1、2022年數據要素權益配置研究報告一、數據要素權益配置的重大意義數據是新一代信息通信技術的底層驅動力，具備了生產 要素和戰略資源的雙重角色。我國需要構建起數據要素權益 配置基礎制度，解決我國數據要素市場建立面臨的諸多障礙， 進而適配生產力的發展，護航數據資源高效有序利用，回應 數字時代法律關系需求。（一）適配生產力發展的現實需要生產力作為人們解決社會同自然矛盾的實際能力和物 質力量，在不同經濟形態和時代背景下具有不同的表現形式。 數字經濟時代，以人工智能、區塊鏈、云計算、大數據為代 表的新一代信息通信技術已成為新型生產力，但其快速發展 離不開作為生產資料和底層數據驅動。數據的積累、流轉和 應用

2、打破了原有的生產方式和生產活動，催生出嶄新的生產 關系，而生產關系的基礎在于生產資料所有制，在數字經濟 背景下直指數據要素權益配置這一基本性和決定性問題。為 了使生產關系與數字經濟時代的生產力發展特征相適配，我 國必須建立數據要素權益配置機制，通過合理的數據分配和 利用方式進一步激發社會生產力發展。近年來，我國高度重視數據要素權益配置問題，圍繞數 據要素加快頂層設計。2019 年 10 月，黨的十九屆四中全會 提出要“健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理和數據 等生產要素按貢獻參與分配的機制”，首次公開明確數據可作為生產要素按貢獻參與分配。2020 年 4 月，中共中央國務 院發布關于構建更

3、加完善的要素市場化配置體制機制的意 見，指出要“加快培育數據要素市場，推進政府數據開放共 享，提升社會數據資源價值，加強數據資源整合和安全保護”， 這是黨中央國務院頒布的第一份關于數據要素市場化配置 的文件。2021 年 12 月，國務院印發要素市場化配置綜合 改革試點總體方案，提出要“探索建立數據要素流通規則， 完善公共數據開放共享機制，建立健全數據流通交易規則， 拓展規范化數據開發利用場景，加強數據安全保護”，以充分 激勵經濟主體不斷生產、交換數據要素，充分釋放數據的潛 在價值。由此可見，完善數據要素權益配置機制，已成為我 國當前和未來一段時間內發展生產力的關鍵點。（二）實現數據高效利用的

4、有效手段推進數據要素有序流動，釋放數據要素潛在價值，實現 數據資源高效利用，需要完善數據要素權益配置機制。本報 告之所以采用“數據要素權益配置”的表述，一方面可以統 合“數據權屬”“數據產權”“數據權利分配”等用語，另一 方面可以避免過度強調數據權利歸屬問題而忽略了數據作 為生產要素這一關鍵特性。因為，實現數據開發利用和價值 最大化才是當下解決數據要素權益配置的根本目的之所在。從數據要素本身屬性來看，數據要素具有和其他生產要 素截然不同的屬性，體現出明顯的非競爭性、復用性和流動性特征。數據的非競爭性使數據具備了無限增殖利用的能力， 一方主體對數據的使用不影響其他主體使用同一數據。數據 的復用性

5、是指數據的復制成本極低，原數據控制主體可以在 不喪失占有的情況下共享數據。數據的流動性使得以推動數 據價值最大化為目標的數據共享行為成為可能，為充分釋放 數據要素潛力奠定基礎。從數據要素利用角度來看，不同主體的數據要素利用能 力存在顯著差異，需要圍繞不同類型的數據形成權益配置路 徑。缺乏明確的數據要素權益配置機制，會導致不同市場主 體拘泥于“不敢流通”“不想流通”“不能流通”等觀念，阻 塞數據要素流通渠道。一方面，個人、企業、政府等不同主 體在數據要素的權益主張、保護需求、使用方式、利用能力 等方面具有明顯的多元化和差異性。另一方面，個人信息、 企業數據、公共數據等類型化數據在利用方式上大相徑

6、庭， 形成明確的利用規則才能厘清數據權益配置的底層邏輯。（三）厘清數據法律關系的必然前提迄今為止，人類社會已然經歷了以男耕女織為主要方式 的農業文明時代和以蒸汽電力為典型代表的工業文明時代， 并在信息通信技術的飛速發展下跨越式進入數字文明時代。 根據馬克思主義政治經濟學理論，經濟基礎決定上層建筑。 信息通信技術在促進數字經濟發展的同時，也在深刻地改變 社會關系，催生出內容龐雜、尚待厘清的數據法律關系。在農業文明時代，社會經濟生產圍繞土地要素展開，土 地成為農業社會的主要財富。土地的占有、確認、處置、流 轉等現實需要，催生了土地所有權理論產生和制度構建，逐 漸形成了土地法這一農業社會基礎資源配置

7、的核心法則。在 工業文明時代，由國家主導的重商主義市場經濟蓬勃發展， 規模化大生產的經濟格局逐步奠定，機器取代土地成為社會 經濟生產的主要資源和重要財富。此時，社會財產法律關系 的關注重點不僅逐漸從土地房屋等不動產轉向機器機械等 動產，還體現出從強調土地所有權轉向關注機器使用權的特 征，由此奠定了動產法在工業社會的核心法律地位。在數字 文明時代，以數據驅動的新型經濟形態極大地改變了人們的 生產方式和生產關系，也在重塑與之伴生的社會結構和財富 關系。數據價值進一步凸顯，在一定程度上成為了可以與物 質和能源相媲美的基礎性社會資源，以數據為核心的法律關 系愈發引起學界和社會關注。數據法律關系的厘清，

8、建立在各個相關方之間有效分配 數據權益的基礎上，換言之，數據要素權益配置是數據法律 關系的基礎。一方面，數據要素權益配置是在公共數據、企 業數據等方面構建數據標準化采集、數據開放共享等全鏈條 數據治理體系的前提。另一方面，通過構建權益配置機制， 明確各主體的權利義務關系，使相關各方的利益在共存和相 容的基礎上達到合理的優化狀態，才能解決侵犯用戶個人信息權益、數據集中以及平臺無序競爭等問題，進而推動數據 要素市場規范化運行，護航數字經濟健康有序發展。二、數據要素權益配置的內涵解構實現數據要素權益配置的起點在于對其內涵進行邏輯 解構、概念拆分，需要明確數據要素權益的屬性、涉及的主 體以及如何進行權

9、益配置等具體問題，本部分將集中探討數 據要素權益配置的基礎理論、基本構成及方式方法。（一）數據要素權益配置的基礎理論對于數據要素權益配置問題的探討需要從基礎理論層 面展開。首先，需要客觀認識數據的基本屬性，解決配置的 邏輯起點問題。在一些語境下，數據往往與信息相伴出現， 甚至不分彼此、相互混同。為了厘清數據要素權益的屬性， 應當區分數據和信息。概括而言，數據是信息的載體，信息 依附于數據而存在，而信息是數據的內涵，是數據之上內容 的體現。相較于信息，數據在技術上具有可控性，而且具有 客觀存在的獨立性，使其可以作為法律關系的客體而存在。但也應意識到，數據具有非排他性和多歸屬性，使其可以持 續產生

10、、共用共存，因此它無法成為物權中的“物”。此外， 數據還具有很強的規模效應，單個數據創造財富的能力有限， 但匯聚后的數據經處理能夠帶來巨大價值。因此，數據要素 權益配置機制不能因循守舊，必須考慮到數據的獨特屬性，采取全新的配置路徑。其次，需要對數據要素權益配置進行理論溯源，解決配 置的正當性問題。正當性評價是“事實性利益”轉化為“規 范性權利”的必由之路。只有基于一定的正當性基礎，社會 各界才能對數據要素權益的保護形成共識，進而運用社會公 共意志制定法律規范。2洛克財產權勞動論可作為數據要素權 益配置的重要理論之一。17 世紀洛克提出了財產權勞動論， “每人對他自己的人身享有所有權，通過他身體

11、的勞動和雙 手進行的工作成果是正當屬于他的。只要他使任何東西脫離 自然狀態，摻進自己的勞動，就使這個東西成為他的財產。” 將洛克財產權勞動論引入到數據要素領域中，可保護數據處 理者在數據加工過程中獲得的數據財產權益。3數據處理者通 過提供服務、簽訂合同等合法方式收集到數據，并進行篩選、 特定組合、深加工，滲透勞動因素，賦予數據更高的財產價 值時，理所應當獲得數據要素相關權益。但同時，數據要素 流通場景復雜，權益主體眾多，需要協調各主體之間的利益 分配。既要保護不同主體的數據權益，也要保證數據自由流 通、充分共享；既要肯定通過數據處理活動所獲得的相關權 益，也要避免數據壟斷和不正當競爭。因此，數

12、據各方主體 利益平衡成為數據要素權益配置的核心。（二）數據要素權益配置的基本構成數據要素權益配置的實質是在不同主體間分配數據要 素權益內容，4滿足不同主體訴求，形成有序、高效、流通的 數據要素市場。因此，數據要素權益配置的構成主要包括權 益主體和權益內容兩部分。1.數據要素權益主體所謂數據要素權益主體是指，數據要素權益的歸屬主體， 即數據要素之上承載的具體權益到底由誰享有。數據要素權 益主體通常需結合數據要素流轉所處階段和具體應用場景 進行確認，個人、企業、政府等數據主體之間的相互關系也 需在數據流動場景的過程中進行分析。個人與其他主體之間的數據法律關系以信息傳遞、個人 信息權益保障為主。個人

13、的利益訴求主要集中于個人信息權 益保護方面，如限制企業使用其個人信息或要求政府部門更 正其個人信息等。企業與其他主體之間的數據法律關系較為寬泛，包括數據收集、數據交易、數據共享等。企業收集用 戶個人信息是與個人之間主要的數據法律關系，企業通過提 供服務等方式獲取大量個人信息，利用技術、人力等資源對 海量原數據進行深加工，實現數據增值。企業與企業之間的 數據活動也較為豐富，例如達成合意進行數據共享或者交易。政府與其他主體之間的數據法律關系以數據開放、數據共享 為主。政府部門及具有公共管理職能的機構在履行職責過程 中收集個人信息或獲取企業數據，并基于稅收、扶貧等特定 目的分析整理數據，形成公共數據

14、資源。政府與企業之間的 數據法律關系包括簽訂數據處理委托協議，委托數據處理公 司整合、分析、利用數據資源等。政府與政府間的數據法律 關系表現形式則是各部門間進行數據共享，以數據驅動形式 實現國家治理能力現代化建設。2.數據要素權益內容當前立法中尚未將數據權利規定為一種法定權利，而是 從數據是一種新型利益的角度進行規制。權益包括了權利和 利益，因此采用“數據要素權益”的表述更具有統攝性和適 當性。民事權利是經過類型化的列舉性民事權益，民事利益 是未經類型化的兜底性民事權益，兩者都是受法律保護的民 事權益，但權利的法律保護力度要大于利益。總體來說，數據要素權益是一種客體特定、內涵豐富、涉及多主體且

15、極具 價值的新型權益，包括人格性權益和財產性權益兩部分。其 中，人格性權益是指，個人信息對于特定自然人的可識別性 體現了人格特征，關乎個人尊嚴與自由，法律對自然人個人 信息予以保護，并賦予個人在個人信息處理活動中所享有的 查詢復制、更正補充、刪除等一系列權利。本部分不過多闡 述人格性權益，將重點介紹數據財產性權益。當前，學界及 實務界主要從數據用益權、數據競爭性權益和數據知識產權 等角度展開探討。數據用益權包括控制、開發、許可、轉讓四項積極權能 和相應的消極防御權能。用益權是所有權的派生權利，“所有 權用益權”的二元權益分配結構有悠久的歷史。以往的經 驗表明，用益權是解決市場資源配置需求的有效

16、改革舉措。 從理論上，所有權表達人對物的最全面支配，包括占有、使 用、收益、處分等，構成了用益權的源權利；而用益權則分 享所有權的使用和收益等內容。6數據控制權是指對依法所取 得的數據進行自主管理的權益；數據開發權是指通過技術處 理和應用方法提高數據綜合效益的權益；數據許可權是指允 許他人以獨占許可、排他許可、非獨占許可、分許可、交叉 許可等方式利用數據；數據轉讓權是指通過抵押、信托等方 式轉讓數據用益權。此外，數據用益權還具備排除他人侵害的消極權能，包括免受他人干涉、竊取和破壞的安全性權益。數據競爭性權益是指數據處理者享有的對第三方的限 制性權益，即同行業競爭者不得不當利用其數據產品獲取商

17、業利益。以“頭騰案”“上海漢濤信息咨詢有限公司起訴北京 百度網訊科技有限公司、上海杰圖軟件技術有限公司不正當 競爭糾紛一案”“淘寶（中國）軟件有限公司訴安徽美景信息 科技有限公司案”為例，法院普遍認為“網絡大數據產品， 不同于原始網絡數據，其提供的數據內容雖然同樣來源于網 絡用戶信息，但經過網絡運營者大量的智力勞動成果投入， 經過深度開發與系統整合，已成為獨立于網絡用戶信息、原 始網絡數據之外的衍生數據。網絡大數據產品能為網絡經營 者帶來可觀的商業利益和市場競爭優勢，網絡經營者對其享 有獨立的競爭性財產權益?！睌祿R產權權益是指對數據從知識產權層面進行保 護。通過知識產權對數據進行保護，始于

18、著作權法。典型體 現是歐盟在 1996 年發布的歐盟數據庫保護指令，對原創 型數據庫給予完全的著作權保護；對非原創型數據庫給予特 殊的權利保護。雖然，數據本身不受知識產權法保護，但經 過技術開發或者智力創作后所生成的內容則可被納入知識 產權的保護范圍。我國“十四五”國家知識產權保護和運用 規劃提出，研究構建數據知識產權保護規則，探索開展數 據知識產權保護立法研究，推動完善涉及數據知識產權保護的法律法規。三、數據要素權益配置的關鍵癥結數據作為新型生產要素，具有不同于以往任何生產要素 的特性，一是數據本身具有多維屬性，如權能多樣性、價值 不確定性、非競爭和非排他性；二是數據的價值在流動中釋 放，而

19、傳統的靜態賦權模式難以完全覆蓋數據在不同處理環 節的權益變動；三是數據蘊含著多元主體的權益，需要綜合 考量平衡各方利益。以上因素使得數據要素權益配置體系構 建存在諸多困難。（一）數據多維屬性導致數據權益體系構建尚未形成共 識一是數據之上所涉及利益廣泛且復雜，難以進行整體性 制度安排。數據本身作為多種權利客體指向的對象，包含了 人格權、財產權等多種權益屬性，承載了多種權利義務關系， 是個人、企業和組織之間復雜社會關系的映射，因此，有學 者形象地稱之為“權利束”8，無法簡單納入現有權利義務體 系內。二是數據要素權益配置是一個集合性概念，難以進行清 晰界定。數據要素權益配置屬于跨學科問題，涉及法律、

20、經 濟等學科的底層結構調整，還包括數字倫理等深層問題。由 于傳統產權制度主要解決的是資源稀缺性、排他性等問題，數據海量化、非排他性等特點與現有產權制度核心功能不相 兼容，再加上數據主體多元、權利內容多樣、場景豐富多變， 使得數據權屬界定尤為復雜。三是數據本身屬性也直接影響著數據要素權益配置。一 方面，數據價值對不同主體各異。數據作為新型生產要素， 其能夠創造價值已經成為了共識，但數據本身的價值如何計 量卻缺乏匹配機制；針對不同主體，數據的價值也存在差異， 即使完全公開，數據的價值也難以被準確衡量，便難以進一 步流轉。另一方面，數據具有非競爭性、復用性和流動性特 征。即使被復制或獲取，原始數據仍

21、然能夠存在；且在不同 主體之間，后者獲取數據并不直接影響前者繼續保存數據。 因此，投入成本收集數據的主體可能會采取措施阻礙其他主 體獲取數據，而何種限度內的阻礙是合理的，在不同時期內 也存在不同的價值取向。以往的生產要素并不存在這些問題， 為此數據要素權益配置體系一直難以形成共識，需要針對數 據獨特的屬性設計配套制度。（二）靜態化的賦權模式無法匹配數據動態化的流通特 性數據不同于傳統“物”的特質，賦予數據相關主體靜態 排他性權利，會提高數據流轉及增值的成本，阻礙數據流通 的效率和數據價值的釋放。因此，傳統法律邏輯下對數據主 體賦權的靜態模式，難以適用于動態、立體的數據要素權益配置體系。有必要基

22、于數據要素流通實踐，構建動態權益配置體系， 發揮數據要素的規模效應和流動價值。首先，關注不同的數 據處理環節和應用場景。尤其是收集、交易、共享等發生在 不同主體之間的環節，以及醫療、金融、交通等涉及到國家 安全、社會公共利益、個人隱私等需要加強安全性的場景， 將數據要素權益與不同數據處理環節和場景結合，加強要素 配置體系的可操作性。其次，關注不同處理環節的數據要素 權益。數據在流動過程中，性質和內容可能在隨時轉變，需 要根據其特性進行制度設計。例如，個人信息在匿名化處理 后可能轉變為企業數據，個人和企業對該部分匿名化數據擁 有的數據權益均產生了變化。最后，關注不同處理環節的各 主體權責分配。隨

23、著數據處理過程中數據要素權益變動，權 利義務關系需要融入動態化設計。例如，政府履職過程中收 集的企業運營、生產等數據集合起來可能成為公共數據，政 府是否需要為此付出對價？企業對公共數據進行開發利用 后享有的數據權益能否排斥他人？（三）數據之上多主體的訴求交織導致難以平衡各方利 益數據之上涉及政府、企業、個人等多方主體，不同主體 的利益訴求存在差異，由此導致不同主體之間難免產生沖突。例如，在用戶、在先平臺、在后平臺這三類主體之間，如果 為在先平臺采取較強的保護力度，維護在先平臺對其上所有 數據的控制利益，雖然可能會激勵平臺對數據加大投入，但 可能損害其他市場主體的利益，并且與數據共享、促進數據

24、價值開發的理念不相符合。但如果過度秉持數據流通共享的 理念，則可能對在先平臺的數據控制利益產生減損，導致市 場陷入無序的境地。在實現促進數據要素價值釋放與保障數據安全目標的 過程中，需要綜合考慮國家、企業和個人的數據權益。在國 家層面，政府部門基于監管職能或公共服務需求使用企業數 據存在一定的困難，需要構建政府之間、政企之間的數據要 素權益配置體系，維護數據開放共享治理鏈條。在企業層面， 法律只確立了依法保護數據的原則，但缺乏對數據權利內容 和權益配置規則的進一步制度設計，需要構建企業之間的數 據要素權益配置體系，解決數據集中、無序競爭等問題。在 個人層面，個人信息蘊含著巨大的商業價值和人身屬

25、性，因 此侵害個人信息權益的行為仍然層出不窮，需要在數據要素 權益配置體系中細化相關法律法規中規定的個人權利，明晰 個人信息流通的具體要求，為其他主體合法獲取個人信息提 供合規路徑。在促進個人信息流通的同時，保障個人信息權 益。四、數據要素權益配置的探索機制不同于既往任何生產要素，數據要素權益的配置路徑存 在諸多難點，需要厘清各主體權利義務邊界，無法完全照搬 既往的要素配置機制。為此，各國不斷展開有益探索，包括 構筑數據相關立法模式、探索數據分級分類方案、完善和促 進數據流通、提升技術水平保障各方數據權益。（一）數據立法成為完善數據權益配置的路徑當前，全球圍繞數據的合作與競爭的持續深化，數據治

26、 理已成為各國立法的重要內容，并呈現新的規則走向。各國 數據立法開始強調需要克服影響數據重復使用效率的障礙 因素，創新和豐富提高數據要素可用水平的制度規則，建立 促進數據要素流轉利用的信任生態。1.全球數據規則從數據保護邁向數據賦能階段近年來，隨著數字技術在不同領域的應用和發展，全球 數據立法進程從“關注個體數據處理的數據保護型模式”階 段邁向“以構建數字生態為核心的數據賦能型模式”階段。歐盟數據立法從保護個人權益發展為完善單一數據市 場頂層設計。2016 年，歐盟發布通用數據保護條例（GDPR）， 建立了以個人數據權利為中心的保護框架。隨后，歐盟繼續 強化數據治理領域的規則引領，構建數據要素

27、流轉利用規則 體系。2020 年歐盟數據戰略發布，旨在“讓歐盟成為數 據驅動社會的領導者，創建一個允許在歐盟內部和各個行業自由流動、有利于企業、研究機構和公共管理部門的單一市 場”。在這一戰略指導下，歐盟相繼制定了多項配套立法。 數據治理法案完善了公共機構與商業主體（G2B）之間 以及商業主體（B2B）內部數據共享的相關規定；數據法案 在保障中小企業權益、打通商業主體與公共機構（B2G）數 據流通和非個人數據跨境方面作了進一步規定；數字市場 法案規制作為“守門人”的平臺；數字服務法案保護數 字服務中的用戶權益。美國數據立法則從較為自由的數據監管模式逐步收緊， 加強數據治理。一方面，隱私保護顯現

28、出一定程度的收緊態 勢。加州消費者隱私法（CCPA）賦予在線消費者對于其個 人信息更多的控制權利。另一方面，加強政府在數據治理中 的重要性，在 2019 年頒布的聯邦數據戰略與 2020 年行動 計劃中，美國強調“數據治理（Data Governance）”的重要 性，提出要“確保有足夠的權限、組織架構、政策和資源， 以透明地支持戰略數據資產的管理、維護和使用”，并從國家 層面提出營造數據驅動的文化范圍，重視數據利用并促進數 據的共享。其他國家通過立法促進數據產業健康發展。2021 年 10月，韓國發布數據產業振興和促進利用基本法，為發展數 據產業和振興數據經濟奠定基礎。這是全球首部規制數據產

29、 業的基本立法，對數據的開發利用進行了統籌安排，包含成 立國家數據政策委員會、建立數據交易申報系統、引入數據 經紀商和構建爭議解決機制等內容。總體來看，個人信息保護不再是全球數據立法的主要著 眼點。如何營造更加健康和更具競爭力的數字經濟市場，如 何實現個人、企業和政府之間合理合法流通、利用數據，促 進數據產業發展，實現數據價值釋放，開始成為各國數據戰 略布局的重點甚至是主攻方向。2.我國數據立法以安全保障為前提加強數據要素利用近年來，我國數據立法不斷向前推進。從整體來看，我 國數據治理體系理應涵蓋數據安全保障、用戶權益保護以及 數據價值釋放三大部分。當前，我國數據立法已基本完成前 兩個階段的目

30、標。在數據安全保障體系方面，我國已出臺國 家安全法網絡安全法數據安全法及相關配套規定； 在用戶權益保護體系方面，我國已出臺民法典個人信息 保護法及相關配套規定；但在數據價值釋放體系方面，我 國立法對此規則涉及不足，缺乏系統的、可復制推廣的促進 數據要素價值釋放制度。下一步立法重點是促進數據價值釋 放，聚焦各部門在數據領域價值釋放的衍生共性問題，整合 傳統部門要素，突破部門法壁壘，形成具有內生性、協同性的數據管理法律制度。全國人大財經委也表示，數據資源作 為生產要素，對經濟發展、社會生活和國家治理產生著根本 性、全局性、革命性的影響，需要制定一部數據管理法，加 強對數據資源的管理和應用。當前，我

31、國已開始探索建立數據管理體系。在中央層面， 先后發布多項政策性文件。2022 年 6 月 22 日，中央全面深 化改革委員會第二十六次會議審議通過關于構建數據基礎 制度更好發揮數據要素作用的意見，提出要促進數據高效 流通使用、賦能實體經濟，統籌推進數據產權、流通交易、 收益分配、安全治理，加快構建數據基礎制度體系。地方層 面，貴州、天津、海南、山西、吉林、安徽、山東、上海、 深圳等地先后出臺數據條例，促進數據有序利用。地方立法 雖然能夠在一定程度上回應釋放數據價值的現實需求，但數 據需要在更大的范圍內進行流通。而且地方立法還存在標準 不一、規定沖突等問題，需要從中央層面出臺一部統籌性立 法，系

32、統規定各項數據管理法律制度。（二）數據分類分級成為數據權益配置的基礎數據類型多樣、價值各異。對數據進行分類分級，既能 合理規定不同類型數據的流通方式和規則，提供開展合規化 的數據流通行動依據，最大限度釋放數據價值；也能劃清在 不同場景和安全級別下，不同類型數據所應采取的保護措施， 更好地保護數據安全。當前，較為普遍的分級分類標準是根據內容進行分類、根據安全風險進行分級。1.根據內容進行分類規范數據處理活動不論是立法要求還是具體實踐，數據分類能夠更好指引 數據處理活動。由于數據之上承載的信息內容豐富，依據內 容分類存在多種方法。在立法層面取得基本共識的分類標準是將數據分為個 人數據和非個人數據。

33、歐盟通過通用數據保護條例保護 個人數據的同時，還制定了非個人數據在歐盟境內自由流 動框架條例，創建了使非個人數據可以在歐盟內部自由流 動的框架，為歐盟發展數據經濟和增強數字競爭力奠定了重 要基礎，進一步推動了歐盟單一數字市場發展。14印度曾發布 非個人數據治理框架（草案），并在 2021 年數據保護法 （草案）中提出，該法同時規制個人數據和非個人數據。此外，針對具體領域，各國提出了不同的分類標準。歐 盟歐盟數據戰略針對數據資源的不同類型，將數據分為 健康數據、移動數據、環境數據、農業數據、公共行政數據 等。美國則在各領域內結合業務需求進行數據分類。美國國 防部及相關軍工機構根據國際軍火交易條例

34、、醫療部門根 據健康保險攜帶和責任法、金融服務部門根據格雷姆里奇-比利雷法對其領域內的個人隱私信息、科學技術數據、 涉密敏感數據制定了細致的分類清單。我國也通過出臺標準以及指南明確數據分類要求。2020 年 3 月，工業和信息化部印發工業數據分類分級指南（試 行），規定“工業企業結合生產制造模式、平臺企業結合服 務運營模式，分析梳理業務流程和系統設備，考慮行業要求、 業務規模、數據復雜程度等實際情況，對工業數據進行分類 梳理和標識，形成企業工業數據分類清單”。2021 年 12 月， 全國信息安全標準化技術委員會發布網絡安全標準實踐指 南網絡數據分類分級指引，從國家、行業、組織等視角給 出了多

35、個維度的數據分類參考框架，提出的數據分類維度包 括公民個人維度、公共管理維度、信息傳播維度、行業領域 維度、組織經營維度。此外，貴州省發布的政府數據 數據 分類分級指南以及重慶市發布的公共數據分類分級指南 等文件也從內容維度對數據進行了分類。2.根據安全風險進行分級保障數據處理安全在數據分級方面，各國通過出臺立法，采取嚴格的方式 保護敏感數據、關鍵數據等特殊類型數據，降低發生數據泄 露以及遭受網絡攻擊的可能性。從國際經驗來看，數據分級主要根據數據泄露后發生的 危害程度進行劃分。美國國家安全信息分類依據泄露后 可能造成的損害程度，將國家安全信息分為機密、秘密、最 高機密三類。16此外，美國還定義

36、了一類受控非密信息（Controlled Unclassified Information，CUI），即“由美國政 府產生或持有的，或由代表或服務于美國政府的非政府機構 接收、持有或產生的聯邦非密信息，需要采取一定的信息安 全措施加以防護，并控制其轉移和使用?！备鲊跀祿牟?同級別，也明確了不同的使用要求。澳大利亞規定安全等級 較高的政府數據不能存儲在任何離岸公共云數據庫中，應存 儲在具有較高安全等級的私有云數據庫中，即使非保密信息 也必須經過安全風險評估后才可實施外包。韓國規定通信服 務提供商應采取必要手段，防止有關工業、經濟、科學技術 等重要信息通過互聯網向國外流動。近年來，我國也在不

37、斷探索數據分級制度。早在網絡 安全法中就首次提出了“重要數據”的概念。數據安全法 則在網絡安全法的基礎上，明確提出了國家建立數據分 類分級保護制度，即根據數據在經濟社會發展中的重要程度， 以及一旦遭到篡改、破壞、泄露或者非法獲取、非法利用， 對國家安全、公共利益或者個人、組織合法權益造成的危害 程度，對數據實行分類分級保護，要求加強對重要數據的保 護，對核心數據實行更加嚴格的管理制度。全國信息安全標 準化技術委員會也在網絡安全標準實踐指南網絡數據分 類分級指引中提出數據分級框架，將數據分為一般數據、重要數據、核心數據三個級別。五、數據要素權益配置的總體思路及實現路徑數字經濟推動著經濟結構轉型升

38、級，本質是推動生產力 和生產關系的和諧發展。當前，數據要素的投入數量和權益 配置水平已經成為制約生產力發展的關鍵問題，為了發展與 生產力相適應的生產關系，需要秉持類型化、價值化以及場 景化的思考方式來進行數據要素權益配置。同時，建議根據 數據類型選擇差異化的配置路徑，分別規定在公共管理、商 業應用以及工業制造環境下的數據要素權益配置規則。（一）總體思路 1.類型化思路不同類別數據要素的權益配置具有不同的解決思路，推 進節奏也不盡相同，無法采用統一化的解決方案，需要因類 施策，實現數據要素權益配置規則構建的準確、周延與完整。 為此，數據要素權益配置需要以不同種類、不同級別的數據 為基礎進行討論，采取差異化權益配置方式，確定區分保護的模式。2.價值化思路實現數據價值釋放只有數據充分融合，流動于各主體之