1、第 PAGE12 頁 共 NUMPAGES12 頁存廢之間：限期治理制度績效考察文檔存廢之間：限期治理制度的績效考察文獻標識碼：A限期治理制度是我國現(xiàn)行環(huán)境法體系規(guī)定的一項基本法律制度，這項中國獨創(chuàng)的環(huán)境法律制度，存世的數(shù)年間在我國的環(huán)境管理中起到了重要作用，但時至今日，該制度在現(xiàn)實與預期之間存在著重大差距，甚至某種程度上說該制度在環(huán)境治理中起到了負面激勵的作用，通過對于制度績效的考察，我們應該反思該制度是否有繼續(xù)存在的必要。一、限期治理制度的立法預期與現(xiàn)實績效(一)限期治理制度的環(huán)境法律解釋限期治理制度是指對現(xiàn)已存在的危害環(huán)境的污染和污染嚴重的區(qū)域環(huán)境，依法限定其在一定期限內治理并達到規(guī)定要

2、求的一系列措施。限期治理通常采用限期治理決定通知書的形式告知被限期治理的對象。限期治理的概念在 1973 年第一次全國環(huán)境保護會議上首次提出，1978 年基本形成了限期治理的環(huán)境資管理政策，作為法律制度，限期治理成形于 1979 年的環(huán)境保護法(試行)的 17 條和第 18 條的規(guī)定之中。限期治理在法律上有明確規(guī)定，中華人民共和國環(huán)境保護法第 18 條規(guī)定：“在國務院、國務院有關部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定的風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)和其他需要特別保護的區(qū)域內，不得建設污染環(huán)境的工業(yè)生產(chǎn)設施；建設其他設施，其污染物排放不得超過規(guī)定的排放標準。已經(jīng)建成的設施，其污染物排放超過規(guī)定排放標準的，

3、限期治理。”第 29 條規(guī)定：“對造成環(huán)境嚴重污染的企業(yè)事業(yè)單位，限期治理。被限期治理的企業(yè)事業(yè)單位必須如期完成治理任務。”中華人民共和國水污染防治法第 24 條規(guī)定：“對造成水體嚴重污染的排污單位，限期治理。排污單位應當如期完成治理任務。”中華人民共和國大氣污染防治法第 48 條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，向大氣排放污染物超過國家和地方規(guī)定排放標準的，應當限期治理”中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法第 2l 條規(guī)定：“對造成固體廢物嚴重污染環(huán)境的企業(yè)事業(yè)單位，限期治理。”中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法第 17 條規(guī)定：“對于在噪聲敏感建筑物集中區(qū)域內造成嚴重環(huán)境噪聲污染的企業(yè)事業(yè)單位，限期治理

4、。”另外，我國很多省市的地方環(huán)境保護條例也規(guī)定了該制度，如上海市環(huán)境保護條例第34 條規(guī)定：“對排放污染物超過排放標準或者總量控制指標且嚴重污染環(huán)境的，實行限期治理。”由此可見，限期治理制度是在我國環(huán)境法律實踐中廣泛適用的一項法律制度。(二)限期治理制度的立法預期我國的環(huán)境保護基本法規(guī)定了限期治理制度的兩大種類適用對象：位于特別保護區(qū)域內的超標排污的污染和造成嚴重環(huán)境污染的污染。而隨著大量單行環(huán)境法律對于該制度的規(guī)定，該制度的規(guī)制對象也逐漸多樣化和具體化。但這些法律對于該制度的適用在立法預期上基本相同：第一、在制度適用目標上，執(zhí)法機構需要有明確目標，治理任務可以是達到某一排放標準，也可以是完成

5、一定量的削減指標，還可能是恢復某一環(huán)境功能。第二、在具體期限方面，國務院關于環(huán)境保護若干問題的規(guī)定第 4 條規(guī)定，限期治理視不同情況規(guī)定為 1-3 年。限期治理的期限由決定限期治理的機關根據(jù)污染的具體情況、治理的難度以及治理能力等因素決定，但最長期限不得超過三年。(三)限期治理制度實施的實際效果限期治理制度有著很好的立法預期和貌似完美的制度設計，但在環(huán)境執(zhí)法中卻經(jīng)常被異化成超標排污的“護身符”，導致這種現(xiàn)象的出現(xiàn)當然有企業(yè)環(huán)境意識不強、環(huán)境執(zhí)法難等因素，但限期治理制度本身帶有的頑疾也不能忽視。湖北省荊州市 2022年 3 月啟動“造紙行業(yè)專項治理”，要求限期內通過技術改造實現(xiàn)達標排放，否則將被

6、強制關停。然而“限改令”發(fā)出后，一些企業(yè)利用“限改令”前時間抓緊生產(chǎn)公開排污。一名紙廠老板甚至直言，出臺“限改令”其實還不錯，起碼這一兩年生產(chǎn)排污沒人干擾。“限改令”竟成公開排污“護身符”，上述的例子僅僅是個個案，絕對不是偶然現(xiàn)象，在福建、云南和貴州等省市的調研中，這種情況頻繁發(fā)生，令一線的環(huán)境執(zhí)法人員苦不堪言，以至于廈門市 XX 局工作人員建議取消限期治理制度。二、限期治理制度的缺陷分析p 限期治理制度之所以存在著制度績效與立法預期的巨大差距，其原因是多方面的，但從法律專業(yè)角度分析p ，其自身存在著多重缺陷，這將從根本上影響到和決定了其存在的必要性。(一)限期治理決定權規(guī)定上的混亂我國現(xiàn)有的

7、環(huán)境法律體系對于限期治理制度決定權的主體存在著多種規(guī)定。處于環(huán)境保護法律體系中的“基本法”地位的環(huán)境保護法將限期治理的決定權賦予給了各級人民政府。環(huán)境基本法對于限期治理決定權的規(guī)定非常明確，但在環(huán)境保護的單行法律中卻有著不同的規(guī)定，如環(huán)境噪聲污染防治法(1997)除了規(guī)定各級人民政府可以行使決定權之外，還在第 17 條第 3款規(guī)定了，“對小型企業(yè)事業(yè)單位的限期治理，可以由縣級以上人民政府在國務院規(guī)定的權限內授權其環(huán)境保護行政主管部門決定。”水污染防治法(1996)則規(guī)定，“中央或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府直接管轄的企業(yè)事業(yè)單位的限期治理，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府的環(huán)境保護部門提出意見，報

8、同級人民政府決定。市、縣或者市、縣以下人民政府管轄的企業(yè)事業(yè)單位的限期治理，由市、縣人民政府的環(huán)境保護部門提出意見，報同級人民政府決定。由環(huán)境保護部門提出意見，報同級人民政府決定”固體廢物污染環(huán)境防治法(2022)在第81 條規(guī)定，“造成固體廢物嚴重污染環(huán)境的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門按照國務院規(guī)定的權限決定限期治理”根據(jù)行政法的法律原則，行政主體實施行政授權，必須有法律、法規(guī)的明文許可，從此角度而言，在上述的這些環(huán)境單行法中，只有固體廢物污染環(huán)境防治法是通過法律明確規(guī)定有各級人民政府授權由環(huán)保部門行使限期治理決定權的。考察我國地方的環(huán)境保護條例等環(huán)境保護方面的地方性法規(guī)的規(guī)定，

9、也基本上分為這幾種情況：第一類是嚴格按照環(huán)境保護法中關于限期治理決定權的規(guī)定進行立法，如貴州省環(huán)境保條例；第二類是對環(huán)境保護法中關于限期治理決定權規(guī)定了行政授權，即限期治理決定，按照治理權利由相應人民政府作出，但經(jīng)過授權，也可以由環(huán)境保護行政主管部門作出，如湖北省環(huán)境保護條例、江蘇省環(huán)境保護條例和福州市環(huán)境保護條例等；第三類是規(guī)定限期治理的決定權不是由人民政府行使，而是由環(huán)境保護部門行使，如深圳經(jīng)濟特區(qū)環(huán)境保護條例。限期治理是一種帶有一定條件的強制性行政處理制度，我國的限期治理制度在決定行使權規(guī)定上的混亂直接影響到了該制度的實際效果，表現(xiàn)在以下幾個方面：第一、規(guī)定的混亂和不統(tǒng)一直接影響到環(huán)境法

10、制的統(tǒng)一。我國在實現(xiàn)環(huán)境法治中突出表現(xiàn)了很多問題，其中很重要的一個方面是政府和公民的環(huán)境意識和環(huán)境法制觀念不強，需要通過法制的統(tǒng)一實現(xiàn)法律治理環(huán)境問題。但我國環(huán)境保護基本法、單行法和地方性法規(guī)在對于限期治理這一環(huán)境保護基本法律制度規(guī)定上存在著如此大的不同，使得努力促成的環(huán)境法制統(tǒng)一面臨倒退的危局。正如上文列舉，尤其是各地方環(huán)境保護法規(guī)在對于此制度規(guī)定上存在著重大的差異，更是造成了極為惡劣的負面影響和激勵，可能同一個企業(yè)、同一種情況在不同地區(qū)會面臨著截然不同的環(huán)境法律的負面評價環(huán)境法律后果和法律責任的承擔。第二、不同污染適用不同的限期治理決定權屬造成了環(huán)境執(zhí)法的困難、增加執(zhí)法成本和社會成本。如前

11、所述，環(huán)境保護法和其他的一些污染防治的單行法規(guī)對限期治理決定權的規(guī)定各有不同。針對不同的污染，限期治理的決定權的歸屬不盡相同，這勢必會使我國的污染防治工作的展開受阻。環(huán)境執(zhí)法難已經(jīng)是頑疾，而同一項限期治理制度在各單行污染防治法上規(guī)定不同，會進一步增加執(zhí)法成本和難度，從根本上說也是浪費社會資。第三、客觀上會加重地方保護主義。正是因為現(xiàn)有的環(huán)境法律體系中容忍、接納限期治理多種決定權主體和行使方式的存在，使得各地以“地方特色”為借口采取自認為合適的方式進行限期治理的決定具有了法律上的合理性，這樣就為環(huán)境治理上地方保護主義提供了生存空間，尤其是在基本法已明確規(guī)定限期治理的適用范圍的條件下，將決定限期治

12、理的權限特別授權地方政府行使的做法會造成負面影響，因為在理論上存在著地方政府為了某種利益需要而采取行政不作為的可能，其結果是放縱嚴重違法行為并對環(huán)境造成更大的污染或破壞。(二)限期治理制度程序上的漏洞限期治理制度之所以被認為是具有中國特色的環(huán)境法律制度，是因為擁有環(huán)境監(jiān)督管理權的國家機關對于排污者并不是直接進行處罰，而是責令污染者在行政命令所規(guī)定的某一具體時間范圍內，履行治理污染的義務和減輕、消除污染危害。之所以采取這種折中的做法是因為被責令限期治理的企事業(yè)單位往往又是當?shù)鼗驀业墓歉善笫聵I(yè)單位，因為并不能簡單地“責令停業(yè)、關閉”了事，這與我國“以經(jīng)濟建設為中心”和追求 GDP 增長的思路不符

13、。因而，要求排污者在規(guī)定期限內完成治理任務、達到治理目標，是限期治理制度的最明顯的特色，但也恰恰是這種特色從根本上決定了其制度弊端的存在，“規(guī)定期限”(法律規(guī)定最長不得超過三年)這種過于寬松的自由裁量權恰恰留下了違背該制度的初衷、污染破壞環(huán)境的空間，污染者鉆空子、地方保護主義甚至是權力尋租都可以利用這一規(guī)定的模糊性來規(guī)避法律。在全國各地的調研中，很多環(huán)境執(zhí)法人員對于排污者利用這一規(guī)定而大肆排污苦不堪言但也認為無計可施。即使是排除了地方政府為了經(jīng)濟增長的政績訴求而在環(huán)境污染治理中采取地方保護主義的做法，也排除了享有環(huán)境監(jiān)督管理權的國家機關及其工作人員的權力尋租的現(xiàn)象，在正常的制度適用過程中同樣難

14、以避免制度漏洞的出現(xiàn)，而污染者對于該制度漏洞的利用已經(jīng)嚴重超過了該制度可能起到的正面作用。實踐中，環(huán)境保護執(zhí)法人員認為，污染著經(jīng)常利用限期治理制度適用所必須遵循的一些正當法律程度，鉆空子、“打時間差”而大肆排污，甚至是有些污染者采取“自殺式”行為，在風險收益的考量下在限期治理決定的“規(guī)定期限”內進行大肆排污，即使最后被“責令停業(yè)、關閉”。我們可以具體考察限期治理制度的程序性規(guī)定。按環(huán)境保護法律和相關實體法和程序法的規(guī)定，對污染企業(yè)決定“限期治理”直至“責令停業(yè)關閉”，一般要經(jīng)過以下幾個程序和環(huán)節(jié)：群眾投訴等環(huán)保部門現(xiàn)場調查檢測上報政府、決定“限期治理”聽證污染者向上一級政府申請行政復議維持決定

15、污染者開始治理環(huán)保部門驗收未達標上報政府、決定停業(yè)關閉聽證污染者向上一級政府申請復議維持決定企業(yè)向法院提起行政訴訟環(huán)保部門申請強制執(zhí)行。要完整地遵循這些復雜的程序需要經(jīng)常很長的時間，而這些時間有些是法律明文規(guī)定的時間，有些則是可能是不可預期的。首先就法律規(guī)定的程序來看，根據(jù)環(huán)境保護行政處罰辦法第34 條規(guī)定：“當事人要求聽證的，可以在聽證告知書的送達回執(zhí)上注明聽證要求，或者在 3 日內以書面形式提出聽證申請。”第 35 條規(guī)定：“當事人申請聽證的，環(huán)境保護行政主管部門應當受理，并在收到當事人聽證申請的 5 日內，確定主持人，決定聽證的時間和地點。在聽證舉行的 7 日前，將聽證通知書送達當事人，

16、并由當事人在送達回執(zhí)上簽字。”同時行政復議法第 9 條規(guī)定了污染者可以在知道被決定“限期治理”之日起 60日內提出行政復議申請，并且“因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續(xù)計算”。而第31條規(guī)定了行政復議機關在受理行政復議申請之日起60日內作出行政復議決定，情況復雜的可以適當延長，延長期限最多不超過 30 日。中間還可能經(jīng)過行政訴訟的時間，即使法院判決污染者接受處罰，也還要經(jīng)過 180 天的時間才能申請對污染單位強制執(zhí)行。實踐中，污染單位經(jīng)常用足所有的程序、盡量拖延最長的時間。還有不可預期的時間，比如由于現(xiàn)實問題的復雜性，可能環(huán)保部門需要反復檢測才能確定準確數(shù)據(jù)；環(huán)保部門可能因為多種主客觀原因要很長時間才能建議政府決定“限期治理”；地方政府也可能因為多種原因要經(jīng)過一段時間才作出對污染“限期治理”的決定；再加上污染企業(yè)開始實施治理最長在法理上可以長達 3 年現(xiàn)實中，數(shù)年間也治理不了一個污染企業(yè)的情況