1、個人收集整理僅供參考學(xué)習(xí)糾紛解決機制之重構(gòu)（七）經(jīng)十七人次談話了解到，當年政府和法院處理此事時，都忽略了兩上十分重要的證據(jù)：一是某村民責任土地證書上雖然包含所爭執(zhí)的三分地，但他實際耕種的水田面積大大超過證書上標明的畝數(shù)，超出不止三分地;二是證書上的地界文字發(fā)生筆誤，“二塆”與“兒塆”因諧音而寫誤，與村委會原始記錄不符。有人提出補充證據(jù)申請二審法院改判。我不同意。一是因為二審判決生效已超過兩年，再審難度大，太費時;二是改判之后，又會引發(fā)某村民與村民組之間的其它糾紛。因此，只宜自行和解。開始，某村民以“二審判決已生效”為由拒絕和解。我們便擺出新的證據(jù)，又向他解釋法律有關(guān)條文。然后指出如果他與村民組

2、長期關(guān)系惡化可能導(dǎo)致對他不利的后果。經(jīng)十余天的反復(fù)考慮，某村民終于同意和解。全體村民補交了三年的公糧，鎮(zhèn)政府表示不追究任何人責任。已辭職的村民組長自動復(fù)職。一場糾紛就此了結(jié)。文檔來自于網(wǎng)絡(luò)搜索清代乾隆年間，湖北提刑按察史馮廷丞總結(jié)他在刑部二十余年的經(jīng)驗說：“夫獄者，愈求深則愈深，要在適中而止，則情法兩盡。”(見汪容甫文箋)。時人譽為一針見血之談，對今天的司法行政工作來說，也很有現(xiàn)實意義。文檔來自于網(wǎng)絡(luò)搜索這里的調(diào)解與前面介紹的民間調(diào)解案例不同，已不再是“純粹的“民間調(diào)解”，而是一起行政調(diào)解，是政府出面以調(diào)解的形式解決一綜復(fù)雜的社會糾紛。就糾紛的性質(zhì)而言，糾紛本身表現(xiàn)為”行政性的”抗繳國稅，而起

3、源卻是“民事性的”三分水田的歸屬問題。正如文中所分析的那樣，按法律的邏輯，可以根據(jù)需要，將這起糾紛設(shè)計成兩種案件。其一，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)府名義提起行政訴訟，這在法律上是完全成立的。無論從法理上還是從實力較量上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)府必勝無疑。訴訟中如果村民提出三分水田歸屬問題，法院將會按法律的邏輯，認定“三分水田”歸屬問題與本案審理的標的稅收法律關(guān)系無關(guān)，將水田歸屬糾紛排斥于行政訴訟程序之外，不予處理，從而達到一種“快刀斬亂麻”的效果。其二，以抗稅為由將領(lǐng)頭人抓捕，殺一儆百。這在法律上也是成立的，被抓的人如果提出“三分水田”問題，公安機關(guān)將會以同樣理由予以駁回與本案無關(guān)。以上兩種方法從法律角度都成立，而且看上去可以很快

4、解決問題，1/8個人收集整理僅供參考學(xué)習(xí)但正如這位司法助理員所言：“就算補交了公糧，而留下的后患則會引發(fā)更大更多的糾紛”。“三分水田”糾紛沒有妥善解決引發(fā)了全村抗稅并導(dǎo)致村委癱瘓，如果再以強制手段解決抗稅，完全可能是火上澆油，結(jié)果難以預(yù)測。文檔來自于網(wǎng)絡(luò)搜索這位司法助理員解決糾紛的手段也是靈活多樣。作為國家正式工作人員，他可以正式調(diào)查案件事實，取證、制作筆錄等，但他偏偏采取不作筆錄這種非正式手段。以“鄉(xiāng)談”這種輕松而又頗具實效的手段獲取了案件事實真相。如果他采用正式手段，鄉(xiāng)民很可能噤若寒蟬，誰也不愿意在筆錄上簽字。在糾紛解決上，他不是“從法律的眼光”出發(fā)，將“三分水田”糾紛排斥于抗稅糾紛之外，

5、而是“從生活的眼光”或者說“從村民的眼光”出發(fā)，將兩者綜合起來，統(tǒng)籌解決。為了全面、和平地解決糾紛，恢復(fù)村莊的安靜，重整村民自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)府動用手中所掌握的行政裁量權(quán)許諾不再追究任何人責任，以行政責任作為“交易標的”，換取了某村民和“棄權(quán)”和全體村民與政府的合作。一場一觸即發(fā)的群體性糾紛就此平息了。頗有興味的是，這位鄉(xiāng)司法助理員不僅有實踐，而且有理論，居然從數(shù)百年前的一位清代刑官筆記中，汲取了“適中而止，情法兩盡”的古訓(xùn)，將不上大雅之堂的調(diào)解上升為藝術(shù)。文檔來自于網(wǎng)絡(luò)搜索上面介紹的案情展現(xiàn)了在鄉(xiāng)村社會里糾紛解決的一個生動活潑的場面。一個表面上看來屬于民事糾紛承包合同糾紛，背后涉及到行政權(quán)的行使

6、計劃生育、宅基地等;村民自治權(quán)的落實村干部多吃多占，村民拒交提留;民法上抗辯權(quán)的行使村里不歸還欠款，就拒絕承包。這些在學(xué)者及法官的專業(yè)眼光中互不相干的法律關(guān)系，在農(nóng)民的眼中實實在在地聯(lián)系在一起。“承包與否”成了農(nóng)民要挾政府和村委的“質(zhì)物”。文檔來自于網(wǎng)絡(luò)搜索解決“承包”背后的這一系列糾紛涉及到多種行政權(quán)的運用，行政機關(guān)在解決這一糾紛中，可以將政府可以調(diào)配的各種資源作為籌碼，靈活運用到糾紛解決之中。完全可以想象，沒有行政權(quán)參與其間，這一起糾紛很難從根本上解決。若僅由法院對承包糾紛進行“快刀斬亂麻”式的審判，不僅裁判難以兌現(xiàn)，而且可能會引來更多的麻煩。糾紛的多樣性、復(fù)合性決定了在解決復(fù)雜的糾紛過程

7、中，糾紛的解決者不能僅以一個裁判者的角色行事，還需要見機行事，不時地扮演管理者、調(diào)解人甚至是律師的角色，綜合運用多2/8個人收集整理僅供參考學(xué)習(xí)種權(quán)力和資源達到糾紛解決這一最終目的。這使我們領(lǐng)會到為什么在鄉(xiāng)村社會，法庭解決糾紛經(jīng)常請政府出面支持，而政府解決糾紛又經(jīng)常請法庭協(xié)助。從批判的眼光出發(fā)，我們可以認為這是一種司法與行政不分的例證，但從現(xiàn)實的角度，這實際上是國家權(quán)威的互助與互動。行政需要法庭出面，以增加其解決方案的合法性和權(quán)威性法庭都認為是合法的!法庭則借助行政以增強其裁判的強制力對抗法庭意味著對抗政府!文檔來自于網(wǎng)絡(luò)搜索必須看到，不同法庭具有不同的功能，相應(yīng)地就具有了各自的工作重點和獨具

8、風(fēng)格的行事風(fēng)格。作為國家的正式司法機關(guān)縣以上人民法院如果與行政機關(guān)過多地糾合在一起，進行所謂的聯(lián)合執(zhí)法活動，將會損害司法的中立性以及權(quán)威性，但在基層社會，過度強調(diào)司法與行政的兩分離是不恰當?shù)摹Ｒ粋€可行的方法是將我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭改造成類似英美法系國家的治安法院或其它大陸法系國家的小額法庭。治安法院或小額法庭的一個共同點是這些機構(gòu)里的所謂法官往往并不具有真正意義上的法官資格，從事的并非是單一的裁判工作，而是集司法的、行政的職能于一身，他們與其說是法官，不如說是一定社區(qū)的專職糾紛解決人，至于解決糾紛的手段、方式則因案而異。正如費城首席治安法官JosephJ.Hersch所言，治安法官的工作“更多是社會

9、工作而不是法律工作。”美國的治安法官中很少有律師資格的人，大部分人沒有本科學(xué)歷，有些甚至高尚未畢業(yè)。89文檔來自于網(wǎng)絡(luò)搜索我國實踐中同現(xiàn)的這種法庭與公安、司法所以及其它行政機關(guān)共同解決糾紛的所謂“大調(diào)解”機制類似于美國社會60年代在政府資助下設(shè)立的“近鄰司法中心”(NeighborhoodJusticeCenter)以及70年代出現(xiàn)的“糾紛解決中心”(DisputeResolutionCenter)，但兩者有一基本不同點在于，“近鄰司法中心”屬于社區(qū)自治性的，而“大調(diào)解”因主要依賴于政府，性質(zhì)上屬于行政性的。筆者認為，結(jié)合西方國家的小額法庭、行政裁判所設(shè)置原理，可以考慮將實踐中出現(xiàn)“大調(diào)解”機

10、制研究改造成行政裁判所，作為解決基層社會尤其是農(nóng)村社會各類糾紛有效機制。行政裁判所在解決糾紛過程中，可以集調(diào)解、裁判、行政于一身，以多種手段和身份解決糾紛，這實際上也是西方小額法庭的一個共同特征。文檔來自于網(wǎng)絡(luò)搜索三、重建的原則3/8個人收集整理僅供參考學(xué)習(xí)(一)確認行政裁決和調(diào)解的效力。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法行政部門解決民間糾紛的功能一直未能充分發(fā)揮主要有兩個原因：其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解以及裁判的法律效力不具有法律效力;其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解或裁判屬于當事人自愿，沒有調(diào)解先行制度。文檔來自于網(wǎng)絡(luò)搜索對于第一個問題筆者以為可以參酌我國以前仲裁法規(guī)定，采取行政裁決與訴訟并行制度，即對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法行政機關(guān)裁決的民事糾紛規(guī)定當

11、事人不服的，可以在法定期內(nèi)起訴到法院。過期不起訴的，裁決具有執(zhí)行力，將裁決的正當性建立在“不服可以不從，服了就要聽從”之上。裁決做出后，當事人在法定期內(nèi)不起訴的，說明當事人已經(jīng)服從，即不得再起訴。一方不履行的，對方有權(quán)申請法院強制執(zhí)行。當然，國家應(yīng)相應(yīng)地完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的裁決程序，使其具備基本的程序要件，如委托律師、進行辯論、閱讀卷宗材料、告知權(quán)利等，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所改造成行政裁判所，對轄區(qū)內(nèi)的各類糾紛進行裁處。文檔來自于網(wǎng)絡(luò)搜索對于經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所調(diào)處達成調(diào)解協(xié)議的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所或當事人雙方送交法院審核，經(jīng)法院核準后調(diào)解書具有執(zhí)行力。法院認為調(diào)解違背自愿原則或國家強行法規(guī)定的，裁定撤銷，當事人可直接起

12、訴或重新到司法所申請解決。文檔來自于網(wǎng)絡(luò)搜索此外，對于司法所做出的裁決或調(diào)解，法院仍可在執(zhí)行程序中予以審查，對方當事人也可以申請法院裁定不予執(zhí)行，具體可以參照現(xiàn)行法律中有關(guān)法院執(zhí)行公證文書和仲裁文書的制度規(guī)定。90文檔來自于網(wǎng)絡(luò)搜索(二)有條件地實行行政裁決先行。對于某些糾紛，筆者以為可以比照臺灣的做法，對某些類糾紛實行行政裁處先行制度。我國臺灣1981年修訂的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解條例即規(guī)定，對于某些類型的糾紛采強制調(diào)解原則，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解委員會先行調(diào)解，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解委員會調(diào)解不成立者，得逕行起訴。就我國現(xiàn)狀而言，至少對于以下糾紛可以實行行政先行調(diào)處制度：1、不動產(chǎn)相鄰關(guān)系糾紛;2、土地承包糾紛;3、山林糾

13、紛。法律規(guī)定必須先經(jīng)行政調(diào)處，如未經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)處的，法院不予受理。德國與荷蘭同為歐陸國家，然而，法院的受案比例卻大不相同。德國的法院負擔遠比荷蘭重，其中的一個原因即在于荷蘭在處理消費者糾紛爭議、租賃糾紛、簡單金錢債務(wù)支付、勞資問題、交通事故乃至承攬建筑糾紛，都發(fā)展有相當有效的調(diào)解、仲裁4/8個人收集整理僅供參考學(xué)習(xí)或行政程序，使訴訟相對成為多余，而這些在德國是依賴于法院來解決的。91對于其它類型的糾紛是否經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所裁處可由當事人自由選擇。建立行政裁決先行制度尤需注意的是，防止行政或法院以此為借口，限制甚至剝奪當事人訴權(quán)的行使。文檔來自于網(wǎng)絡(luò)搜索(三)設(shè)置多種類型的行政裁判所。除了將鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所改

14、造成行政裁判所外，國家應(yīng)根據(jù)社會發(fā)展的狀況，在糾紛較多的行業(yè)設(shè)立相應(yīng)的行政裁判所。以勞動糾紛強制仲裁制度為例，據(jù)統(tǒng)計，全國現(xiàn)有勞動仲裁機構(gòu)3191個，配備有20000名專兼職仲裁員，5年來審理勞動爭議案件26.7萬件，其中集體勞動爭議1.8萬件。92我國城市職工數(shù)以億計，然而從1995年1月至1997年8月的兩年多時間內(nèi)，法院僅受理92139件勞動爭議案件，平均每年僅約4萬件，93究其原因，勞動仲裁委員會起到相當大的屏障作用。一項研究表明，二戰(zhàn)后日本之所以能夠從廢墟之上轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)大國，勞資關(guān)系和諧安定是關(guān)鍵之一。日本在勞動糾紛領(lǐng)域建立了斡旋、調(diào)停、仲裁等系統(tǒng)性糾紛解決制度，罷工或其它激烈性對抗

15、行為較少。國際勞動爭議之統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，日本勞資爭議的件數(shù)、繼續(xù)時日以及勞動損失比起歐美國家輕微的多，以致歐美諸國掀起研究日本勞資關(guān)系的熱潮。94文檔來自于網(wǎng)絡(luò)搜索我國完全可以參照勞動爭議仲裁制度，在消費者權(quán)益糾紛、城市房屋買賣租賃、教育管理、醫(yī)療事故、交通事故、治安行政管理、物業(yè)管理、保險、專利、著作權(quán)等領(lǐng)域?qū)嵤┬姓脹Q先行制度。以消費者權(quán)益糾紛解決為例，據(jù)中消協(xié)2000年初公布的數(shù)字，1999年中消協(xié)系統(tǒng)共受理消費者投訴720410件，解決率97.3%。消費者因經(jīng)營者欺詐行為而獲得的加倍賠償金額達1044萬元，比1998年翻一番。95再以交通事故為例，1989年我國全年發(fā)生交通事故257539起

16、，直接損失3.4億元;1998年為346129起，直接損失19.3億元。96我國現(xiàn)行法律對交通事故糾紛案件處理的原則是：交通管理部門調(diào)解是民事訴訟的前置程序，未經(jīng)交管部門調(diào)解的，法院不受理;其次，在交通事故處理中，最終裁判權(quán)由法院掌握，當事人不服的可以訴至法院，從而保障了司法的統(tǒng)一性和權(quán)威性。這一制度設(shè)計在很大程度上減輕了法院的案件負擔，但仍存在一定問題：其一、經(jīng)交通管理部門調(diào)解達成協(xié)議后，當事人不履行的，仍允許當事人再行起訴，調(diào)解協(xié)議不具有執(zhí)行力。其二、交通部門調(diào)處的過程缺乏必要的程序規(guī)范。對于這些問題皆可以比5/8個人收集整理僅供參考學(xué)習(xí)照前面所言，通過設(shè)立行政裁決所制度加以規(guī)范。如果交通

17、行政裁判所能夠消解90%的糾紛，則法院每年將減少31萬起案件。文檔來自于網(wǎng)絡(luò)搜索(四)裁判者不被訴追。我國行政裁決制度不彰的另一原因是立法對于行政裁決的性質(zhì)認識不清，理論及立法上皆有認其為具體行政行為，一旦當事人不服行政裁決訴諸法院的，裁決機關(guān)成了被告。行政機關(guān)為免被訴諸法院的風(fēng)險，對于裁決民事糾紛持消極態(tài)度。據(jù)宋龍凌等在陜西省某4個市調(diào)查，1990年至1993年，政府部門受理的土地權(quán)屬和土地侵權(quán)賠償糾紛持續(xù)上升，但到1994年后則逐年下降，其中西安市政府受理的土地權(quán)屬糾紛案1994年比1993年下降17%，1995年比1994年下降17%，而1996年則比1995年下降高達56%。調(diào)查表明受

18、案下降的一個原因是行政部門擔心成被告。97筆者認為，假如法律準允當事人不服行政裁決可以另行起訴，則案件一旦被法院受理后，訴訟仍應(yīng)在當事人之間進行，作為裁決者的行政機關(guān)不應(yīng)演變?yōu)楸桓妗＠碛芍辉谟谟捎诋斒氯瞬环姓脹Q可以另行起訴，則行政機關(guān)已無濫用裁判權(quán)并強制當事人接受其裁決的可能，相應(yīng)地司法權(quán)對于行政的制約即無必要。再一個根本理由是：為了保證裁決者自由地裁決，不至于在寫裁決書時膽顫心驚、憂心忡忡如果出現(xiàn)差錯或一方不滿，自已將陷入糾紛的泥溏一個根本的前提條件是裁判者免受追究。對于這一問題，英國著各大法官丹寧勛爵在一份判詞曾予清晰的解說：文檔來自于網(wǎng)絡(luò)搜索“任何以法官在行使其審判權(quán)時的言行對法官

19、進行的起訴都是不成立的。對受害一方的補救辦法是向上訴法院提出上訴或者申請人身保護狀，要不就申請再審令或調(diào)卷令，或者采取此類步驟以撤銷法官的判決。當然，倘若法官受賄或者哪怕有一點點腐化行為，或者法官濫用司法程序，那他將受到刑事法庭的懲處。但除此以外，法官不受賠償?shù)钠鹪V。這倒不是因為法官有任何犯錯誤和辦錯事的特權(quán)，而是因為他應(yīng)該能夠完全獨立地履行職責而地需瞻前顧后。決不能弄得法官一邊用顫拌的手指翻動法書，一邊自問：假如我這樣做，我要負賠償損害的責任嗎?98”文檔來自于網(wǎng)絡(luò)搜索丹寧的言論雖是針對法官而言的，但應(yīng)當適用于一切居間調(diào)解人和裁判者，當然也包括行政裁決人。需要特別提出的是，裁判者免受訴追是指

20、作為裁判者的機構(gòu)，不應(yīng)因自已的裁判行為而被訴諸法院，但這6/8個人收集整理僅供參考學(xué)習(xí)并不是說裁判者可以為所欲為。一旦發(fā)生裁判者的個人嚴重違背程序規(guī)則或故意枉法裁判等行為，仍可以追究其行政責任甚至刑事責任。文檔來自于網(wǎng)絡(luò)搜索(五)符合程序正義的底線。雖然行政裁判所不以嚴格的程序規(guī)則為要件，但為了保障公民的程序權(quán)利并達成有效解決紛爭的目的，行政裁判所必須要有基本的程序規(guī)范要求，即國家應(yīng)為行政裁判所設(shè)置程序正義的底線，具體包括：(1)中立。中立性是程序正義的基本要求，它源自一個古老的法諺任何人不能做自己的法官。為實現(xiàn)行政裁判所的中立性，并保證公民有效地參與國家管理，行政裁判所的組成人員應(yīng)與行政機關(guān)

21、保持相對獨立，正如韋德在評價英國行政裁判所時所言，裁判所的特性與其說是官僚機構(gòu)，不如說是民眾法庭。行政裁判所應(yīng)盡可能地吸引民眾參與，并賦予當事人選擇裁判人員的權(quán)利。例如，在勞動仲裁庭之中應(yīng)當有工會成員及資方成員參與。(2)兩造對抗。兩造對抗不僅是居間裁決程序的基本要求，而且也已被一些行政聽證程序、復(fù)議程序所采納(如第三人的參與)。兩造對抗實為程序民主和程序正義的基本要求，是公民主體地位的基本體現(xiàn)。這一要求有時也被表述為程序參與原則。(3)程序公開。公開并非是必然要求，從不公開審理有利于糾紛和平解決角度考慮，當事人要求不公開的可以不公開，否則應(yīng)予公開，以便實行民主監(jiān)督。(4)裁決應(yīng)附具理由和證據(jù)

22、。行政裁判所解決民事糾紛如果雙方達成調(diào)解協(xié)議，僅須記載雙方的協(xié)議便可。對于以裁決形式解決糾紛的，應(yīng)附具基本的理由和主要證據(jù)，此也為程序正義的要求，但行政裁決之析理與論證以簡要、明確為基本要求，與判決書條分縷析自當有所區(qū)別。文檔來自于網(wǎng)絡(luò)搜索(六)接近司法之保障。法治的基本要求是法律的統(tǒng)一執(zhí)行，而法律實施的過程中永遠涉及到法律的解釋，同樣的法律條款完全可能因為解釋的不同而得到不同的執(zhí)行。為了保障法律執(zhí)行的統(tǒng)一就必須保障法律解釋權(quán)的統(tǒng)一，而法律解釋權(quán)統(tǒng)一的前提是最終解釋機構(gòu)的統(tǒng)一，如果同樣一部法律可由兩個以上部門進行最終解釋，法律勢難得到統(tǒng)一執(zhí)行。法治國家解決這一問題的辦法是將法律的最終解釋權(quán)統(tǒng)一賦予法院，在法院內(nèi)部再