1、中國農民養老保障體系的研究摘 要中國是未富先老的國家，由于特定的社會經濟發展歷程，人口老齡化尤其是農村人口老齡化發展迅速，農村老年人的養老問題引發了多種經濟和社會問題，加快建立以農村社會養老保險制度為主體的社會保障體系勢在必行。本文通過對國際農村人口養老保險制度的比較，結合中國人口老齡化現狀和發展趨勢，對現行農村社會養老保險制度進行了全面分析，認為現行的農村社會養老保險制度未能切實保障農民利益，諸多方面存在著制約和局限，提出要在借鑒國外成功經驗的基礎上，本著公平、發展的原則，按照養老保障城鄉一體化的模式設計一套新的農村社會養老保險制度，并初步對現階段農村老齡人口的養老問題作出了相關對策研究。關

2、鍵詞：人口老齡化；養老保險制度；對策研究目 錄 TOC o 1-3 h z u HYPERLINK l _Toc254904462 摘 要 PAGEREF _Toc254904462 h 1 HYPERLINK l _Toc254904463 一、緒論 PAGEREF _Toc254904463 h 3 HYPERLINK l _Toc254904464 二、農村社會養老保險制度理論分析 PAGEREF _Toc254904464 h 3 HYPERLINK l _Toc254904465 2.1社會保障體系的發展階段、特征及基本內容 PAGEREF _Toc254904465 h 3 HYP

3、ERLINK l _Toc254904466 2.1.1社會保障體系的發展階段及特征 PAGEREF _Toc254904466 h 3 HYPERLINK l _Toc254904467 2.1.2社會保障體系的基本內容 PAGEREF _Toc254904467 h 3 HYPERLINK l _Toc254904468 2.1.3農村社會養老保障的概念 PAGEREF _Toc254904468 h 4 HYPERLINK l _Toc254904469 2.2養老保險技術模式分類與比較 PAGEREF _Toc254904469 h 4 HYPERLINK l _Toc25490447

4、0 2.2.1資金籌集模式 PAGEREF _Toc254904470 h 4 HYPERLINK l _Toc254904471 2.2.2帳戶模式 PAGEREF _Toc254904471 h 4 HYPERLINK l _Toc254904472 2.2.3支付模式 PAGEREF _Toc254904472 h 5 HYPERLINK l _Toc254904473 三、中國農村養老保障制度的現狀及剖析 PAGEREF _Toc254904473 h 5 HYPERLINK l _Toc254904474 3.1農村養老保障制度現狀及其診斷分析 PAGEREF _Toc2549044

5、74 h 5 HYPERLINK l _Toc254904475 3.1.1家庭養老為主，社會養老效果不理想 PAGEREF _Toc254904475 h 5 HYPERLINK l _Toc254904476 3.1.2農村杜會養老保險水平低，缺乏可持續性 PAGEREF _Toc254904476 h 6 HYPERLINK l _Toc254904477 3.1.3集體養老、社會救濟養老以及商業養老只租蓋有限的特定農民群體 PAGEREF _Toc254904477 h 6 HYPERLINK l _Toc254904478 3.1.4農村杜會養老地區間發展不均衡 PAGEREF _T

6、oc254904478 h 6 HYPERLINK l _Toc254904479 3.2農村社會養老保險存在問題的成因分析 PAGEREF _Toc254904479 h 7 HYPERLINK l _Toc254904480 3.2.1農保基金投資渠道單一 PAGEREF _Toc254904480 h 7 HYPERLINK l _Toc254904481 3.2.2基金管理機制設計不合理 PAGEREF _Toc254904481 h 7 HYPERLINK l _Toc254904482 3.2.3地區之間發展不均衡 PAGEREF _Toc254904482 h 7 HYPERLI

7、NK l _Toc254904483 3.2.4集體經濟發展落后 PAGEREF _Toc254904483 h 8 HYPERLINK l _Toc254904484 3.2.5農保工作立法滯后 PAGEREF _Toc254904484 h 8 HYPERLINK l _Toc254904485 四、農村養老保障制度改革的建議 PAGEREF _Toc254904485 h 8 HYPERLINK l _Toc254904486 4.1純農戶的養老制度模式的選擇 PAGEREF _Toc254904486 h 8 HYPERLINK l _Toc254904487 4.2農民工社會養老保險

8、制度 PAGEREF _Toc254904487 h 8 HYPERLINK l _Toc254904488 4.3失地農民養老模式土地換保障 PAGEREF _Toc254904488 h 9 HYPERLINK l _Toc254904489 五、總結 PAGEREF _Toc254904489 h 10 HYPERLINK l _Toc254904490 六、結束語 PAGEREF _Toc254904490 h 10 HYPERLINK l _Toc254904491 參考文獻： PAGEREF _Toc254904491 h 11一、緒論為了構建和諧社會，促進社會公正、減小城鄉差距、

9、應對銀色浪潮以及國民經濟健康穩定發展，如何妥善解決中國數以億萬計的農民的養老保障問題，是基于基本的公平正義、國家穩定以及經濟持續穩步增長的重大課題，因此，本文運用經濟學、管理學、人口學、社會學、統計學等諸多學科知識，對中國農村養老保障制度的路徑選擇進行深入的研究與探討。本文首先對中國農村人口老齡化趨勢進行動態預測，揭示中國農村養老保障制度需求面臨的現實壓力與潛在挑戰，指出中國農村養老保障制度具有供給瓶頸，從而得出中國農村養老資源缺失這一結論。然后就目前中國農民養老保障制度模式的選擇進行分析和點評，對改革和完善農村養老保障制度提出切實可行的方案，給出實施方案的財政路徑，接下來探討農村養老保障制度

10、的國民一體化道路以及城市反哺農村的可行性，最后研究農村養老保障制度建設與宏觀經濟發展之間的協調互動關系。無論是養老保險的覆蓋面還是人均養老保險基金量，城鄉差距都相當大。鑒于農村老年人的絕對數量和老齡化程度、老年人口貧困問題日益突出，如何解決這一發展中的不協調問題，建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，讓廣大農民分享經濟、社會發展的成果，對實現農村社會文明進步和長治久安，促進整個國民經濟的持續快速健康發展，實現全面建設小康社會的目標，都具有十分重要的戰略意義。二、農村社會養老保險制度理論分析2.1社會保障體系的發展階段、特征及基本內容2.1.1社會保障體系的發展階段及特征社會保障體系的發展經歷了社會救

11、助型社會保障階段社會保險型社會保障階段一社會福利型社會保障階段，各階段的基本特點列表如下:表2.1各種類型社會保障階段的基本特點對比表2.1.2社會保障體系的基本內容就社會保障內容來界定，社會保障的體系大致可分為社會保險、社會救助、社會福利、特殊津貼等子項目。社會保險就是以國家為主體，對有工資收入的勞動者在暫時或永久喪失勞動能力，或雖有勞動能力而無工作亦即喪失生活來源的情況下，通過立法手段，運用社會力量，給這些勞動者以一定程度的收入損失補償，使之能繼續維持基本生活水平，從而保證勞動力再生產和擴大再生產的正常運行，保證社會安定的一種制度。在社會保障體系中，社會保險是其核心。在社會保險中，老年社會

12、保險是最重要的項目。老年社會保險即按照法律規定，勞動者達到一定年齡，即依法判定其進入老年，解除其勞動義務，由社會給予工資補償的制度。與其他保險項目相比，它的覆蓋面最廣，受保人享受待遇的時間最長，但是，一個國家在經濟和社會發展水平不高時，不可能把老年人都包括在社會保險的范圍之內，只有經濟和社會發展到一定水平時，才有可能把老年社會保險擴展到城鄉全體居民。老年社會保險必須貫徹切實保障老年人基本生活的原則，因此，退休金水平要適度，并且要隨著物價的上升不斷調整;還要貫徹讓退休的老人分享社會經濟發展成果的原則，在社會平均消費水平提高時，退休待遇也要相應提高，而不應使他們的待遇相對下降。2.1.3農村社會養

13、老保障的概念養老保障是指社會(家庭)對其老年成員的生活提供的安全保證。它包括物質上有供養、精神上有慰藉、生活上有照料這三個不可偏廢的內容，三者有機結合在一起。而農村養老保障，就是對農村老年人提供晚年生活的基本保障，使農村老年人“老有所養”。第一，經濟供養，即老有所養的問題。1982年維也納世界老年人大會強調保障、維護和保護老年人收入的重要性，提出“保障(老年人)收入意味著作為一種公共政策應該確保老年人有足夠的收入支付某一特定社會的最低標準的生活費用”。第二，生活照料，即日常生活護理問題。我國農村老年人的生活照料除身體健康者依靠自身外，絕大多數依靠家庭。第三，精神安慰，即老年人精神生活問題。老年

14、人由于生理和心理上的原因，一般來說更要精神上的安慰。首先，大多數農村老年人在體力較好時仍然堅持從事力所能及的勞動，而一旦他們無法勞動時，便會感受到一種強烈的空虛感、孤獨感。其次，由于農村生活水平較低，醫療衛生條件較差，因而農村老年人多疾病，常處于疾病狀態的老人特別需要家人的各種照料和慰籍。再次，老年人由于與年輕一代有著不同的生活經歷，因而在價值觀念、行為方式等諸多方面與青年一代之間存在著分歧、矛盾甚至沖突。青年人往往不在愿意服從老年人的權威，從而使老年人產生失落感和被拋棄感。最后，進入老年期后，由于離生命結束的時間越來越短，因而老年人往往更希望在于聲中能夠幸福愉快地度過，他們也渴望與豐富的精神

15、生活，渴望社會參與。2.2養老保險技術模式分類與比較2.2.1資金籌集模式資金籌集模式是指養老保險籌集資金的財務制度安排。主要包括:(1)現收現付模式:現收現付養老保險是指用在職人員的繳費支付退休人員的養老金，體現為不同代際人群之間的相互贍養。其主要特征是:短期債務、以支定收、社會統籌、代際贍養。(2)預先積累模式:是指在進入老齡之前進行的預防老年風險的資金儲備，包括完全積累和部分積累。其主要特征是:長期債務、以收定支、個人帳戶、自我保障。(3)混合模式:是指對現收現付和預先積累混合性的制度安排，將未來養老金分為兩個部分，一部分來自社會統籌的現收現付養老金，另一部分來自個人帳戶積累的養老金。混

16、合模式具有很多彈性，既可以實現政府責任、社會互濟和自我保障的有效結合，又可以減少人口老齡化和投資風險的影響。在混合模式下，現收現付養老金水平可以降低，養老金積累速度和總量可以減少，因此被稱為部分積累。2.2.2帳戶模式帳戶模式是指管理養老保險基金的財務制度安排，主要包括:(1)社會統籌:是指養老保險資金的公共收支系統，具有社會互濟功能。其主要特征:管理公共資金，實現社會互濟的目標;管理流動資金，只具有管理和操作日常資金的功能;收支兩條線。(2)個人帳戶:是指在個人名下建立的養老保險積累記錄和財務管理系統，具有保障個人權益的功能。其主要特點:是具有終生記錄和管理個人養老保險繳費權益、投資權益和財

17、務狀況的功能;資金主要來自個人儲蓄和雇主繳費以及投資收益，屬于個人所有，可以依法繼承。2.2.3支付模式支付模式由養老保險待遇給付原則和支付方法構成，包括是否具有預先確定的待遇，是否附帶相關條件，是否附帶被供養人等問題。(l)給付確定型與繳費確定型模式給付確定型是指預先確定養老金支付水平，其主要特征是:養老金提供者需要預先確定養老保險支付水平，屬于待遇承諾前置性制度安排;由養老金提供者承擔投資風險和只根據供款和投資收益總積累決定養老金支付水平。繳費確定型是指根據繳費的積累額確定養老金支付水平，其主要特征是:預先確定供款方法及最低投資收益，不承諾養老金支付水平，屬于待遇承諾后置性制度安排;養老金

18、提供者不對養老金支付承擔擔保責任;建立個人帳戶并運作資金，由個人承擔投資風險。(2)均等待遇模式及收入關聯模式。均等待遇模式是指對全體受益人支付同等水平的養老金，不需要考慮他們的工齡、最后工資及繳費記錄等問題。收入關聯模式是指養老金支付水平與收益人的最后工資和繳費記錄等掛鉤。(3)一次性支付模式和年金支付模式一次性支付是指在參保人達到退休年齡時一筆結算并領取其全部養老保險權益。年金支付是指依法或按合同約定按月定期支付養老金。三、中國農村養老保障制度的現狀及剖析3.1農村養老保障制度現狀及其診斷分析3.1.1家庭養老為主，社會養老效果不理想截至1999年6月，農村97.6%的老年人依靠家庭贍養，

19、而依靠退休金生活、集體供養以及入住敬老院的老人僅占2.34%，并且60歲以上的老人70%以上同后代住在一起(李宏等，2004)。有關資料顯示，從農村年輕人對自己將來養老問題的打算來看，94%的農村青年人希望將來在家中養老，72.2%的青年人希望將來依靠子女養老(周志凱，2004)。可見，傳統的家庭養老模式將在相當長的時期起主要作用。具體來看，家庭養老的主要承擔者是兒子，1987年亞太經濟社會人口委員會在中國的474項人口老化問題調查數據表明，兒子養老的占70%以上，這種狀況到今天也沒有很大的變化，其次是配偶照料的占15.8%;再其后依次為女兒照料的占3.6%，孫子輩子女占3.2%，兒媳女婿占1

20、.8%。很明顯，農村家庭養老保障機制是以兒子為主體的(譚克儉，2002)。據勞動和社會保障部網站統計公報欄目公布的近幾年農村養老保險有關統計數據，從1999年開始，農村社會養老保險的參加人數一直在減少，1999年為8000萬人，2000年末為6172萬人，到2002年年底只有5462萬人;1999、2000年的農村養老保險統計欄中顯示的是“農村社會養老保險改革規范工作穩妥進行”，2001-2003年的統計資料則注明“農村社會養老保險整頓規范工作繼續進行”。這說明農村社會養老保險制度推行十余年，收效并不理想，雖然各級政府特別是民政部門花了很大力氣，但就全國整體而言，農村社會養老保險依然是參保率低

21、、覆蓋面窄，管理也存在著一系列問題(劉書鶴，1997;馬斌，2001)。但是，農村社會公眾強烈認同家庭養老并不意味著家庭養老就一定注定永遠是農村養老保障的主體模式。首先，作為或認定農村養老保障主體模式的標準并沒有認定;其次，家庭養老模式也并不排斥合作互助與社會保險等其它養老方式; 最后，更不能以家庭養老模式被普遍接受的程度而忽視、否定或消極對待其它正式的社會化養老保障制度。3.1.2農村杜會養老保險水平低，缺乏可持續性保障標準低和政府補助缺位是農村社會養老保險缺乏持續性的癥結，即使對一些農民人均收入較高的相對發達地區農村而言，其社會養老保險的水平也不容樂觀。以全國最早試點建立農村社會養老保險的

22、北京市通州區為例，該區1992年9月啟動農村社會養老保險，到2003年底累計有29735人參保，保險金總額只有4736萬元，人均保費不到1600元。參保農民“退休”后每個月平均只能領取110元，僅比當地農村最低生活保障的標準高出10元。在通州區，更有一些農民由于當初投保額過低，目前每個月只能領取數功元，最低的每月只有王.8元。而2004年北京農民的年人均純收入已達到7172元。3.1.3集體養老、社會救濟養老以及商業養老只租蓋有限的特定農民群體由于集體經濟相對落后，集體養老保障形式一般也只能局限于“五保戶”群體，甚至養老院建設也超出了一些農村集體經濟的承受能力。況且，“五保戶”制度只相對有效地

23、保障了特定的農村貧困老年人群的基本生活，而這部分老年人群占全部農村老年人的比重是十分有限的;同樣集體經濟缺乏能力為全部的貧困農民提供養老支持，于是國家組織專門的以社會救濟形式為一部分老年人提供養老保障補助，然而，社會救濟不僅救助的水平低下，而且其補助對象只占全部老年人對象的0.4%;至于商業養老保險也只適合于農村收入水平相當高的一部分農民，顯然參加商業養老保險的這部分農村居民所占的比重也是十分低下的。因此，多數正規養老組織制度只能保障規模十分有限的特定的農民群體，而絕大多數的農民養老保障問題還明顯缺乏強有力的正規社會養老資源。根據2000年老齡委抽樣調查結果，高達39.3%(人數達3223萬)

24、的農村老年人生活貧困，有45.3%的農村老年人認為生活得不到保障。3.1.4農村杜會養老地區間發展不均衡我國農村社會養老保險地區間發展極不平衡，東南沿海一些經濟發達地區建立了覆蓋范圍較大的農村社會養老保險制度，但多數地方社會保障制度不健全，發展緩慢。本文選擇農村社會養老保險參保率最多的5個省市和最少的5個省市自治區的參保數據來進行比較。從下表可以看出，參加農村社會保險的比例最高的上海達到了81.19%，而最低的是吉林僅僅為1.63%，兩者相差極為懸殊。表3-1 2000年全國部分省市自治區農村社會養老保險情況(單位萬人;%)3.2農村社會養老保險存在問題的成因分析3.2.1農保基金投資渠道單一

25、農保基金保值增值困難的主要原因是由于投資運營渠道過于狹窄，按照規定農保基金的投資僅有存入銀行和購買國債兩種途徑，銀行存款作為投資一種方式，其主要優點是安全性高且流動性強，最大的缺點就是收益率低下，而國債的收益率雖比同期銀行儲蓄存款較高，但其缺點是容易受到市場利率的影響。我省現階段各級農保機構對農保基金的保值增值主要是靠對銀行存款或者國債進行長短期組合來完成，這種單一投資品種的組合，無法實現風險分散、投資優化的目的，難以實現基金的保值增值。3.2.2基金管理機制設計不合理在農村社會養老保險制度中，對農保基金的管理是一個非常重要的問題，關系到農保制度的健康順利發展。目前農村社會養老保險管理工作由勞

26、動和保障廳全面負責政策制定和監督管理工作，由縣級農保經辦機構負責業務開展、基金投資、基金管理等具體工作，這種“一條龍”式的管理機制政資不分、政事不分，不利于監督約束的實現，在一定程度上影響了農村社會養老保險基金的有效管理，造成了農保資金管理效率低下和安全性缺乏保障的局面。同時低層次的縣級統籌設計，也不利于農保基金的統籌管理。3.2.3地區之間發展不均衡新型農保制度正處于擴大試點階段，并未在全省范圍內全面展開，因此，目前農村養老呈現的是多種形式并存的、發展不均衡的狀態。除了新型農保的試點地區之外，大部分地區仍實行的是保障水平較低、財政無補貼的老農保制度，甚至還有一部分農民未參加任何養老保險，仍舊

27、依靠家庭保障的方式養老。即使是在實行新型農保的地區，也并非是轄區內所有條件符合的農民均參加了新型農保，在這種發展不均衡的現實情況下，中央和省級對參加新型農保農民的財政補貼缺乏可以科學測定的基礎，因而造成了目前中央和省級財政補貼沒有到位的現狀。3.2.4集體經濟發展落后近年來，鄉鎮企業雖較以前有了較大發展，并逐漸成為發展農村第二、三產業，促進農民收入增長，轉移農村剩余勞動力的主要力量，但是由于自然條件較差和產業結構不合理等因素的影響，鄉鎮企業發展與江浙等沿海地區相比仍有很大差距，2007年，我省中小企業、非公有企業營業收入過3億元的鄉鎮有225個，僅占全省鄉鎮的15驢，而江浙等鄉鎮企業發達地區的

28、一個普通鄉鎮企業的營業收入就可達到5億元，這個差距還是非常巨大的。在我省集體經濟實力不強的現狀下，如果不明確規定集體經濟對參保農民的補助標準的話，那么，新型農保參保農民的集體補助部分一般很難落實。3.2.5農保工作立法滯后制度的執行必須以法律為指導。法律是明確政府和個人的權、責、利的有效工具，也是農村社會養老保險制度能夠健康運行的保障，農村社會養老保險是通過政府對收入進行再分配來完成的，必然會涉及到不同社會群體之間的利益，必須通過法律來對農村社會養老保險制度的實施做出明確的規定，才能以法律的效力保證執行過程的順利進行。從發達國家的經驗我們可以看出，立法先行是保證農村社會養老保險制度良好運行的前

29、提條件，但在我國，農村社會養老保險一直是以政府的文件、政策、條例為引導的，例如1992年民政部制定的縣級農村社會養老保險基本方案(試行)等等，這些一般都是綱領性文件，并不具備法律的效力，穩定性較差，對整個農村社會養老保險的執行和關鍵操作環節沒有做出具體而全面的規定，而是要求地方上結合當地實際情況制定具體實施方案，這樣就使得農村社會養老保險工作無法可依、無章可循，有時甚至會出現以地方政府的意愿為導向的現象，不利于農村社會養老保險工作健康有序的開展。四、農村養老保障制度改革的建議由于我國區域經濟差別較大，城市化進程中農民職業也開始出現分化，所以本文認為應根據農民所處的區域、從事的職業不同，對農民進

30、行分類，分別采用不同的養老保障制度。待經濟的進一步發展，城鄉、區域經濟差別的進一步縮小，再逐漸采用統一的農村養老保障制度，直至采用統一的、城鄉一體的養老保障制度。根據農民所處的地理位置不同，可將農民分為東部、中部和西部農民三類。根據農民實際從事的職業不同又可將其分為純農戶、農民工和失地農民等三種。現階段，一部分農民脫離土地，常年進城務工，成為農民工；一部分農民因城市發展或國家設施建設的需要失去土地，成為失地農民；一部分農民仍靠土地生活，從事農業生產，即純農戶。農村養老保障制度也應根據現實農民狀況的不同分別進行設計。4.1純農戶的養老制度模式的選擇純農戶根據所屬區域的不同可分為，東部、西部和中部

31、務農農民三類。東部、中部和西部經濟發展水平有所差異，因此，應區別對待，分別建立東、中、西三個地區性層次的農村養老模式。這種模式的特點是個人賬戶與社會統籌相結合，資金由中央政府、地方政府和農民分攤，但不同地域三分分攤比例不同。總的來說，國家財政支持的比例從東部到西部依次遞增，個人繳費比例和數額遞減。各地的養老水平以當地農民的基本生活水平為準。個人繳費全部納入個人帳戶，并規定上下限，財政補助部分施行社會統籌。4.2農民工社會養老保險制度農民工特指那些具有“農業戶口”而在鄉鎮或城市從事非農產業的人口。農民工是中國戶籍管理制度的一個副產品，也是中國由二元社會經濟結構向單一結構過渡時期的一個特殊現象，農

32、民工這個概念將隨著中國戶籍制度的改革和社會經濟結構的一元化而消失。中國國家統計局調查顯示，截至2008年12月31日，大陸農民工總數2億2542萬人，其中外出農民工1億4041萬人，占農民工總數的62.3%；本地農民工8501萬人，占農民工總數的37.7%。國家和地方政府對農民工社會保障制度建設非常重視，各地也相繼出臺了一些政策和措施。國務院在關于解決農民工問題的若干意見中指出：“探索適合農民工特點的養老保險辦法。抓緊研究低費率、廣覆蓋、可轉移，并能夠與現行的養老保險制度銜接的農民工養老保險辦法。有條件的地方，可直接將穩定就業的農民工納入城鎮職工基本養老保險。已經參加城鎮職工基本養老保險的農民

33、工，用人單位要繼續為其繳費。勞動保障部門要抓緊制定農民工養老保險關系異地轉移與接續的辦法。”北京市于2001年9月1日開始實施了北京市城市農民工人養老保險暫行辦法。廣東省于1998年9月頒布了廣東省社會養老保險條例，2000年頒布了廣東省社會養老保險條例實施細則。上海市自2002年9月1日開始實施上海市外來從業人員綜合保險暫行辦法。成都于2003年1月也出臺了成都市非城鎮戶籍從業人員綜合社會保險暫行辦法。這些都表明一些地方對農民工社會保障制度設計安排和模式開始進行探索。對于農民工社會保障制度設計安排和模式，理論界的研究者們提出了三種主要的政策模式的選擇思路。第一種是返回農村模式。這種模式是維持

34、目前的城鄉二元結構，讓外來勞動者最終回到農村去解決其社會保障問題，也就是把農民工養老保險納入農村養老保險體系之中。第二種是分隔的農村模式。即在城市中建構雙重社會政策體系，為農民工建立相對獨立的養老保險體制。第三種一體化城鎮模式，即是建立統一的和城鄉一體化的社會政策體系。對于農民工問題，本文主張是：應逐步將農民工納入城鎮社會保險體系。依據企業和個人繳費的承受能力，農民工加入社會保險體系，可實行漸進原則。因為將農民工納入城鎮職工養老保險體系，有利于建立全國統一的勞動力市場和與就業相關的社會保險制度，另建農民工社會保險制度只能使中國的社會保險制度結構更混亂。而從長期看，另建制度會使我國養老保險制度形

35、成“三元”格局，一旦格局形成，由“三元”向“單元”過渡的代價會更大。將農民工納入城鎮社會保險體系還有利于淡化“農民工”社會身份、推動社會經濟結構由二元向一元發展和經濟增長。將農民工納入城鎮職工社會保險體系，有利于與戶籍制度改革的互動，相反，如果建立“農民工社會保險”制度只會與戶籍制度改革發生沖突。同時，農民工收入狀況的改善也為其加入城鎮社會保險體制提供了一定的經濟保障。4.3失地農民養老模式土地換保障隨著我國城市化進程逐步加快，大量農村土地被征為國家所有，大批農民失去土地成為失地農民。據不完全統計,近7年來全國有近億畝耕地被征用,其直接后果是造成了4000多萬徘徊在城市邊緣的“失地大軍”。如何

36、積極穩妥地解決好失地農民養老問題成為關系社會穩定與經濟健康發展的大事。嘉興、重慶等一些地方在實踐中探索出的土地換保障模式引起了專家學者及政府官員的廣泛關注，部分省市更是希望以此作為解決失地農民問題的長效機制大范圍推廣實施。土地換保障是一種積極的探索，但在理論研究滯后、相關法規制度尚不健全完善的條件下，它也有可能成為損害農民權益的“另類”途徑。調查顯示，在已建立失地農民社會保障的城市中普遍存在保障不足問題。在保障項目方面，天津、廈門、青島、秦皇島等多數城市僅將其限定為基本養老保險，只有西安、哈爾濱、上海等少數城市涵蓋了失業和醫療保險。在保障水平方面，多數城市普遍存在保障水平偏低現象。即使是沿海經

37、濟較發達地區的失地農民享受到的養老保險多集中在100-200元/月左右，最高也不過400-500元；少數享受醫療保險的失地農民每月也僅為十余元。劉翠迎（2004）在湖州的調研表明，如果農民在45歲時以土地換保障，15年后每月能夠得到的收益（220元）要比保留土地所得收益少295元。需要特別指出的是，這其中還并未考慮15年后這220元的實際購買力。土地換保障模式還存在著運行績效帶有明顯時滯性，在更長時期內，地方政府財政支付能力和政府公信力將會面臨嚴峻考驗的問題。所以對土地換保障應加強理論研究，謹慎對待，做好配套措施，把它作成一種切實可行的制度安排，為中國城市化快速發展和實現全面建設小康社會奮斗目標做出新貢獻。五、總結現代社會，社會保障己經成為各國政府的一項主要社會政策和工作目標，也是法律賦予公民的一個基本權利。建立新型城鄉社會養老保險體系重點是城鄉社會養老保障目標一致，統籌規劃，統一管理，制度銜接，協調發展，逐步實現城鄉社會養老保險一體化，實現“城鄉居民人人平等，老有所養.”的目標，這不僅是促進經濟與社會可持續發展的重要基礎，也是體現社會公平、構建和諧社會的客觀需要。但目前我國城鄉社會養老保障水平不均衡、制度間難以銜接等方面問題突出，農村社會養老保險與城鎮居民社會養老保險相比，無論是覆蓋率、待遇水平和制度基礎、管理服務能力等方面都存在巨大差距