1、新加坡城市精細化管理模式及其借鑒意義摘要：本文從新加坡學習成功的城市管理模式出發，結合工業新區城市管理現狀，闡 述工業化模式下城市管理的基本理論內涵、內容和意義出發，分析工業新區城市管理存在 的問題的現狀，以及對一系列的城市建設過程中出現的社會問題，經濟和環境問題，城市 政府職能的體系進行討論分析，并且針對這些方面提出一些改善工業新區城市管理存在問 題的對策和建議。關鍵詞：工業新區、城市管理、問題、思路.引言威海工業新區是經省政府批準、國家發改委審核設立的省級開發區，也是市委、市政 府傾力打造的新興城市板塊和經濟增長點，發展定位是建成半島地區的先進制造業基地和 生態化工業新城。工業新區位于威海

2、市區南部，總規劃面積297平方公里，轄草廟子、茴山、汪瞳3個鎮，169個行政村，5個居民委員會，12萬多人口。圍繞“先進制造業基地 和生態化工業新城”的發展定位，主要經濟指標持續保持高位增長，綜合發展水平位列全 省172家省級開發區前五名。基礎設施建設堅持高起點規劃、高標準建設、高速度推進、 高效能管理。截至目前，全區累計完成基礎設施投資 40多億元，硬化道路150多公里，新 建綠化面積155萬平方米，鋪設地下管線500多公里，建成了污水處理廠、凈水廠、熱電 廠、集中供熱站等一批重點市政工程，實現了道路、雨水、污水、自來水、天然氣、電力、 熱力、通信、有線、寬帶、場地平整等“十通一平”；累計引

3、進過億元的大項目160多個， 總投資近千億元，培植了新材料、新能源、新醫藥、新信息、海洋科技開發和高端裝備制 造等產業集群，成為威海外來投資的密集區和外向型經濟發展的主陣地，被評為“中國最 佳綜合實力開發區”、“中國十大最具投資價值工業區”、“山東最佳投資園區”、“山東省低 碳經濟十佳開發區”。工業新區總體經濟發展速度較快，具有了促進具有經濟發展的實力和作用。但以城市 城市經濟結構看，發展水平不平衡，大多處于工業化和城市化成長初期，城市功能還不完 善，發展水平仍處于城市化初期工業化初期，城市功能和作用還未得到充分發展，城市帶 動力和幅射影響力還較弱。因此，大力提高和進一步增強新區的經濟實力及發

4、展水平，突 出各地的比較優勢，充分發揮城市核心功能，推動區域經濟的快速協調發展就擺在新區發展的突出位置。所以，在發展“先進制造業基地和生態化工業新城”的大背景下，如何提 高城市管理水平，促進城市的發展是重中之重。本文的寫作宗旨，就是從新區工業化、生 態化發展的城市管理現狀入手，結合新加坡先進的城市管理經驗，深入思考城市管理所存 在的問題，并對于解決這些問題的對策進行研究。.城市管理基本理論概述及新加坡城市管理特點城市是人類歷史發展的一個客觀存在，是社會生產力發展到一定階段的產物，是人類 文明和人類進步的標志。同時城市又是經濟和社會發展的引擎，有著巨大的潛力。城市的 建設和發展規劃將直接影響城市

5、的走向。規劃是龍頭，建設是基礎，管理是關鍵。因此不 但要規劃好、建設好、更要管理好城市發展的每一步，城市管理的水平代表著城市的發展 水準。城市管理的含義和特點城市管理是指以城市這個開放的復雜巨系統為對象，以城市基本信息流為基礎，運用 決策、計劃、組織、指揮、協調、控制等一系列機制，采用法律、經濟、行政、技術等手 段，通過政府、市場與社會的互動，圍繞城市運行和發展進行的決策引導、規范協調、服 務和經營行為。廣義的城市管理是指對城市一切活動進行管理，包括政治的、經濟的、社 會的和市政的管理。狹義的城市管理通常就是指市政管理，即與城市規劃、城市建設及城 市運行相關聯的城市基礎設施、公共服務設施和社會

6、公共事務的管理。而城市基礎設施、 公共服務設施和社會公共事務的運行則構成了城市經濟社會發展的環境，因此城市管理對 城市經濟社會發展具有基礎性的作用。城市管理具有以下四個特點：.城市管理的綜合性：現代城市是高度復雜的社會綜合體，社會、經濟、環境資源等 系統覺有各自的運行規律和特征，既自成體系，又相互制約，并同外界環境有著密切的聯 系，從而決定了城市管理具有綜合性的特點。.城市管理的開放性：城市是一個開放型大系統，它對自然資源的依賴及產品對市場 的依賴迫使城市對外部區域開放。因此，只有開放式的管理才能增強城市的開放性功能。 它表現在對農村的開放，對國內市場的開放，對國外的開放。.城市管理的動態性：

7、現代城市作為一個有機整體，各個局部的運轉都會影響到整體 的運行，因此，要掌握城市運轉的規律，應從長遠的、動態的角度來管理、實施城市發展 戰略目標，進行總體動態規劃。.城市管理的參與性：城市這一龐大的系統工程的正常運作需要社會的各個組成部分、 城市各項活動的參與者對于城市經濟社會活動的運行規則的建立以及對于城市未來發展方 向的選擇達成共識。新加坡城市精細化管理的先進經驗.規范高效。新加坡在1965年獨立以后，高度重視城市規劃，把規劃做為一切發展的 起點。高質量、高標準地編制了綜合而全面的規劃系統，形成有機統一、多層次的城鄉規 劃、都市或區域規劃、環境規劃、交通發展規劃、土地利用規劃、基建規劃和新

8、鎮規劃， 構建起完善的城市發展策略和形態，為新加坡發展提供了戰略指導。在短短的40多年內,充分有效地利用城市規劃，引領新加坡成功實現進口替代型經濟、出口導向的勞動密集型 經濟，高附加值產業，高科技和生物產業的知識經濟。城市管理機構設置科學，編制配備 合理，層級管理明確，分工具體細致，制度規范嚴謹，協調配合有力。沒有機構重疊、交 叉管理和部門之間推諉扯皮現象，具運行模式，基本上是“建管統一，管養分離”，上下“一 盤棋”。四次經濟轉型，使新加坡成為世界上最大的集裝箱碼頭，世界上第二大鉆井平臺生 產基地，世界上第三大煉油中心，世界上第四大外匯交易中心和亞洲第二大金融中心，發 達的現代化城市國家和“小

9、國中的大國”。.權責明確。管理人員精心，管理方法精細。“建管分離”是城市精細管理的一個重要 原則，新加坡在這方面做得十分成功。新加坡城市管理工作主要是由國家發展部下的公園及 康樂局和市鎮理事會以及環境部下的環境衛生局負責。市鎮理事會是新加坡城市管理的主 體,它負責新加坡城市管理中絕大多數的日常管理工作。它的職責類似于城市社區物業管理主要負責對公共環境進行日常的清潔工作、園林保養、日常與周期性的維修工程、社區改 進計劃、中期翻新計劃、建筑物日常管理與定期維修服務等，而與物業管理不同的是它屬于 法定機構。各部門之間除了定期進行交流外 ，一般相互不干涉各自的職權范圍，權責明確C “新加坡政府像管家一

10、樣管理城市，市民像愛家一樣愛護城市”。政府管理的觸角延伸到每 個角落、每個家庭。比如對樹木的保護，不僅發布專門的法令，而且給樹木建立了電子信 息檔案，對每棵樹的地點、種類、年齡、每段時間的施肥、修剪、噴藥及管理責任人的情 況，都一目了然。.以人為本。人性化設計無處不在，比如在公交系統中，設置帶有空調的室內公交候 車室，候車環境非常舒適；步行系統中，到處可見路與樓宇之間、公交與地鐵接駁處既可 遮陽又可防雨淋的有蓋走廓（連廊）。建筑工地圍擋上設圍擋遮雨板，充分體現出“以人為 本”的設計理念。城市管理中的公民參與正發揮著越來越重要的作用。因此，新加坡在城市管理中采取了多種促進公民參與的方法。如在市鎮

11、理事會中吸納了很多普通居民。市鎮理 事會每2個月召開一次理事會會議，理事與居民共同商討城市管理中的具體問題。 可見，通過 市鎮理事會這樣的組織，使得居民以城市管理者的身份進行參與，同時也使管理更加符合公 眾的需求。.法制嚴格。完備的法規體系是新加坡法制化城市管理的基礎。新加坡城市管理方法 中最根本的是建立了一整套嚴格、具體、周密、切合實際、操作性強的法律體系。國家對 城市中建筑物、廣告牌、園林綠化等城市管理硬環境的方方面面都作了具體的規定。其特 點一是完整性。政府對城市管理的各個方面都進行全面立法 ，做到了 “無事不立法”，使執 法人員每項工作都有法可依。二是操作性強。城市管理法規對規定的內容

12、、制定辦法以及 懲罰都進行了詳細而具體的規定，既避免執法隨意性又增加了可操作性。 僅與城市規劃建設 管理有關的，就有土地征用法令、規劃法令、環境污化控制法令、環境公共衛生 法案等數十個法令、條例、條規和準則，覆蓋到城市規劃建設管理的各個方面、各個環 節。執法中，各有關部門嚴格依法行政、依法管理，法不容情、嚴刑峻法。罰款范圍廣， 罰款程序明確具體、可操作性強，罰款數額大、足以使受罰者心疼。.工業新區城市管理現狀及存在的主要問題近些年來，工業新區的城市建設取得了迅猛發展，城市管理水平有了較大提高，城市 管理效果有了明顯體現。城市面貌發生了巨大變化，城市基礎設施及配套設施得到了較快 發展，城市功能日

13、趨完善，城市品位不斷攀升，城市承載能力不斷增強，投資環境更為優 化。但是，由于工業新區2008年4月正式成立，時間較短，在城市管理領域仍存在著諸多 與城市管理要求不相適應的問題，尤其是工業化發展與城市管理的矛盾日益突出，整個區 域面臨著由建到管的轉變，園區村、城中村與群眾生活產生一定矛盾，影響了項目整體布 局，與規劃要求不相符合，阻礙著城市管理工作的健康有序發展。目前規劃、環保、交警、工商、行政執法等部門屬市延伸機構，城建、市政、環衛、 綠化等則以區管為主，市有關行政主管部門行使有關審批權；城區管理中的管理權利和責 任部分分離，如各鎮是轄區環境衛生的責任單位，但各鎮無任何有關審批執法權，又如信

14、訪工作，有不少群眾投訴的問題管理權限在市有關部門。這就造成了以下問題:管理重心失衡，城區的管理重心地位與綜合協調權不完全對稱按屬地管理原則，城建、各鎮在城市管理中處于主體地位，是轄區范圍內各項城管日 常事務的責任單位和執行單位。但由于目前工商、規劃、環保、行政執法等部門的城區延 伸機構實行垂直管理，使以上部門所承擔的事務與所具有的事權出現不對稱，出現“看得 到，管不了，管不住”等“管理失衡”現象。如對市場“臟亂差”、廢品收購站等突出問 題的查處上，市有關延伸機構與區內各有關主管部門由于受到垂直管理體制的局限，工作 合力和協同配合明顯不夠。法律法規依據較少，法制保障不足近年來城管法制建設不斷加強

15、，但尚未形成完整的體系，部分地方法規、規章滯后于 現實管理要求，需根據城管發展要求進行修訂、完善。如在城市主要道路沿街建筑立面管 理上，對沿街建筑產權單位沒有限定性自行維護修繕責任義務規定，更沒有相關處罰條款;對張貼城市“牛皮癬”、搭建違法建筑等行為的處罰條款明顯力度不足。用過去的法規、 規章處理新出現的問題，使執法人員“無法可依”。市民的文明素質亟待提高城市化和城市現代化要求市民必須具備好的社會公德意識、衛生意識、環境意識，由 于新區處于快速建設階段，外來務工人員多，社會人口流動加快，城市人口動態性強，構 成日益復雜，部分人群多以個人經濟利益為追逐的根本出發點。普遍缺乏城市主人翁意識,愛護城

16、市意識不強，參與城市建設管理不夠積極；同時，許多不良習慣難以一時改變，亂 穿馬路、隨地吐痰、公共場所吸煙等隨處可見。外來人員的社會化、本土化管理也是難題， 無法將外來人員納入正常的城市管理渠道，反而以弱勢群體的角色成為城市管理工作中尖 銳的對立面。科學的管理機制還不夠完善目前我區城市管理還沒有形成科學的管理機制。一是管理體制問題。管理體制條塊縱 橫交錯，政出多門，各自為政，部門分散執法力度不到位，說起來齊抓共管，實際是相互 扯皮推諉，形成“都管都有不管”局面，削弱了管理權威，使城市整體功能難以得到發揮。二是管理手段的問題。有法不依，違法抗法現象時有發生，行政執法缺乏必備的約束力和 強制性，違章

17、建筑、無牌門店的查處需要公安、城建、工商等多部門的互相配合，聯合執 法才能順利開展，而各部門又都有各自的工作任務。園區村、城中村與整體規劃不符，急需搬遷2009年，工業新區重新進行規劃，在新的總體規劃中，絕大多數位于城市規劃區的村莊，所處位置不符合規劃。如草廟子鎮，規劃區內有39個村，其中有34個位于工業用地上。這種情況的存在，嚴重影響了產業布局，加劇了項目落地難。急需搬遷的村莊絕大部 分土地已被征用，農民已無土地農業的羈絆，也樂于搬遷。鑒于農民為新區發展作出的巨 大貢獻，應予以妥善安置。因此，對規劃區內的村莊進行搬遷改造勢在必行，這對避免項 目零星分布，實現產業集聚發展，有效改善群眾生活，加

18、快新城區建設都具有重要意義。區管委及各鎮將農房建設與規劃區內村莊搬遷改造相結合，多方聯系開發商，由于考慮到 成本效益，參與企業極少。.新加坡經驗對加快城市精細化管理管理的啟示新加坡城市管理的基本經驗就是科學而正確處理規劃、建設和管理三者的關系，認為 規劃統領城市發展的方向，是一個先決條件；建設決定城市質量水平的高低，是一個動態 過程；管理決定城市的核心競爭力，是一項綜合手段。學習和借鑒新加坡城市經營管理， 必須結合我們的國情和市情，從辯證的角度不斷地消化和理解世界先進城市的經營理念。完善理順城市的管理體制的法律法規以法制為基礎，理順城市的管理體制，切實解決不同程度存在的部門職能交叉、條塊 分割

19、、職責不清、協調不力的問題，形成統一、協調、高效的城市管理系統。實行建管并 重，強化城市管理，在強調職能部門管理責任到位的同時，加強綜合管理，建立強有力的 城管網絡體系。健全城市管理機制，建設目標管理體系，監督管理職責的落實，強化管理 措施，充分發揮各管理部門的職能和行業管理特長，提高城市管理素質，提高依法行政水 平，提高人口素質，培養自覺關心城市、愛護城市、管理城市的良好風尚。 ？?？高度重視城市規劃的編制與實施，充分發揮規劃對經濟社會發展的宏觀調控和指導作隨著經濟社會發展和城市化戰略實施，各級領導和社會各界對城市規劃的認識水平、 重視程度日益提高，要求我們必須堅持規劃的高起點和前瞻性、科學

20、性、嚴肅性。認真吸 納專業人士和社會公眾的建議和意見，形成全面科學綜合配套的規劃體系。像工業新區， 如何保持汪瞳生態農業區，打造工業新城；如何在生態化、工業化找準規劃平衡點，就是 非常重要的課題；目前，已聘請同濟大學專家，對全區總體規劃進行了重新修訂； 投資600 萬元，制定控制性詳細規劃，強化整個規劃設計的超前性、獨特性和實用性，拉開發展的 大框架，在發展定位上，按照園林式、生態型、工業化的標準，突出“青山、碧水、綠野、 新城”的特點，全力塑造人與自然和諧統一的新形象。主要突出三個方面：一是科學性。把城鎮化建設和區域規劃結合起來，確立了工業企業連片發展，生態農業保護，統籌兼顧 生活住宅小區和

21、公共娛樂設施建設，避免重復建設帶來的浪費。二是超前性。用超前的意 識、長遠的眼光、發展的思路，處理好近期與遠期、局部與整體、城區與農村之間的關系， 做到規劃一步到位，堅決制止建了拆、拆了建的短期行為。三是創造性。通過確立獨特風 格，逐步形成工業商貿區、生活住宅區、文化娛樂區、生態農業區、旅游度假區五大區域， 同時堅持分步實施，依規而行。加快城市基礎設施建設，增強和優化城市功能從城市發展的趨勢看，整個威海和新加坡相似度非常高，以環境優美著稱。但我們的 城市基礎設施，無論數量還是質量、效益上都與新加坡有較大差距。當前，城區要集中財 力，完善城市基礎設施建設，增加供應量。根據我們城區狹小的現實特點，重點搞好城市 道路、停車場、給排水管道、公廁和人行道、過街天橋建設，大力實施城市公共交通優先 發展戰略。在工業新區的發展上，將按照威海新城區高標準打造，按照規劃，將合理布局建設機 動車公共停車場，大力發展城市公共交通，按照威海市新城區的高標準打造，合理規劃城 市居住用地和工業用地，為市民創建優美、舒適、安全、方便、現代化的