作提供了系統性的規范框架。這與2015年新預算法實施，地方政府可設立地方預算穩定調節基金的政策節奏一致。圖13:2015和2016兩年地方結轉結余資金有“

29、不明來源”的補充規模近萬億地方政府結轉結余規模（億元） 20142015201620172018存量地方財政除國庫集中支付結余外結轉結余資金1267793919246無公布數據當期變化（存量推算地方財政除國庫集中支付結余外結轉結余資金增量缺存量公布數據，無法計算-3286-145缺存量數據，無法計算公布部分流入地方財政補充預算穩定調節基金及結轉下年支出12590000流出地方財政使用結轉結余及調入資金072365911840712320推算部分“不明” 凈流入推斷還存在其他資金來源（推算）39505766數據來源：財政部； 。注：1）當期變化量根據存量規模差分計算得到。2）除去財政部公布的流入

30、和流出規模，還可進一步推算得到“不明”凈流入補充項。3）藍色字體“0”表示財政決算報告并未公布相應數據，意味著該項規模為0。四、存量資金盤活有何意義？20142018（1.8萬億的財政小口袋加上不足0.6萬億的不符合規定的財政專戶存量資金規模）。非常精確地計算歷史沉淀資金還需明確三點內容：第一，納入預算的允許保留的財政專戶存量資金規模幾何，其歷史沉淀資金還有多少？誠如本文開篇強調，2015年新版財政總預算會計制度執行后，納入預算的允許保留的財政專戶是否全部匡算在“財政性存款”統計范疇，尚缺乏足夠證據。第二，20142014201420142014年沉累速度遠弱于2014年及以前歷史水平。考慮到

31、2014年以后仍有新增沉淀資金，則2018第三，可否通過有價證券買賣、收到現金股利等方式騰轉存量國庫存款？如何騰轉，規模幾何，是否能夠列支財政支出？進一步研究有賴于更多的信息支持。2014我們前續專題初步估算2018年底中央和地方結轉結余為內核的財政“小口袋” 尚能支撐2019年減稅、赤字和財政支出組合。越來越薄的可盤活存量資金意味著長期來看，持續擴大的財政收支缺口、嚴守紀律的財政赤字率、平穩擴容的地方專項債，它們之間的三角關系如何尋求新的平衡，這或許是目前中國財稅體系面對的主要問題之一，也是我們理解近年財稅體系變化的一條重要線索。圖14:地方專項債年度凈融資規模項目2015201620172

32、018限額（億元）60802646857268586185計劃發行規模（億元）10004000800013500增速（%）3001006959增速均值（%）132數據來源：財政部； 。 注：因2016年政府性基金預算中的部分項目圍。故2016年限額增加額與專項債發行規模不一致，2016年地方專項債限額用紅色字體表示。財政赤字+實際收入+調入資金平滑=財政赤字+實際收入+調入資金平滑=實際支出一般公共預算國債及一般債凈融資實際收入實際支出調入資金平滑赤字財政“小口袋”補充 項債融資 調出資金政府性基金預算常規收入常規支出政府性基金預算常規收入常規支出專項債收入專項債收入+常規收入=常規支出+調出

33、資金數據來源：財政部； 效果等同于補充附錄1 經理國庫制度1950市市198391985199419951995200311。200100開始了建立以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度的改革。國庫單一賬戶體系包括財政部門在中國人民銀行開設國庫單一賬戶、財政部門按資金使用性質在商業銀行開設零余額賬戶、財政部門在商業銀行為預算單位開設零余額賬戶和財政部門在商業銀行開設財政專戶等。通過建立健全國庫單一賬戶體系，所有財政性收支都按規范的程序在國庫單一賬戶體系內運作。2 財政專戶發展歷程財政專戶設置的初衷在于規范統籌預算外資金。198040015301253億元。

34、1992年達到3854.92億元，占當年全國財政11 （2015 年。12 （財政研究，208。1996國庫單一賬戶體系的建立伴隨著財政專戶的規范發展。2001年，為了規范財政收支行為、從制度上防范腐敗現象的發生，國家開始國庫管理制度改革的同時，也開始了財政專戶的改革。國務院辦公廳轉發了財政部關于深化收支兩條線改革， 進一步加強財政管理意見的通知，明確規定取消執收單位開設的各類預算外資金賬戶和收入過渡性賬戶，由財政部門在國庫單一賬戶體系下按執收單位設立預算外資金財政匯繳專戶。“對預算外資金匯繳專戶實行零余額管理每日由代理銀行通過資金匯劃清算系統將繳入預算外資金財政匯繳專戶的資金，全部劃轉到預算外資金財政專戶，實行零余額管理。”2006年，財政部關于加強與規范財政資金專戶管理的通知，進一步對財政專戶的開立、管理、合并、撤銷等管理辦法進行規范。2010年