1、探索山區農村道路交通現狀及發展思路奉新縣公安局交警大隊宋新宇供稿摘要：調查山區農村道路交通現狀，探索山區農村道路 交通發展思路。主題詞：山區農村道路交通；現狀調查；安全管理；發 展思路。我國是多山的國家,山區面積約占全國國土總面積的 2/3, 山區縣占全國總縣數的56%,全國有1/3的人住在山區。 由于經濟發展等方面的原因，農村道路交通發展與大中型城 市相比，明顯滯后。山區農村道路無論是通暢性，還是安全 性，都亟待規范完善，以滿足山區農村群眾安全出行需求， 滿足山區農村經濟快速發展的需求。奉新縣三面環山，是典型的以農業為主的山區縣，道路 交通與農村息息相關。無論哪條道路，兩側都有集鎮、村莊;

2、無論哪條道路，或多或少都要穿村而過。在山區農村道路交 通中具有典型的代表性，現以奉新縣山區農村道路交通為 例，探索山區農村道路交通現狀及發展思路。一、山區農村道路現狀調查（一）山區農村道路的建造模式：奉新縣山區農村道路 建造模式，分改建和新建兩種。改建以原有道路為基礎，進 行路面硬化，路線根據需要適當進行調整，這種情況下修建 的道路占農村道路的90%以上。新建線路，依據經濟發展需 要，結合城鎮化、新農村建設重新規劃建設，這種道路在農 村道路中不足10%。（二）山區農村道路的管理模式：公路養護部門是山區 農村道路的管理主體，管理和養護資金主要由地方政府負 責籌集。山區農村道路沿線群眾也是道路的管

3、理者，具有 愛路、護路的主動意識，他們為山區農村道路建設提供建 設用地，按比例承擔一定的道路建設費用，政府給予部分 財政補貼。山區農村道路養護管理，隊伍的構成既有專業 工作者，又有業余者，養護方式既有常年養護，又有季節 性養護，與大中型城市相比，專業技術化程度不高，施工 作業機械化程度不高，養護資金相對短缺。（三）山區農村道路的通行能力：奉新縣山區農村道路 中，省、縣級道路255公里，省級道路按一般二級公路標準 建設，能適應按各種車輛折合成中型載重汽車2000 5000 輛的年平均晝夜交通量，路寬9 12米，設計時速小于60 公里每小時。通村通組道路825公里，按四級公路標準建設， 路寬4.5

4、米一9米，設計時速小于30公里每小時，年日平均 交通量小于200輛。縣級公路大部分按省級公路標準建設， 部分因地理環境限制，按四級公路標準建設。公路通行能力 能夠適應地方經濟發展需要，滿足群眾日常出行需求。（四）山區農村道路的突出作用：奉新縣境內省、縣級 干線公路是交通主干線、主動脈、主骨架，四通八達的山 區農村道路通過連接干線公路，將全縣18個鄉鎮場、184 個行政村串聯在交通網絡中，山區農村道路在以下幾個方 面發揮了重要作用。1、成為拉動農民增收的助推器。隨著山區農村道路通 行條件不斷改善，農村公交得以實現，極大方便了山區農 村群眾出行，農村居民購置小車、農用運輸車、摩托車、 電動車，也呈

5、逐年增加趨勢，促使群眾就業模式、經營模 式增加，從而成為農村群眾增收的助推器。2、改善了區域投資環境。山區農村吸引了不少的外來 投資，一些企業根據資源分布情況，從節省運輸成本出發， 可以靈活選擇最佳投資環境，近幾年，奉新縣境內山區農 村相繼出現40多家農副產品加工企業，分布在郊區農村， 有些甚至分布在地處大山深處的農村。3、加快了城鎮化進程的步伐。山區農村道路附近鄉 鎮、村落，得以大力改善村鎮環境，因地制宜規劃街道， 建設健身區、文化廣場等場所，促使山區農村城鎮化建設步伐加快。4、促進了旅游業的發展。郊區、山區農村因勢利導建 設休閑山莊、旅游度假村等，百丈寺、九仙溫泉、仰天峽 漂流等一批旅游項

6、目因此得到較好開發，豐富了當地群眾 休閑娛樂方式，也促進了旅游經濟發展。二、山區農村道路交通安全問題調查山區農村道路路線多，里程長，沿途村落集市繁雜， 許多安全問題比較突出。（一）城鎮化建設中交通設計基本“空白”。在現代生活方式下，人們日常生活“吃穿住行”四大要 素中，“行”越來越受關注，已經成為當前最主要的社會話 題。大中型城市（包括部分經濟發達縣市）建設規范中，交 通設計倍受重視，甚至在城市建設規范中居于主導地位。由 于經濟發展差異較大，在山區農村城鎮化建設規范中，交通 設計還處于“空白”狀態，因為缺乏科學合理的交通設計， 山區農村道路建設“三差”現象明顯：前瞻性差、布局性差、 實用性差。

7、1、山區農村城鎮道路建設前瞻性差。修建道路離集鎮、 村莊太近，不少甚至穿村、鎮而過，而且在進入集鎮、村莊 時，沒有規劃車輛通行緩沖區域，分流道路也沒有得到很好 的設計和規劃，往往出現道路剛修好，不久就成為“街道”， 道路兩旁樓房林立、攤鋪云集，日常交通秩序受到嚴重干擾， 碰到重大節假日常常造成交通擁堵。以奉新縣干洲鎮、上富 鎮、羅市鎮、赤岸鎮為例，2009年春節期間首次出現交通堵 塞現象，以后道路擁堵頻率逐年上升，2010年各鎮平均堵車 2次，2011年上升到4次，堵車長度從平均不足200米上升 到近500米。2、山區農村集鎮、村落建設布局存在不合理現象。山 區農村集鎮、村落建設布局不合理，主

8、要表現在部分居民區 跨道路建設，沒有規劃車輛集中停放區域，引發道路由交通 要道變為農村集市，各種攤位隨意開設，各種車輛隨意停放。 道路管理部門不得已的情況下，在道路兩側設置臨時停車 位，道路通行寬度大幅減少，使道路通行效率大大下降。有 些集鎮、村莊把群眾健身場所、文化廣場建在道路旁邊，造 成人、車爭道搶道現象。3、山區農村道路實用性受影響。為確保安全道路，在 集鎮、村莊附近道路不得不加裝減速板等限速設施，限制車 輛行駛速度，使道路使用功能大受影響。一些集鎮附近路段 成為交通事故高發區域，行人、車輛過往提心吊膽，道路的 實用性飽受質疑。（二）山區農村道路建設隱藏諸多安全問題。由于山區農村道路大部

9、分在原有道路基礎上，或改建或 翻修，原有道路存在防汛排水設施簡陋，道路兩側安全視距 不夠，安全警示標志缺失或不明顯等問題，在道路改建或翻 修后并沒能得到有效解決。山區農村地質災害發生比較頻 繁，臨水臨涯道路多。以奉新縣為例，根據江西省奉新縣 地質災害調查與防治統計，奉新縣境內易發生滑坡、崩塌 點及不不穩定斜坡共有395處，從地勢分布情況看，附近均 有山區農村道路，對山區農村道路交通安全造成巨大的潛在 安全隱患。由于道路防汛排水設施簡陋，路基安全缺少安全 防護屏障，2010年至2011年全縣共發生4起路基損壞事件， 其中一起造成主干道橋梁倒塌，雖然未造成人員傷亡，但嚴 重影響到正常的交通營運。奉

10、新縣境內臨水臨涯的山區農村 道路14條，總長度約190公里，近年來在地方政府的重視 下，危險路段新增廣角鏡、安全警示牌、安全提示牌，極大 提高了山區農村道路交通安全系數，但距離國家有關法律法 規要求，還存在不小的差距，安全隱患沒有全面根除。1、急彎、狹窄等危險路段開辟安全區域或緊急避險區 域較少。奉新縣情況看，開辟安全區域或緊急避險區域路段 不足三處，在危險路段總量內還不到的3%。2、安全警示防護欄覆蓋面小。在臨水臨懸涯路段設置 具有夜視反光效果的防護欄，是提高山區農村道路交通安全 最直接有效的做法，奉新縣境內安全警示防護欄設置長度不 足2公里，占危險路段總長度不到4%。3、其它安全防護設施設

11、置也有不小差距。首先來看， 山區農村道路視線嚴重不足的急彎路段，廣角鏡的配置太 少，縣級以上主干道上設置不足5處，鄉級以下道路設置幾 乎為零。其次來看，現代科技手段運用還未起步，智能道路 建設還未提上議事日程，目前，僅僅是城鄉公交營運的客車 上按要求安裝了 GPS監控系統，山區農村道路安全預警系統、 交通實時監控系統、智能交通控制系統、車載GPS監控系統 等等，在近幾年內還不可能全部實現。（三）山區農村群眾文明交通意識始終在較低層次徘 徊。山區農村群眾文明交通意識始終在較低層次徘徊，“任 我行”現象長期困擾“安全行”。奉新是城市務工人口輸出 大縣，全縣農村青年外出務工比例高達80%以上，農村道

12、路 交通40、50、60后成為日常道路交通參與主體，奉新縣2011 年度交通事故發生情況統計，這部分人員發生交通事故占總 量的63.6%,在重大交通事故統計中，比例高達83.5%,可 見他們淡薄的交通安全意識著實令人擔憂。隨著經濟發展，山區農村道路交通發展迅速，以奉新縣 為例，近幾年轄區車輛增長迅速，摩托車、電動車戶均12 輛，小型汽車、農用車增長率2010年度達到10%, 2011年 度達到15%,主要交通要道上貨車、小型汽車、摩托車、電 動車等眾多交通工具并行現象逐日增多，密度逐日加大，交 通環境日益復雜的情況下，山區農村群眾的文明交通意識， 卻明顯沒能跟上交通形勢的發展。1、受文化教育程

13、度限制。山區農村道路交通參與主體 的文化程度普遍較低，調查顯示奉新縣40歲以上的山區農 村群眾，具有初中以上文化程度的不到10%,大部分只有小 學文化水平，其中不乏僅接受脫盲教育人群。由于文化程度 低，對交通法規、交通安全常識乃至機動車的性能等，不能 做到全面掌握、有效理解，導致文明參與交通意識停留在較 低層次。不少群眾車買回來就學，剛學會就駕車上路行駛， 憑經驗憑感覺參與交通。2、受鄉土意識限制。對家門口的道路，當然的認為屬 于本鄉本土的“地盤”，可以隨意使用。導致非交通行為侵 占路權現象非常普遍，比如：隨意占用道路放置建筑材料、 設備，隨意占用道路晾曬農作物或其它東西，道路附近勞作 時交通

14、工具隨意停放等等。3、受歷史遺留問題限制。一些群眾對按法律程序要求， 依法正規辦理機動車牌證、駕駛證認識不足，為了規避執法 檢查或者“嫌麻煩”，草草辦理了事，使得依法辦理機動車 牌證、駕駛證，這一提高道路交通安全管理工作的重要一環， 作用大打折扣。不少群眾為規避執法檢查，到一些管理較松 的地方申領外地駕駛證，或干脆到“地下車管所”購買假證 使用。這部分人往往難以納入公安交通管理部門的有效監 管，其駕駛技術缺乏保障、文明交通意識缺乏。近年在上級 部門的大力管理下，辦理機動車牌證、駕駛證已經逐步規范, 從制度上保證了徹底根除這些現象。但是歷史遺留下來的這 部分問題，仍將長期困擾山區農村道路交通安全

15、。4、受地理條件限制。山區農村因為地理環境特殊，交 通相對不便，信息相對閉塞，監管力量相對薄弱。交通不便 促生諸多危險乘運現象，盡管開通了農村公交線路，大大方 便了群眾出行，但相對分散居住的山區農村來講，居民點分 散偏僻，農村公交班次、時間、設置線路不能滿足他們的實 際需要，群眾在不得已的情況下，選擇乘坐“黑面的、黑摩 的”出行，隨意搭乘非載客機動車的現象也非常突出。信息 相對閉塞凸顯文化生活落后，普法活動停留在送幾本法律知 識讀本、派出一兩支宣講隊伍上，群眾接受普法途徑不但少 而且單調，開展普法活動的形式也是千年不變，擺張桌子放 把椅子，一條橫幅一大堆宣傳資料，來一人發一份，常常因 為普法的

16、開展形式不受群眾歡迎，使得普法效果大大減弱。 監管力量相對薄弱滋生非法營運土壤，在利益驅動下“黑面 的、黑摩的”公然載客，甚至運送貨物，這些車輛中“無牌、 無證、無保險”的不在少數，一些貨運車輛不顧乘車人員安 危，搭載當地居民，違法載人、人貨混裝、超員行駛絲毫不 以為意，造成極大的交通安全隱患。三、山區農村道路交通安全管理規范調查。現行山區農村道路交通管理相關法律法規，有中華人 民共和國道路交通安全法、中華人民共和國道路交通安全 法實施條例、中華人民共和國公路法、公路安全保護條 例、農村公路建設指導意見以及公路工程技術標準 等，十一五規劃綱要建議也對新農村建設涉及交通方面 作出了規定，各省、市

17、、自治區相應制定了一些符合本地區 實際的辦法、意見，從宏觀上確定了山區農村道路建 設及管理的法律法規體系，對山區農村道路建設及交通管理 起到積極的規范指導作用，山區農村道路交通安全管理有了 強有力的法律支撐。首先確立了縣級人民政府在道路交通管理中的法律地 位。中華人民共和國公路法第八條規定：“縣級以上地方 人民政府交通主管部門主管本行政區域內的公路工作。”； 中華人民共和國道路交通安全法第四條規定：“縣級以 上地方各級人民政府應當適應道路交通發展的需要，依據道 路交通安全法律、法規和國家有關政策，制定道路交通安全 管理規劃，并組織實施。氣山區農村道路多屬于縣級道路， 明確了縣級人民政府，在道路

18、建設及交通管理工作中的法律 地位，因此，縣級人民政府可以依法因地制宜實施道路建設， 實施道路交通安全教育管理。其次確立了道路建設規劃的法律地位。中華人民共和 國公路法第二章共八條專門就公路建設規劃進行了詳細規 定，總則中第八條明確：“國家鼓勵公路工作方面的科學技 術研究，對在公路科學技術研究和應用方面作出顯著成績的 單位和個人給予獎勵。”，由此，山區農村道路建設規劃有了 法律支持，新思路、新理念、新技術，從法律角度上講，在 山區農村道路建設及交通安全管理工作中有了充分的運用 空間。再次確立了道路建設國家標準。交通部2004年下發農 村公路建設指導意見，其中第二十八條規定：“農村公路交 通安全設

19、施不宜低于公路工程技術標準（JTGB01 2003） 中的D級水平，并注意：（一）交通安全設施應與公路主體工 程同步實施。（二）在高路堤、陡坡、急彎、臨水沿江、傍 山險路、懸崖凌空等危險路段，應在路側設置限速、警示、 警告標志和路側護欄等安全設施；在漫水橋、過水路面等路 段宜設置警示標志和標桿。（三）在視距不良的急彎路段，應 根據需要設置線形誘導、警告、限速、反光鏡等標志。（四） 連續長陡下坡路段應設置減速帶和警示標志，有條件的可設 置避險車道。（五）在主要交叉路口、村鎮、學校等路段應根 據實際需要設置必要的指示標志（方向、地名、距離等）、減 速帶和限速標志。”；中華人民共和國行業標準一一公路

20、工 程技術標準規定：“D級應設置標志，視距不良急彎陡坡 等路段應設置路面標線及必需的視線誘導標，路側有懸崖深 谷深溝江河湖泊等路段應設置路側護欄，平面交叉應設置標 志和必需的交通安全設施。”。對山區農村道路建設標準，進 行了較詳細的規定。四、山區農村道路交通發展思路探索。2003年農村中國山區概況及山區綜合開發情況和組織 機構介紹，中國是一個多山的國家，山區（包括丘陵和高 原）面積663.6萬平方公里，占全國國土總面積的69.1%。 包括我國（不含臺灣、香港、澳門）除上海市以外的30個省 （區）的1564個縣。山區人口 6.74億，占全國總人口的 55.7%。2010年第六次全國人口普查數據再

21、次顯示，農村人 口與城鎮人口比例約4： 3。可見山區農村道路交通，在我國 整體道路交通框架中占據相當重要的地位，以當前山區農村 道路交通安全管理現狀情況來看，顯然還不能充分體現出山 區農村道路交通的重要作用，在當前大力推進新農村建設的 形勢背景下，推動山區農村道路交通發展迫在眉睫。（一）重視道路安全管理，盡快按我國相關標準完善山 區農村道路安全設施。當前黨和國家對“民生”問題高度重視，山區農村道路 交通安全恰恰是事關群眾出行、致富的基本“民生”問題， 山區農村道路交通安全管理現狀，顯然與黨和國家高度重視 “民生”的大背景大要求不相符。中華人民共和國公路法 第二十二條規定：“公路建設應當按照國家

22、規定的基本建設 程序和有關規定進行。”不可否認，山區農村經濟相對欠發達，道路建設路線長、 地理位置復雜、安全標準要求高，按農村公路建設指導意 見、公路工程技術標準完善道路安全設施，面臨巨大的 資金保障壓力。不少地方政府，把修通了多少里程山區農村 道路、實現了多少村村通工程，當做政績，資金沒有籌措到 位、科學論證沒有到位的情況下，盲目建設、倉促上馬，乃 至不惜降低山區農村道路建設的安全標準，一條條“致富路” 建好的同時也再現一道道“鬼門關”，時刻上演著一幕幕生 死考驗的驚險場面。建議對山區農村道路建設負領導管理責任的縣級以上 政府，增強對山區農村道路建設的重視程度，樹立正確的政 績觀，依法制定完

23、善符合縣域地理環境特點的山區農村道路 建設標準，依法制定嚴格的檢查驗收標準，盡快完善建設山 區農村道路建設“百年大計”責任制度，用于指導新建道路 安全設施建設。在建設資金籌措方面，建議國家及各級政府 加強對山區農村道路建設的資金投入，并結合實際積極拓展 融資渠道，堅持安全通暢原則進行規劃預算，完善已建道路 的安全保障設施。盡快把群眾家門口的道路，建設成為安全 通暢的康莊大道。（二）凸顯先進管理理念，明確道路規劃中交通現代化 設計的法律地位。雖然中華人民共和國公路法、公路安全保護條例 對公路線路的建設規劃做了詳細規定，但并未明確現代交通 設計在道路建設中的法律地位。中華人民共和國公路法 第十四條

24、規定：“縣道規劃由縣級人民政府交通主管部門會 同同級有關部門編制，經本級人民政府審定后，報上一級人 民政府批準。鄉道規劃由縣級人民政府交通主管部門協助 鄉、民族鄉、鎮人民政府編制，報縣級人民政府批準。”，也 只是肯定了規劃的重要性，沒有明確交通設計的法律地位。 根據我國山區農村道路發展形勢，進行山區農村城鎮化、新 農村建設，必須早日明確其中交通設計的重要作用，并以法 規制度的形式確立下來，使之成為山區農村道路交通安全管 理中具有法律效力的一項根本措施。因交通設計不合理造成交通安全問題、交通秩序問題， 國內外并不鮮見，此種現象在我國城市交通中反應尤為明 顯，促使城市現代化交通設計越來越受政府重視

25、。近年來， 城鎮化、新農村建設步伐加快，城鎮向著都市化發展，鄉村 向著集鎮化發展，群眾出行方式也隨之發生巨大變化。可以 想象，如果不重視山區農村道路交通現代化設計，城市出現 的交通問題，必將在農村再次出現。不少山區農村城鎮建設， 路越建越多、越修越寬，交通卻越來越堵，甚至在引進紅綠 燈等交通指揮輔助設施后，此種現象仍沒有得到好轉，陷入 修路治堵，越修越堵的怪圈。實踐證明，交通基礎設施的容 量永遠趕不上交通需求的增長，道路也不可能無限制地拓寬 和加長。車輛增加了，就需要更多的道路，道路暢通了，又 引來了更多的車輛。遺憾的是，現在不少山區農村的政府責 任部門，對此還沒有足夠清醒的認識，在應對交通需

26、求增長 上，一味追求新建新增，道路交通管理狀況卻始終得不到群 眾認可。調查顯示，山區農村道路雖然按國家標準修建了，但由 于忽略交通設計，一些交通問題反而隨著道路交通環境更新 而出現。例如，道路新增了，必然出現新的平交路口，在這 些路口的設計上僅簡單十字相加，造成新的交通管理安全問 題出現；有的路口設置的紅綠燈交通指揮輔助系統，投入使 用科學性、實用性論證不夠，反而成為新的交通堵塞源、能 源消耗源，部分紅綠燈交通指揮輔助系統，在春節等群眾出 行集中的時期，因為成為交通堵塞的罪魁禍首不得不關閉使 用；橋梁建造上，忽視引橋的設計，往往橋頭即是平交路口， 常出現橋頭堵現象；單位、企業、學校門口道路，因

27、為缺少 交通設計，使這些路段成為事故高發區，不少警力被用在這 些路段以提高交通安全系數，造成警力過勞使用。由此可見， 交通設計在道路交通安全管理中的突出作用。交通設計還是先進管理理念運用的有效承接點，通過交 通設計可以在道路建設中有效融入現代交通管理技術，通過 設施、信息建設實現道路交通智能化。智能化交通是現代交 通發展的必然趨勢，將通過網絡、移動電話、電視、廣播等 媒體，準確、及時地提供路況和交通信息，從而大幅提高道 路交通安全系數，大幅提高道路通行率，智能化道路交通必 然也是山區農村道路建設的終極目標。（三）加強農村普法工作，明確各單位各部門道路交通 安全宣教職責義務。中華人民共和國道路交

28、通安全法第六條規定：“各 級人民政府應當經常進行道路交通安全教育，提高公民的道 路交通安全意識。公安機關交通管理部門及其交通警察執行 職務時，應當加強道路交通安全法律、法規的宣傳，并模范 遵守道路交通安全法律、法規。 機關、部隊、企業事業單 位、社會團體以及其他組織，應當對本單位的人員進行道路 交通安全教育。教育行政部門、學校應當將道路交通安全教 育納入法制教育的內容。新聞、出版、廣播、電視等有關單 位，有進行道路交通安全教育的義務。”可見，加強道路交通安全教育，是系統的社會工程，不 是交警部門的“專利”。當前山區農村道路交通安全教育工 作開展形勢不容樂觀，山區農村居住點分散，群眾文化程度 相

29、對較低，接受交通安全宣傳途徑少，交通安全宣傳教育工 作任務相當繁重。交警部門深知道路交通安全宣傳教育工作 的重要性，制定了多種形式的宣傳教育制度，采取了多種形 式的宣傳教育手段，但主動響應的政府部門、社會團體少之 又少，形成交警單打獨斗局面，獨自苦苦支撐道路交通安全 宣傳教育工作。建議縣級以上政府部門，及時依據中華人民共和國道 路交通安全法等法律法規制定詳細規范，明確機關、企業 事業單位、社會團體以及其他組織，在開展道路交通安全宣 傳工作中應承擔的職責和義務。單位、企業應該有固定的道 路交通安全宣傳教育陣地，政府職能部門、媒體開展農村宣 傳教育工作應該有明確的職責要求，學校應該將交通安全常 識

30、列入教學計劃等等。通過制定道路安全宣傳教育規范，明 確各自職責義務，實現政府主導法規支撐，促進全社會參與 山區農村道路交通安全宣傳教育工作，提升山區農村交通參 與者文明交通意識。（四）完善“警+N”模式，探索加強山區農村道路交通 安全管理的有效機制。聯合管理是加強道路交通安全管理的有效機制，已經為 實踐所證明，政府相關職能部門聯合對道路交通安全進行管 理，有效擴大了工作面，增強了道路交通安全管理的主動性、 即時性，并且已經積累相當豐富的經驗。“警+N”模式是聯 合管理機制的有益延伸和探索，“警+N”下，堅持交警部門 居于山區農村道路交通安全管理的主導地位，全力爭取縣政 府支持、全力爭取所在鄉鎮政府支持、全力爭取所在村委會 或街