1、.：.；河南大學法學院級在職法律碩士行政法學作業中國行政問責制的法律化研究授課教師：王俊峰 教授 學 生：宋 偉 學號：年月日中國行政問責制的法律化研討 【內容摘要】從現代行政問責的開展和內涵，可以看出行政問責制是法治政府、責任政府的應有制度。中國行政問責制確實立屬于“倒逼型建立，因此存在諸如政策化而非法律化、立法層次低、效能低等先天缺乏。提高行政問責制的立法層次、加大監視力度等措施是中國行政問責制度法律化的正確之選。 關鍵詞：行政問責 現狀 法律化 途徑選擇一、行政問責的淵源及內涵(一) 行政問責的淵源 問責在我國古代就曾經被認識到了，從我國古代的一些書籍和事例便可以了解它的開展淵源。曾經講

2、到：“有官守者，不得其職者去；有言責者，不得其言者去。中也提到：“政令不明，舉措不時，身手不理，夫是之謂人妖。 年 月 日報道，明代長城其所用的磚是由長江中下游的 多個府、縣燒制，其每一塊磚的側面刻著銘文，除時間、府縣外，還有四個人的名字：監造官、燒窯官、制磚人、提調官。從這些人的名字他們可以看出另外的含義：責任到人，把責任落實到每一個詳細的人。 現代意義上的行政問責一些學者以為是以“非典為標志，其真實 年，我國黨和政府就對這方面進展了有益的探求，同年國務院公布實施了就對問責做出了相關規定。 年公布的也提出了假設干問責情形，并根據情況的不同，需求清查政紀責任的，對比所給予的黨紀處分給予相應的行

3、政處分；涉及犯罪的，依法移交司法機關清查刑事責任。我國香港特區為了加強官員的責任認識，改動當時特區政府官員 “不作為、“少作為的消極心態，“ 年 月 日，香港特別行政區立法會經過兩日的爭辯，以 票贊成、 票反對經過了支持政府提出的高官問責制的議案，并于 年 月 日正式實施。 我國政府大規模實施行政問責開場于 年“非典后，由于防止“非典不力，衛生部長、北京市長相繼被問責，這在政壇引起了很大的反響，也曾一度被以為“開了中國官員問責之先河。緊隨其后一系列的政府問責方法出臺，年 月的 是我國國內首部政府行政問責方法; 年 月的 ； 年 月 等的出臺，對政府行政問責做了相關規定。 年 月的 那么更詳細、

4、詳細的規定了問責的內容、方式、程序等措施。這些規定強化了政府人員的責任認識，也為行政問責柔性機制的構建奠定了良好的根底。二行政問責的內涵 在學術界對行政問責的定義大家都只是按照各自的觀念進展論述、解釋，就其定義有以下幾種觀念:最早對“行政問責明確界定的是美國著名學者杰 M 謝菲爾茨，他在 年主編的 中提出了“行政問責Adminis-tration Accountability的定義解釋：“由法律或組織授權的高官，必需對其組織職位范圍內的行為或其社會范圍內的行為接受質問、承當責任。 羅美澤克在中以為，公共行政問責內容及實現機制主要有四個方面: 法律問責、政治問責、等級 管理問責和職業品德問責。

5、謝尚果，馬新新在中以為: 行政問責是指對行政機關及其任務人員，不履行或者不正確履行法定職責，以致影響或能夠影響任務次序、任務效率，或損害社會利益、管理相對人的合法權益，呵斥不良影響或后果的行為，問責主體按照相關法律、法規、規章及有關規定予以質疑并清查責任的制度。 張芳山在中以為: 行政問責是指對政府的不合理、不合法或不當行為及其后果清查責任的行為。行政問責就是審查、清查政府部門和個人行政后果呵斥的責任。 宋濤在中以為:行政問責是指行政人員有義務與其任務職責有關的任務績效及社會效果接受責任授權人的質詢并承當相應的處置結果。 徐元善，楚德江在中以為: 行政問責是指社會主體包括政府根據法定程序和條件

6、清查行政組織及其公務人員公共責任的過程。上述對行政問責的實際界定各不一樣，存在很大差別性和模糊性，對問責主體、問責對象、問責內容、問責方式等都不一致，實際中也很難一致，缺乏詳細的操作性。因此，對行政問責有一個準確的界定，不僅僅是實際研討的需求，也是實際的需求，是完善行政問責的根本前提和實際基點。三我國行政問責制的內涵對于行政問責制，我國學術界有不同的了解。就其含義有以下幾種觀念：劉厚金在中提出了：行政問責制是是指特定的公共權益主體針對各級政府及其公務人員所承當的職責和義務的履行情況而實施的，并要求其承當否認性結果的制度規范。周仲秋在中提出了：行政問責制是政府實現其行政責任的一種自律或自我控制。

7、所謂行政自律機制，是政府憑仗本身的行政權益所建立的一種內部控制機制。周亞越在中提出了：行政問責制是問責的一個重要組成部分，它是指特定的問責主體針對各級政府及其公務員承當的職責和義務的履行情況而實施的，并要求其承當否認性結果的一種制度規范。韓劍琴在 中提出了：行政問責制是指對現任各級行政主要擔任人在所管轄的部門和任務范圍內由于故意或者過失，不履行或不正確履行法定職責，以致影響行政次序和行政效率，貽誤行政任務，或者損害行政管理相對人的合法權益，給行政機關呵斥不良影響和后果的行為，進展內部監視和責任清查的制度。由此可見，當前人們對行政問責制的認識，在其本質上已達成共識，即行政問責制是一整套對公共權益

8、進展監視和制約，并進展責任清查的制度安排。但由于行政問責制的內涵比較豐富，導致了不同窗者對行政問責制的描畫也不盡一樣。筆者以為：行政問責制是指對行政機關及其任務人員,不履行或者不正確履行法定職責,以致影響或能夠影響任務次序、任務效率,或者損害社會利益、管理相對人的合法權益,呵斥不良影響或后果的行為,問責主體按照相關法律、法規、規章及有關規定予以質疑并清查責任的制度。行政問責制把原先單一的事后責任清查方式轉變為對行政主體行使行政權益的全方位、全過程的監視和制約。使各種利益主體得以充分、流暢地表達和博弈，使個體目的和整體目的得以整合和兼容，保證行政監視主體在行使問責權時有章可循、有規可依。行政問責

9、制詳細包含以下幾個方面的要素：一是行政問責的主體，即“由誰問。行政問責的主體，包括同體的問責主體和異體的問責主體兩個部分。同體的問責主體是指行政機關的上級機關，異體的問責主體包括人大、司法機關、各民主黨派、新聞媒體、公眾等。實現行政問責主體的多元化，將同體問責和異體問責有機的結合。二是行政問責的客體，也稱問責的對象，指“問誰。問責的客體是指各級政府機關及其任務人員，但主要是負有直接和間接指點責任的各級指點者和擔任人。三是問責的范圍，即內容，指“問什么。包括一切與職權或職務有關的行為和過程。不僅涉及過錯責任，注重對違法違紀責任的清查，還應該把問責的視角擴展到無作為的行政行為上來，把法律法規、紀律

10、管不到的“空白地帶用制度規范起來。 四是問責的方式，指“如何問。改動以往方式主義、走過場，只是黨內批判教育，責令其作出書面檢查的簡一方式。問責方式的設計和規定要詳細、廣泛、可操作，問責的方式應包括行政責任、品德責任、經濟責任、法律責任等等，否那么問責制仍不可以落到實處，起到效果。五是問責的程序，即經過什么樣的程序對官員進展問責。其關鍵是要實現責任劃分的法制化和責任清查的程序化，責任要詳細到位到人，否那么就會出現由于彈性過大，而最終無法實施。對于問責的程序，至少應該包括：問責的啟動程序，責任的認定程序，問責的回應程序及責任清查程序。六是問責的后果，主要是指行政機關及其任務人員應該承當的相應責任，

11、包括政治上、行政上、道義上、法律上的責任。二、中國行政問責制的法律化現狀自黨的十六大提出“實行黨政指點干部職務任期制、辭職制和用人失察失誤責任清查制以來，行政問責制得以推行并日趨健全，我國責任政府建立也開場向法制化方向開展。年“非典期間,首開對行政官員的問責，從中央到對方，一系列問責規章、方法和條例相繼出臺,行政問責無據可依的情況得到緩解。年底，浙江實施，率先在全國建立“庸官問責制。年月，國務院出臺，推進建立“權責明確、行為規范、監視有效、保證有力的行政執法體制，強化政府責任。年月日生效的，進一步將行政問責法制化和規范化，從最高效能的法律層面確認了行政問責制的合法性。但總體而言，我國行政問責的

12、法制建立情況依然不容樂觀:.就全國范圍觀之，我國現有針對行政問責的文件只是政策而非法律。目前我國針對行政問責的文件頗多，但它們只是各級政府制定的政策。以中央層面為例，具有代表性意義的政策有:年月日中共中央經過的，其中有關于“訊問和質詢、“罷免或撤換的規定；同時公布實施的專門規定了對有失職、瀆職行為的黨員干部給予相應處分。年月國務院印發，要求“行政機關違法或者不當行使職權，該當依法承當法律責任，實現權益和責任的一致。依法做到執法有保證、有權必有責、用權受監視、違法受清查、侵權須賠償。以上文件中對具有黨員資歷的政府官員的問責，是屬于行政問責制的范疇，但這兩個文件都是針對黨內指點成員，而沒有包括非黨

13、內的指點成員。可見上述種種文件或規定，一非法律，二未覆蓋到全體公務員。.從法的方式來看，我國已有的專門的行政問責規定只是地方性的政府規章而非全國性的法律。我國涉及行政問責方面的全國性行政法規有年公布的,但它不是專門的關于行政問責制的法規,僅僅是一部對公務員進展人事管理的行政法規,很少涉及公務員的責任清查。因此，不能以為它是真正意義的、全面的、專門的行政問責制法規。我國僅有的專門行政問責的立法方式只是地方性的政府規章。從年下半年開場，長沙、南京、天津、湘潭、廣州等十幾個地方政府出臺了專門的行政問責制的規章，它們標志著中國開場為官員問責建立法制保證，并在處理“有問責之事,無問責之法問題上帶了好頭。

14、其中、是我國內地省級專門的行政問責方面的政府規章，它們推進了我國行政問責制的法律建立。但必需看到，它們依然屬于地方性的政府規章，法的效能不高、適用范圍不大。我國現有的行政問責法制建立存有三大瓶頸。其一，問責事由的規定尚欠周詳。就目前而言，在我國已有的各種政策、行政法規和規章中，對問責事由的規定彈性太大，難以認定，缺乏科學性。其二，問責責任方式的規定過于狹隘。完好的責任方式體系應包括品德責任、政治責任、法律責任、行政責任四種，但在目前實際中，責任的清查和責任的承當根本上是不完全的。一方面，只注重于清查其行政責任，而逃避清查法律責任；另一方面，對品德責任的承當也遠遠不夠。其三，對政府及其公務人員清

15、查責任的程序缺乏可操作性。譬如，的適用對象包括政務類公務員和事務類公務員，而現實上,對于政務類公務員，目前都是先由黨內組織部門處置，然后再由任免機關事后確認。因此，的處置程序和現行行政權益體制相矛盾，使得對政務類的公務員難以問責。 三、中國行政問責法律化的途徑選擇 現代政府是一種民主政府，其本質要求政府具有完善的責任構成體系，公民有責任也有權益參與行政行為的問責，“在現代民主社會,成認對公民擔任已成為普遍認同的理念，任何政府都會以一定的方式承諾對公民擔任。 陳國權著：，學林年版，第頁。接受責任政府原那么的中國公共行政也應該是可以被問責的行政，這是民主的根底，也是公共行政存在的合法性根底。但如何

16、以責任政府為根本原那么來建立健全我國的行政問責制度呢？筆者以為必需從下幾點入手: 第一，實施陽光工程，實行政務公開，開放政府行政行為信息，適當放松對新聞媒體的政治控制，尊重公民的知情權和話語權。政府政策和行為乃是天下“公器，不能獨有專行，寬廣人民只需在了解政府行為的時候才有能夠對此行為進展問責，否那么的話，問責就是無源之水無本之木了。要大力推進電子政務和辦公網絡化，雅克德瑞達(Jacques Derrida)曾說過:新技術不僅僅是技術，而且對公共領域有重要的影響，將改動公共領域的層級和構造。 Jacques Derrida. Specters ofMarx. NewYork: Routledg

17、e, ,P. 政府可以經過各種媒體來公開本人的政策和行為，公開各部門的責任目的，自動接受人民的監視和是審查；建立起群眾與政府之間暢達的交流通道，平等對話的談判平臺，使群眾的呼聲和要求得以融入行政活動過程，融入行政決策、執行、反響的每一個階段。麥克弗遜以為，運用現代化信息技術可使全體公民了解公共信息，并經過互聯網等手段對公共事務進展爭辯、投票并更好地參與公共政治。 第二，在客體方面，規范職權劃分，明確責任主體。行政主體是問責的客體，假設問責主體不明確，問責往往會流于空頭支票，找不到詳細的客體，問責就成了無的放失，所以一定要進一步轉變政府職能，規范部門職能，合理設置機構，合理規劃部門責任，建立部門

18、責任契約制、“主辦責任制，建立崗位責任制，做到責任到戶，責任到人，只需這樣才干有責可問有責可循。 第三，在主體方面，要繼續開展政治民主，廢除舊的臣民政治文化，努力建立新的公民文化，培育公民主體認識，調動寬廣公民參與行政問責的積極性。一方面要制定民主參政的合理制度，并在民主實際中培育公民的參政才干；另一方面,大力開展科學教育、民主教育，馬塞哈爾(Mat-thewHale)曾經把公民教育的缺乏看作是民主三大妨礙之首，他以為，公民缺乏教育、政治冷漠以及公民和代表間的斷裂是妨礙公民參與的三大妨礙，所以他們要加大教育的投資，提高國民的素質，讓他們具備參政的根本知識和技藝，有才干去更好地維護本人權益，更好

19、地進展對行政的問責。 第四，摒棄官僚作風，強化同體問責，拓展行政監視領域，全方位加強監視問責。政府要建立由監察機關牽頭，財政、審計、人事、司法等部門參與的行政監視聯席會議制度，完善行政監視和責任清查的鏈條，全面加強政府內部的同體問責。激發和調動人大代表、政協委員對政府執行力建立情況進展審查評議的積極性，大力推行“陽光工程，不搞暗箱操作；加強部門層級的相互監視。行政權益用到哪里，監視就到哪里；財政性資金支出到哪里，審計就到哪里；公共效力提供到哪里，績效評價就到哪里。按照這一理念將行政監察擴展到政府效能領域，成立“效能監察室，加強對效能贊揚的處置；仔細開展績效審計，及時發現、整改財政資金和公共資源管理與運用中存在的不合理、不規范、效益低下等問題。 第五，建立健全政府行為績效管理機制。行政問責的前提和根據就是該行政行為的效益，對政府行為效益要進展科學的評定，論功行賞，論罪處分，都有賴于政府績