1、公共事業管理主體2022/9/21第1頁，共27頁，2022年，5月20日，5點49分，星期一第二章：公共事業管理的主體 學時：（6學時）教學要求：引導學生了解公共事業組織的概念和特征；認識現代市場體制、現代國家體制、公共事業組織職能優勢和局限性；從而把握公共事業管理的主體公共事業組織的作用。 教學要點：1公共事業組織職能優勢和局限性。 2公共事業組織局限性的克服。教學內容第一節 公共事業組織的概念和特征 第二節公共事業組織的作用公共事業管理的主體 第2頁，共27頁，2022年，5月20日，5點49分，星期一第一節 公共事業組織的概念和特征一、公共事業組織的含義1組織及其組織的分類2公共組織3

2、非公共組織4公共事業組織5第三部門二、公共事業組織的分類1國際上的分類2國內的分類三、公共事業組織的特征第3頁，共27頁，2022年，5月20日，5點49分，星期一一、公共事業組織的含義（一）組織及其組織的分類1.組織：是特定的群體為了共同的目標，按照特定的原則通過組織設計，使得相關資源有機組合，并以特定結構運行的結合體。2.組織的分類在現代社會中，組織的公共目標和非公共目標構成了組織目標的兩大類型，并對組織的不同類型具有深刻的影響，據此，可以把組織化分為公共組織和非公共組織。（1）非公共組織一般不以公共利益為組織的目標，在市場經濟條件下，作為市場主體的企業是典型的非公共組織。（2）公共組織是

3、以實現公共利益為目標的組織，它一般擁有公共權力或者經過公共權力的授權，負有公共責任，以提供公共服務（包括管理公共事務、供給公共產品）為基本職能的組織。政府是典型的公共組織，此外，以特定的公共利益為目標，提供公共服務的非營利性的公共組織即所謂的公共事業組織，共同構成了現代社會的公共組織。第4頁，共27頁，2022年，5月20日，5點49分，星期一（二）公共事業組織的涵義*公共事業組織：是依照一定的規則（或有關政策、法律法規），以獨立、公正為原則，并憑借特有的功能為社會提供服務的組織。在我國，按照社會分類管理的原則，我國的社會組織大體可分為機關、事業單位、社會團體、企業和民辦非企業單位五大類型。據

4、此，我國公共事業組織應當包括：事業單位、社會團體（不包括民主黨派等政治組織）和民辦非企業單位。由于社會團體和民辦非企業單位又合稱民間組織，所以我國的社會公共事業組織應包括：事業單位和民間組織。（1）事業單位：是指國家為了社會公益事業目的，由國家機關或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。（2）社會團體：是指中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。（3）民辦非企業單位：是指企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織。第5頁，共27頁，2022年，5月20日，5

5、點49分，星期一（三）第三部門“第三部門”的定義是由美國學者 Levitt 最先使用，由美國約翰霍布金斯大學組織比較研究中心推薦，被稱之為“結構運作定義”。凡具有以下五個特征的組織可被視為第三部門的一部分：1組織性；2民間性；3非營利性；4自治性；5志愿性。上述五個特征也基本上反映了我國公共事業組織的特點，所以我國的公共事業組織的概念和國際上“第三部門”的概念基本相同，可以等同地使用這兩個概念。第6頁，共27頁，2022年，5月20日，5點49分，星期一二、公共事業組織的分類（一）國際上的分類聯合國國際標準產業分類體系（簡稱ISIC體系）以各種組織的“主要經濟活動”作為分類標準，將所有組織劃為

6、17大類，60小類。公共事業組織是ISIC體系的一大類，它進而被劃分為3小類、15分項。1教育類：小學教育、中學教育、大學教育、成人教育及其他。2醫療和社會工作類：醫療保健、獸醫、社會工作。3其他社區社會和個人服務類：環境衛生、商會和專業組織、工會、其他會員組織（包括宗教和政治組織）、娛樂機構、新聞機構、圖書館、博物館及文化機構、運動與休閑。除聯合國的分類外，典型的分類還有：歐共體經濟活動產業分類體系（簡稱NACE體系），將公共事業組織劃分為5類、18項。由美國慈善統計中心設計的免稅團體分類體系（簡稱NTEE體系），將公共事業組織劃分為25類，每類又被分為很多小項。由一批學者設計的公共事業組織

7、國際分類體系（簡稱ICNPO體系），將公共事業組織劃分為12大類、24小類、150小項。第7頁，共27頁，2022年，5月20日，5點49分，星期一（二）國內分類*1.按照在市場經濟中的中介作用可分為市場中介組織和非市場中介組織。*市場中介組織是指在市場經濟中發揮服務、溝通、公證、監督等作用的組織，包括會計師、審計師和律師事務所，公證和仲裁機構，計量和質量檢驗認證機構，信息咨詢機構，資產和資信評估機構，行業協會、商會等組織。非市場中介組織主要是指在市場經濟中發揮保障、管理、法律服務等作用的組織，包括社會保障管理機構，技術研究、開發和咨詢機構，信息服務機構以及法律服務機構等。第8頁，共27頁，2

8、022年，5月20日，5點49分，星期一2.按照國民經濟行業分類，可作如下劃分（16類）：代碼 類別名稱6496 信托典當業6500 商業經紀與代理業6870 其他非銀行金融業7200 房地產開發與經營業7400 房地產代理與經紀業7600 居民服務業8200 信息、咨詢服務業8400 其他社會服務業8713 社區服務業 8714 教育培訓活動 9080 文化藝術經紀與代理業9300 綜合技術服務業9600 社會團體9700 基層群眾自治組織9900 其他行業第9頁，共27頁，2022年，5月20日，5點49分，星期一3.從經費來源看，公關事業組織可劃分為3種類型：（1）自給自足型。如大多數醫

9、院。（2）部分收費型。如我國的高等教育。（3）無償提供型。最典型的是消防、天氣預報、地震預報。4.有些學者把公共事業組織劃分為三類：事業類、企業類和公務類。（1）事業類。是指它們的成立是經過政府機構編制管理部門審查批準的；活動經費是通過國家財政全額或差額撥款；業務都是社會公益、福利、保障方面的。（2）企業類。是指它們的成立是經過工商行政管理部門核準注冊；活動經費不是通過政府財政撥款，而完全是自收自支、自負盈虧；業務都具有明顯的經濟性和商業性。（3）公務類。是指它們的成立是政府管理部門審查批準的，也有些是政府職能部門根據需要而設立的；活動經費一般是政府財政撥款；業務主要是接受政府職能部門指示、委

10、派，替政府職能部門行使一部分權力。第10頁，共27頁，2022年，5月20日，5點49分，星期一三、公共事業組織的特征（14個）*1組織性；2非政府性；3服務性；4溝通性；5非營利性；6獨立性；7公正性；8自主性；9使命感；10多樣性；11專業性；12靈活性；13開創性；14參與性。 第11頁，共27頁，2022年，5月20日，5點49分，星期一第二節公共事業組織的作用公共事業管理的主體社會公共組織主要包括政府和公共事業組織。政府是傳統意義上的公共管理的主體。但隨著社會經濟、政治的發展，公共事業組織在公共管理中的作用越來越大，并逐漸成為公共事業管理的主體。為了理解這種變化，需要分析市場失靈和政

11、府失靈的問題以及公共事業組織的作用。本節將探討一下四個方面的問題：1現代市場體制的職能優勢和局限性2現代國家體制的職能優勢和局限性3公共事業組織的職能優勢和局限性4公共事業組織的作用公共事業管理的主體第12頁，共27頁，2022年，5月20日，5點49分，星期一一、現代市場體制的職能優勢和局限性（一）現代市場體制的職能優勢市場體制在合理配置資源，實現發展活動的效率方面具有強大優勢，主要表現為以下三點：1.信息傳遞的高效率。在供求力量作用下的價格機制是最有效和伸展最廣泛的社會調節網絡。價格網絡迅速傳遞信息，溝通供給與需求，為合理配置資源和滿足社會需求創造前提條件。2.激發生產社會財富的創造力。利

12、用參與者的利己心來激發他們的創造力。3.有效地組織社會經濟活動。在市場體制下，擁有不同資源稟賦的市場參與者可以通過市場和契約關系合理地結合在一起，組成所需要的不同規模和不同性質的企業以及其他形式的市場組織，以集體協同的努力去致力于市場競爭活動。第13頁，共27頁，2022年，5月20日，5點49分，星期一（二）現代市場體制的局限性*市場體制也有著很大的局限性，使得許多社會經濟發展活動難以通過市場體制進行，甚至在不少情況下還導致破壞性的社會后果，被稱為“市場失靈”。局限性突出表現有下列5點：1.市場競爭的不完全。壟斷和企業的短期行為而致。2.市場體制有時難以實現社會公平。會導致兩極分化。3.在市

13、場體制中，民間企業難以承擔提供公共產品的任務。4.市場體制有時難以實現發展的可持續性要求。在市場活動中，常常會出現外部效果現象，即私人活動的私人收益同社會收益的偏離。5.市場體制有時難以實現宏觀經濟的穩定。因為市場體制下的活動，主要是圍繞著市場交易進行的微觀活動，市場機制本身沒有調節和穩定宏觀經濟的機制。由于現代市場體制的局限性，使得現代市場體制下企業在提供某些物品和服務時失靈。企業不能成為公共事業管理的主體。第14頁，共27頁，2022年，5月20日，5點49分，星期一案例一 企業不是公共事業管理的主體案例導語（一）可降解塑料“曲高和寡”（二）如此看病心中沒底（三）警惕民辦高校招生虛假宣傳第

14、15頁，共27頁，2022年，5月20日，5點49分，星期一二、現代國家體制的職能優勢和局限性所謂現代國家體制是指隨著產業革命后而形成的現代民族國家體制。現代國家體制在其演變過程中同現代市場體制一樣既曾受到迷信和推崇，也曾遭到過批判和貶斥。經驗表明：國家雖然不是全知全能、可以包辦一切社會經濟發展事業的社會工具，但卻是社會經濟發展中不可或缺的一項社會工具。關鍵問題并不是要不要國家，而是如何界定國家在社會經濟發展中的職能、作用及其程度與范圍，充分發揮國家的優勢同時避免其可能的消極影響。第16頁，共27頁，2022年，5月20日，5點49分，星期一（一）現代國家體制的職能優勢相對于市場體制，國家體制

15、的職能優勢主要有：1.提供法律，維護競爭的市場秩序。2.提供和維持市場得以正常運作的穩定的經濟環境。3.促進資源的合理運用，保護生態環境。4.從事社會發展活動，提供基本的社會服務。5.促進和保障社會公平。6.應付緊急事件。在現代社會中，政府如要有效地履行其職責和執行其職能，必須滿足一些基本條件。首先，政府必須是公正、誠實和廉潔的。其次，政府必須是有能力的。第三，政府必須是有效率的。第四，政府必須是負責任的。第17頁，共27頁，2022年，5月20日，5點49分，星期一（二）國家體制的局限性*實踐證明，國家體制在促進社會經濟發展方面具有局限性，這就是以“政府失靈”而聞名的體制問題。主要表現在以下

16、三點：1.國家的主觀發展努力同以人為中心的發展要求有距離。國家體制的本質決定了它在開發蘊藏在民眾中間的各種發展潛力上具有很大的局限性。2.政府不少發展努力是低效率的。（1）政府體制權力集中化的趨勢限制了各級官員的積極性和主動性。（2）政府體制僵化和官僚化趨勢，使其對經濟發展中的新問題和突發問題的反應遲緩。（3）政府體制具有不斷膨脹的內在驅動力，龐大臃腫的體制不僅降低了政府施政的效率，而且其本身的存在就構成了巨大的社會負擔。3.國家也可能是不公正的。國家的公權有可能為少數人的利益而被私用。由以上的分析可以看出，由于現代國家體制的低效率和不公正等不足，現代國家體制下政府也不應成為公共事業管理的主體

17、。第18頁，共27頁，2022年，5月20日，5點49分，星期一案例二 政府不是企業、公共事業管理的主體案例導語（一）蕪湖“紅頂商人”調查（二）公共設施脫離政府“襁褓”第19頁，共27頁，2022年，5月20日，5點49分，星期一三、公共事業組織的職能優勢和局限性在市場與政府同時失靈的場合，應怎么辦？公共事業組織應運而生，它作為一種組織創新，同市場體制中的企業和國家體制中的政府有著明顯不同的職能優勢。（一）公共事業組織的職能優勢1非營利性。即不以營利為目的，法律也禁止它們將盈利分配給組織的經營者。2溝通性。表現為深入社會基層，貼近民眾的優勢。可以用主要精力為弱勢群體服務，如扶貧。3低成本。因為

18、：一是這些組織有志愿人員為其提供免費服務；二是這些組織能得到私人捐款的贊助；三是它們一般沒有疊床架屋式的行政體系。第20頁，共27頁，2022年，5月20日，5點49分，星期一（二）公共事業組織的局限性公共事業組織也有其內在的局限性。在西方國家，這種局限性被稱作“志愿失靈”（voluntary failure）。志愿失靈表現如下四個方面：1是籌款不足。這是志愿失靈最突出的表現，即公共事業組織所需的開支與所能籌集到的資源之間存在著一個巨大的缺口。2是志愿活動的狹隘性。志愿活動的收益對象往往只是某些特定的社會群體。3是志愿組織的家長作風。掌握志愿組織經濟命脈的人對如何使用資源有很大的發言權。4是志

19、愿組織的業余性。由于志愿組織強調義工服務，往往不能提供有競爭性的工資，使得很難吸引專業人士加盟。第21頁，共27頁，2022年，5月20日，5點49分，星期一（三）公共事業組織局限性的克服公共事業組織與政府合作，可以解決志愿失靈問題。雙方成功的合作應既能發揮各自的優勢，又能卓有成效地進行補充從政府方面看，政府通過公共事業組織可以不花錢或少花錢去解決許多棘手的社會問題。如有助于解決貧困、教育落后和環境污染等各種社會問題，既能促進社會經濟發展，又有助于社會穩定。從公共事業組織方面看，同政府，特別是同當地政府建立合作工作關系非常重要。通過與政府的合作，可以獲得政治、思想指導，技術以及資金方面的支持，增強組織的活動能力。第22頁，共27頁，2022年，5月20日，5點49分，星期一案例三 公共事業組織的局限性及其克服案例導語（一）社區管理委員會的局限性及其克服辦法（二）蓬勃開展的省院校合作第23頁，共27頁，2022年，5月20日，5點49分，星期一四、公共事業組織的作用公共事業組織的主體*在現代市場經濟中，公共事業組織是一種最適合提供和管理公共物品的組織形式，并將隨著市場經濟的發展而逐步趨向完善，逐步成為公共事業管理的主體。其作用表現如下：1能承擔政府部門具體的執行性、事務性的職能，成為政