1、 論文題目 基于“河長制”一種河道治理新模式的實施研究以蘇南地區為例 目錄摘要4前言41.1 選題背景41.2 研究的目的41.3 研究的方法和手段51.3.1 研究的方法51.3.2 研究的手段5第一章 相關概念概述51.1 河長制的定義：51.2 水資源的定義：51.3 蘇南地區的定義：51.4 績效評估的定義6第一章 蘇南地區河長制實行的背景及早期探索62.1 蘇南地區河長制實施的背景62.2 蘇南地區河長制實踐的早期探索7第三章 蘇南地區河長制實施的現狀及具體內容93.1 蘇南地區河長制實施的現狀93.2 蘇南地區河長制的具體內容93.2.1 河市級以上河湖河長制工作掛鉤責任機制93.

2、2.2 河長履職標準化流程103.2.3 河長制考核機制113.2.4 河長制配套的政策法律機制11第四章 蘇南地區河長制的特點及所取得的成效124.1蘇南地區河長制的特點124.1.1 明確的責任制124.1.2 完善的績效評估考核制度134.1.3 相關法律體系的建立與強化的執行力134.1.4 因地制宜的管理思想144.2 蘇南地區河長制的實施所取得的成果144.2.1 水質得到了顯著改善144.2.2 河湖情況建立了“河湖檔案”154.2.3 河道管理實現了長效化管理16第五章 蘇南地區河長制實施中出現的問題及解決對策165.1 蘇南地區河長制在實施過程中出現的問題165.1.1 河道

3、治理與流域治理有待加強165.1.2 環境保護與經濟發展的困境165.1.3 相關法律的空白175.2 蘇南地區河長制運行困境的解決對策175.2.1 加強地方政府橫向聯系與新技術的運用175.2.2 加快產業結構的轉型升級與環境的保護185.2.3 加速建立健全完善的法律體系19第六章 蘇南地區河長制實施對全國推廣河長制的啟示196.1 科學管理理念深入河長制的實施196.2 政府管理與公民參與交織形成河道管理網絡體系196.3 河長制的管理關系與法規化還需更加完善20結語20參考文獻21致謝23基于“河長制”一種河道治理新模式的實施研究以蘇南地區為例摘要隨著社會經濟的發展，水資源的需求日益

4、增長，蘇南地區作為全國范圍內水資源儲備比較豐富的地區之一卻遭遇了“太湖藍藻”這一影響極其嚴重的用水危機。為此，以無錫為首的蘇南地區城市開始創新性的實行“河長制”并取得奪目的效果。本文旨在通過研究蘇南地區近十年來河長制的實施以及取得的優異成效和河長制這一模式在全國范圍內推廣的作用與意義，探索河長制對完善我國河道管理制度的意義。【關鍵詞】蘇南地區 河長制 河道管理 環境保護前言1.1 選題背景隨著現代經濟社會的發展，中國環境污染和生物多樣性保護等環境問題不斷涌現并日益受到重視。蘇南地區作為中國水資源最充沛的區域之一卻出現了水資源短缺的問題，其背后不僅折射出水污染的嚴重性更反映出水資源管理的不完善。

5、蘇南地區由此開始試行河長制并取得了優異的成果，并為此后河長制在全國范圍內的實行奠定了基礎。隨著河長制實施的高效益和水治理的迫切性，十八大在會議中提出要在全國范圍內開始推行河長制的實施，各地紛紛響應。河長制在實踐層面得到了肯定，但在理論方面還缺乏強有力的理論支撐。1.2 研究的目的本文研究的目的是通過對蘇南地區河長制的研究來考證河長制實施的原因、實際效果、可行性，通過對比分析蘇南模式下實行河長制對在全國范圍內推廣河長制的意義與作用，以及河長制的實施對完善我國的河道管理制度有何啟發。1.3 研究的方法和手段1.3.1研究的方法（1）文獻研究法：搜集整理相關研究資料，為研究做準備。（2）調查研究法：

6、通過訪談、問卷、統計分析等方法，把握當前河長制在蘇南地區的實施狀況、存在問題和解決方法。（3）比較分析法：比較蘇南地區不同城市河長制制度和實施過程中的差別，從中找出改進的對策。1.3.2 研究的手段以傳統文獻檢索手段為主，輔之以網絡、數據庫等手段，開展資料收集、問卷調查、數據整理等工作。第一章 相關概念概述1.1 河長制的定義：“河長制”是指“河長”由中國各級黨政的主要負責人擔任，并對組織領導相應河湖的管理和保護工作起負責的作用。全面推行河長制，是以保護水資源、防治水污染、改善水環境、修復水生態為主要任務，全面建立省、市、縣、鄉四級河長體系，構建責任明確、協調有序、監管嚴格、保護有力的河湖管理

7、保護機制，為維護河湖健康生命、實現河湖功能永續利用提供制度保障。新華社，新華網：中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發關于全面推行河長制的意見，1.2 水資源的定義：世界氣象組織和聯合國教科文組織對水資源作出了如下定義：水資源是指可利用或者有可能被利用的水源，這個水源應具有足夠的數量和合適的質量，并滿足某一地方在一段時間內具體利用的需求。水資源的三大來源分別為：地表水、地下水和海水淡化。1.3 蘇南地區的定義：蘇南地區一般來講主要是指江蘇省的南部地區，是江蘇省經濟最為發達的區域之一，同時也是中國經濟發展水平最高、各大產業實現現代化程度最發達的區域；并且由于位于極佳的地理位置長江三角洲城市群的中心區域

8、，無論是海運、空運還是陸運等都占有著極為便捷的資源。一般來講，南京、蘇州、無錫、常州、鎮江這五座城市被蘇南地區的主要城市。1.4 績效評估的定義績效評估就是指綜合的運用數理統計、運籌學原理和特定指標體系等工具，對照相同的統一標準，按照一定的程序，運用定量定性的對比分析方法，對項目的經營期間內的經營效益以及經營者所做出的業績做出既客觀又公平公正以及準確的綜合評判的過程。第二章 蘇南地區河長制實行的背景及早期探索2.1 蘇南地區河長制實施的背景水，是生命之源。無論是人類最基本的生存需要還是謀求發展最無法離開的資源一定是水資源，水資源作為人類最為依賴的生存資源，水資源的數量、品質、可利用性極大程度的

9、影響著人類的生存和發展。在蘇南地區，地表水和地下水為水資源的來源主要表現形式，這兩項皆受降水量的影響較大。蘇南地區擁有相對比較充沛的水資源，蘇南地區的水資源的主要來源為大氣降水，地表水、地下水以及土壤水存儲水為主要存儲水的形式。據統計江蘇省河網密布，規模以上的湖泊有二百九十以上、內陸水域17300平方公里、省內水資源總量達到了320億立方米、長江干流以外的入省水量約有250億立方米，在某些水量較大的年份長江干流入省水量能夠超過10000億立方米，即便是在一些普通的年份長江干流入省水量也能達到7000-8000億立方米左右。雖然蘇南地區擁有著豐富的水資源，但由于該地區人口基數較大，因此人均水資源

10、的量并不大，而城市的高速發展卻在消耗大量的水資源；并且由于蘇南地區的水資源主要來源是地表水和地下水，這直接導致蘇南地區水資源的年份差異極大。水資源是十分重要的，是最應受到重視和保護的資源之一。蘇南地區水資源總量年份表（單位：億立方米）年份項目水資源總量（單位：億立方米）200473.4200577.39200684.43200795.33200887.812009139.872010104.212011135.052012100.14201379.492014134.52015189.62016277.5然而在2007年，作為蘇南地區多個城市的主要飲水地的太湖卻爆發了極其嚴重的藍藻污染事件，中

11、國江蘇的太湖無錫區域由于水體的富營養化導致藍藻大量繁殖甚至產生了泛濫，嚴重影響了太湖水環境的平衡，從而造成了無錫市全城自來水污染，并影響了全城的自來水供應。由此，蘇南地區的水質性缺水開始得到廣泛的關注。水質性缺水一般是指該地區儲備的水資源因為某些原因受到了各種各樣不同程度的污染雖然理論上擁有可供利用的水資源，但是由于水質惡化不能對這部分被污染的水有效利用而導致“缺水”的現象。通過搜索新聞稿件等不難發現在江南水鄉的蘇南地區接連爆發了諸如“太湖藍藻事件”“吳江牛奶河事件”等等駭人聽聞的水體污染事件。以這次無錫市太湖藍藻事件的爆發為契機，蘇南地區開始了治水之路。采用按水系統籌管理和分級管理相結合管理

12、河道是我國的河道治理的傳統模式，即各級按行政劃分等級的水利行政主管是其所管轄的行政區域內河道管理的主管機關。這種河道管理模式有利于河道流域治理按行政區域劃分權責，便于明確其主管機關，但是河道流域不是一成不變而是處于一直在流動變化的狀態，河道流域的治理便極易出現權責劃分不明確、管理缺位、錯位等問題，諸如“上海松江死豬”“上游污染下游受災”等事件層出不窮。河道治理的模式改變和突破創新迫在眉睫。蘇南地區無錫“太湖藍藻”事件的爆發使水資源治理的問題得到更多人的重視和關注，以此為契機蘇南地區開始了水資源治理模式的創新探索河長制。2.2 蘇南地區河長制實踐的早期探索2007年五月下旬，太湖無錫流域藍藻開始

13、大規模爆發并導致出現了引起廣泛關注的“無錫藍藻”事件。隨著江南地區5月6月的持續高溫狀態、少雨等“有利”條件，并輔以河水嚴重的富營養化，藍藻的爆發出現了不可抑制的狀態，這直接導致了太湖的水源水質受到了嚴重的污染，進而演化到“無錫全城缺水”的狀態，居民紛紛搶購飲用水，造成了民眾強烈的不安。無錫市的水污染事件得到了空前的重視，隨后在2007年6月中上旬，國務院在無錫召開了有關太湖水體污染防治的座談會。溫家寶同志對于本次無錫市太湖流域影響范圍極大的水體污染事件作出了下列重要批示：本次無錫市的太湖水污染事件給我們敲響了警鐘，我們必須高度重視本次水體污染事件，并對水污染的原因開展全面深入的認調查分析，并

14、在我們目前已有的河道管理的基礎上加大對水污染綜合整治的力度。同時應在研究的基礎上提出治理水污染有效具體的治理方案和相對于的措施。同年8月，無錫市河（湖、庫、蕩、氿）斷面水質控制目標及考核辦法（試行）在無錫市委和無錫市政府的努力下被頒布印發了，在試行條例中將河流斷面水質檢測的結果納入各市（縣）、區黨政主要負責人政績考核的內容；對于不按期報告或拒報、謊報水質檢測結果的各市（縣）、區負責人，都要按照有關規定追究其“治理不善”的責任。隨著這份文件的出臺，“河長制”由此開始建立起來。“河長制”是指為了更好的實現河道管理者對管理轄區內河流的污染的有效治理，由各級黨政的主要負責人擔當“河長”這一職位。 “河

15、長”是指河道湖泊保護與管理的第一責任人，如何高效督促下一級河長以及各種與河道湖泊治理相關的部門完成其應具有的河流生態保護任務是其最重要的職責，如何解決好并協調河道湖泊在保護與管理過程中出現的各種各樣的問題也是河長需要承擔的重要職責。這項以河流水質改善為目的導向而制定出的治理制度最鮮明的特點是其領導督辦制度、環保問責制度。由此，無錫市的64條河流的治理職責由黨政的主要負責人承擔，即“河長”，此舉可謂實現了真正的把各項治污措施落實到位。在此后幾年內，無錫針對性的對本地區的水資源的治理與保護又相繼出臺了無錫市水環境保護條例無錫市排水管理條例無錫市河道管理條例無錫市航道管理條例和無錫市供水條例等5部地

16、方性法規，并由此組成了水環境保護法規體系。自此，無錫市水資源的保護由“河長制”這一制度和各種相關地方性法律法規交織起來，組成了嚴密的水資源管理體系。在無錫這種治水的重拳出擊下，效果十分明顯，據統計，到2009年底，無錫大市范圍內不合規的排污口共封堵了376個，每年進入河湖的污水有效減少300萬噸，每年化學的需氧量削減了約達600噸左右。無錫市的水危機事件很快受到緊鄰城市如蘇州、常州、南京等城市的重視，隨后無錫治水的成功經驗使得為治水而困惑的城市紛紛找到了明路，在無錫開始實行河長制并取得不俗效果后，蘇南地區的城市紛紛開始探索試行河長制，尋找治理河道與湖泊的新模式，并取得了優異的效果。第三章 蘇南

17、地區河長制實施的現狀及具體內容3.1 蘇南地區河長制實施的現狀蘇南地區作為最早開始推行河長制的地區之一，于2012年在借鑒無錫市河長制的實施并取得了優秀成果的基礎上出臺了關于加強全省河道管理“河長制”工作的意見。就此省政府辦公廳在總結了無錫市河長制實施的經驗的基礎上在全省范圍內開始逐漸推行河長制。蘇南地區作為河長制實行的先驅者，無論是在河道防洪安全、生態安全的保障還是供水安全方面都取得了一定的成果：蘇南地區通過建立河道管理機構、健全河道管理機制、完善相應措施、具體落實經費、強化河道管理績效考核制度等措施，河道的全面長效管理與保護得以實現，并在構建“互聯互通、引排順暢、水清岸潔、生態良好”的現代

18、河網水系不斷努力以取得飛躍。3.2 蘇南地區河長制的具體內容蘇南地區創新性建立起來的河長制在經歷了早期和探索和實踐后，相較于早期多集中于明確負責人責任體系到逐漸完善配套的法律法規，目前已經形成了相對較完善的河道管理體系。3.2.1河市級以上河湖河長制工作掛鉤責任機制河長制的實質上是地方行政首長對河道負責的制度。但何為“首長負責”、如何負責、如何界定河道等問題都有待探索。無錫作為最早在蘇南地區實行河長制的城市，對河長制的運用、管理、界定都進行了大量的摸索和改善，截止到2017年8月31日，無錫為了更好的落實河長制的實施、更好的推進河長制的重點工作，在全局建立了市級以上河湖河長制工作掛鉤責任機制。

19、所謂市級以上河湖河長制工作掛鉤責任機制是指對無錫市26條重要河道建立掛鉤責任制，由局機關各處室、局直各單位、市水文局掛鉤相應河道，并對所掛鉤河道的治理負相關責任。由此，河長制由“單一”的河長責任制拓展到河道治理掛鉤處事并有相應的責任人和河長。這有利于推進河道管理方的擴充以及相關單位更好的承擔河道管理的義務與提高責任感，又能有效避免原有河道管理界限不清、責任追究困難的問題，同時還能使掛鉤單位承擔其應有的社會責任和使命。河道管理是一個需要大量實地經驗和實時檢測的過程，河長制內容中的工作掛鉤責任機制能使掛鉤處室（單位）承擔更多的職責：對相應河湖的基本情況得到了解并能掌握；對市級河長制定相應的河湖保護

20、規劃、治理方案和“一河一檔”、“一河一策”等方案作出積極的配合；有效督促推動市級河長對河湖治理提出意見并采取相應的措施落實意見，及時向市河長辦公室反饋相關的工作情況，并報送相關信息等。這有利于市河長辦公室對河道的管理更加的具有全面性和時效性，并且在推進掛鉤機制的同時依然保持了河長制的特色，即河長負責制度，使得河長制在擴充了河道管理者隊伍的同時又規避了以往傳統河道治理模式責任劃分不清互相推諉責任的弊端。3.2.2河長履職標準化流程在明確了河長的責任和掛鉤處室的職責后，如何使河長的履職及管理更加規范化呢？在這一方面，緊鄰無錫的蘇州給出了自己的探索方案河長履職標準化流程。2017年蘇州市河長辦頒布了

21、河長履職標準化流程，文中規定了河長的職責；巡河的標準包括：巡河頻次、巡河內容、巡河要求；治河的標準包括：治河原則、治河內容、治河要求。可以說，蘇州的這一套河長履職的標準化流程幾乎包含到了河長制實施的方方面面，使得河長履職有了明確的依據與職權。在巡河標準方面，河長履職標準化流程對巡河頻次作出了明確的規定：市級河長的巡河頻率應為每季度一次，河道主管，市河長辦，市水利局、環保局、經信委、農委、交通運輸局等相關責任單位負責人（聯系人）和下一級河長參加；縣級河巡河長的巡河頻率為每季度兩次，鎮級河長的巡河頻率為每月兩次，村級河長的巡河頻率為每月四次，這項規定使得河長巡河工作實現了河道管理常態化，有利于河長

22、職責的實現。在巡河內容方面，河長履職標準化流程對河長巡河的具體內容作出了明確具體的規范：河面、河岸的保潔是否落實到位，是否存在保潔死角等問題；河道淤塞、岸坡坍塌的情況，河道是否存在阻水物，河道水體是否存在異味、異色等情況；是否有新增入河排污口以及現有的排水口附近的水質情況，周邊水體的顏色、氣味情況是否有不正常的現象；涉水違建、傾倒廢土棄渣以及其他侵占河道的情況是否存在；破壞水生態環境的行為是否存在；交辦的治河工作是否貫徹落實到位；其他會影響到河道水質的情況是否存在。在巡河的要求方面，河長履職標準化流程規定了明確的要求。不僅要求采取現場巡河、聽取基層意見等巡河方法，還要求河長每次巡河結束后的一周

23、內，河長辦都應把巡河的具體情況、發現的問題以及相關建議及時整理并形成巡河報告。除了上述方面，蘇州還對治河原則、治河內容、治河要求制定出了明確的流程規定，對于河長履職的標準化流程的制定使得河長的職責更為清晰、明確、規范化，有利于河長制考核機制的運行并能實現規范化管理提高工作效率，并使工作條線更加明朗化有利于民眾更好的理解河長工作獲得民眾的支持和后續的政府公示。3.2.3河長制考核機制如何去界定河長的工作效果即河長制的實行效果，如果僅僅以一句河長負責，必定會導致管理的不清晰與責任不明確的問題。無錫市在經過了多年的探索后，河長考核機制由早期的單一性考核河長管轄的河道水質情況轉變為更加全面的考核機制，

24、極大的促進河長制管理的考核明晰化與制度化，能夠更好的衡量河長有沒有負責、河長的管理取得了哪些顯著的成效并且有利于河長的責任的規范化，避免傳統河道管理模式中的管理缺位權責不清晰、缺乏界定標準等問題。首先，是對河長制實行效果進行考核的考核者。市環保、交通、住建、城管、農委、市政等部門組成了無錫市的考核小組。由于河道的管理是一個綜合性的管理過程，不能僅僅只局限于河流、流域或是河道工程類，因此在河長制考核者的設置中無錫市充分考慮到了河道管理的綜合性，不但安排了環保部門還安排了城市管理相關的多個部門對河長制進行考核，體現了河長制的綜合性和城市管理的聯動機制。其次，是對河長制實行內容及效果考核的內容。無錫

25、市的河長制考核內容在不斷的完善和發展中目前共有七大類32項。這七大類的考評內容包括了河長制實施時的工作方案及相應制度、督導檢查、工作效果等內容。這七大類的考評對工作方案的內容完整性；河長的巡河次數及頻率；河長辦負起對檢查、省、市級河長交辦的落實督導責任；一河一策編制等情況都作出了量化考評。完善的考核體系有利于整體推進河道綜合整治工程、水質監測的推進落實以及問題河道、亮點河道的“雙推進”等。健全完善河長考核的內容有助于河長和河長掛鉤處室提高河道管理的工作效率，有利于提高河長制的貫徹落實；同時，完善的考核內容能夠有助于在實踐中發現河長制存在的問題并及時完善；有助于河長明晰工作內容，工作成果數據化，

26、起到激勵的作用。3.2.4河長制配套的政策法律機制河長制這一在實踐探索中建立的制度如何更好的發展呢？這一定離不開法律的支持作用，俗話說無規矩不成方圓，若沒有完善的法律作為河長制運行的依托，河長制便無法可依，便無法保證河長制能向著其期望的運行方向發展。自“太湖藍藻”事件爆發后無錫市密集的頒布相關法規到實踐過程中不斷完善的法規，關于水資源保護、生態保護的法律在蘇南地區形成了一張嚴密的“網”，使得河長制能發揮其最大的作用。隨著生態環境日益受到重視，為了適合時代的發展和人民群眾對良好生態環境的訴求，中華人民共和國環境保護法、中華人民共和國水污染防治法、地表水環境質量標準等一系列法律被頒布出來，并且我國

27、近年來對已頒布的法律不斷進行了完善。這一系列的法律使得對河道的保護有了明確的法律依據，例如：2017年江蘇省的第十二屆人大常委會第三十二次會議經審議通過了江蘇省河道管理條例，且2018年1月1日起此條例將開始施行。條例中最引人關注的是關于河長制的有關內容，這標志著河長制在江蘇以立法的形式被確認。加強生態文明建設的需要頒布江蘇省河道管理條例，這是是貫徹落實一系列法律、法規的需要，使加強河湖保護得到了的法治保障。在有了明確的法律依據，河長的組織架構、覆蓋范圍、河長制任務、工作機制有了全面升級、實現了質的飛越。第四章 蘇南地區河長制的特點及所取得的成效4.1蘇南地區河長制的特點4.1.1明確的責任制

28、我國傳統的河道管理制度對權力和責任缺乏明確的劃分與界定，這直接導致了河道管理單位的“不作為”行為，這無疑會使河道治理陷入被動的境地。實行河長制后，河長作為河道的管理者，在享有其權力的同時更應深刻的理解“一河之長”所需要承擔的重大責任。管理過程學派創始人法約爾曾說過：“人們在想到權力時不會不想到責任，也就是說不會不想到執行權力時的獎懲獎勵與懲罰。責任是權力的孿生物，是權力的當然結果和必要補充。凡有權力行使的地方，就有責任。” 法 H.法約爾：工業管理與一般管理，周安華等譯，北京：中國社會科學出版社1982年版，第24頁。河長制最大的一個突出特點就是其明確的責任制，其各級河長對所管轄河道負責組織領

29、導相應河湖的管理和保護工作就是河長制的核心，其中包括了水資源的保護、水域岸線的管理、水污染的防治、水環境的治理等方面。河長制以其鮮明的責任制有效減少了原有的河道管理模式中由于權力越位、錯位、缺位而導致的管理不到位、互相推卸責任和管理單位不作為等問題。以無錫市23條市級河道為例，無錫市對市級河長、掛鉤處室和責任人都有明確的名單并發布在無錫市水利局網站上，體現了河長制的公開透明，有利于民眾更好的了解河長制并提高民眾參與河道保護與治理的積極性。4.1.2完善的績效評估考核制度“績效評估是評價達到預定目標的過程，包括以下信息：資源轉化為物品和服務（輸出）的效率，輸出的質量（提供給顧客的效果，顧客滿意程

30、度）和結果（與所期望目的相比，項目活動的后果），政府在對項目目標特定方面的有效性” Benchmarking Study Report，Serving the American Public ：Best Practices in Performance Management ，June 1997績效評估是指上就是指對管理者進行綜合性的評估與記錄的過程。毫無疑問，完善的績效評估考核制度能夠有效的提高管理水平。“公共管理人員能夠對公共政策和項目的結果進行評估至關重要，否則，管理水平不可能得到提高，因而也不可能以高效的管理為公眾服務。 陳振明主編：公共管理學，北京：中國人民大學，2005年版，第28

31、9頁。”完善河長制的績效評估考核制度有利于河道管理人員明晰自己的工作職責和工作目標，能夠不斷的提高河道管理人員的工作能力，提高河道管理人員的工作積極性和主動性。隨著經濟的發展，生態文明建設日漸被提上了日程，隨著蘇南地區河長制的實施與探索的深化，績效評估考核制度被不斷完善和健全，諸如無錫市的考核小組，“太湖藍藻”事件爆發后，無錫市的河道考核小組以較高的頻次對河道治理進行了績效考核，伴隨著治理的推進，河道考核由原有的抽查、不定期考核實現了考核的常態化，至少半年就要進行一次全方位、多角度、立體的河道考核。這些日漸完善的考核制度使得河道管理的標準要求更加明晰化，能夠有效的衡量河道管理者的工作成效，促進

32、了河道管理者提高效率意識和工作的積極性。使得河道管理的成果更加的數據化、公開化，也有助于公民更直觀的感受到河道管理的成效。4.1.3相關法律體系的建立與強化的執行力現代社會是法治型社會，然而“河長制”是我國地方政府在河道治理陷于困境時通過自身的實踐探索而建立起來的一種高效治理河道的管理制度。這造成了河長制無法構建于現有的法律體系框架之上，這導致了河長制在實施過程中極易缺乏法律依據，缺乏長效保障機制。雖然目前來看，關于河長制的法律還不是十分完善，但是自十八大以來，各地開始紛紛把河長制納入地方性法規，這給河長制帶來了極大的改變，即河長制這一經驗性探索在法律層面得到了固化，有利于實現湖泊管理保護的制

33、度化、法治化，促進河道管理形成長效機制。各地的地方性法規中對河長的履職等都有了明確的說明，這使得各級河長的職責在法律層面得到了厘清，讓河長的履職權責相當、有法可依，有利于增強河長的執行力，并且在這些地方性法規中還對今后河長制考核的主要方式作出了明確的規定，即信息化的管理方式。采用河長制的信息管理系統來檢查考核河長的履職情況，這樣既能實現公平的 河長制考核，又能實現河長間的數據共享，推動治水工作的順利進行。4.1.4因地制宜的管理思想全面推行河長制的關鍵是要做到在河道管理時要做到因地制宜，根據不同地區不同河湖的實際情況進行管理是河長制的關鍵，如何統籌好上下游和左右岸的關、實行好“一河一策、一湖一

34、策”等策略，是妥善解決好河湖管理保護的重要議題。蘇南地區河長制的實施與推行便是遵循了因地制宜這一原則推廣開來的，蘇南地區河流湖泊眾多水網密布，僅僅依靠原有粗放的河道管理方式往往導致河湖治理極易出現管理死角，因此蘇南地區的管理者便依據當地的情況，對河流進行的劃分以及該地區易出現的河湖問題進行重點問題“抓重點”。此舉有效的使蘇南地區的水質情況得到了提升，并且由于在河長制所有的執行環節中都貫穿著因地制宜這一理念，使得蘇南地區不同城市的河長制雖然都有著相同的治理理念，但在貫徹落實和細節處都透露著濃重的地方色彩使得該地區的河長制的制定和實施最大程度的符合該地區的河湖治理需求與現狀，大大提高了河長制的實施

35、效率和成效。4.2 蘇南地區河長制的實施所取得的成果毫無疑問，自河長制實施以來，蘇南地區的水資源管理實現了質的飛躍。水資源的管理在各個方面都取得了巨大的提升與進步。4.2.1水質得到了顯著改善以無錫市主要出入湖河流水質為例，2008年至2016年的九年中，河道水質明顯改善。無錫市主要出入湖河流水質 （13條主要河道） 無錫市環境保護局，2013無錫市環境狀況公報， 類類類劣類2008年942009年1212010年1212011年47202012年47202013年39102014年210102015年37302016年6700根據上圖可見，自無錫河長制實施以及水污染治理的密集行動，無錫市13

36、條主要出入湖河流水質情況有了明顯的提升，2008年至2010年間類、劣類的河流占比相對較多，2011年開始無錫市的這13條河道水質便全部達成類及以上，這是一個怎樣的概念呢？即在河長制實施的3年多時間內無錫市這13條主要出入湖河流經過整治和強化的管理，實現了已無使用功能水體的恢復。至2016年，無錫市這13條主要出入湖河流實現了全部都水質達到類及以上，水體治理效果非常顯著，雖然在2015年水質出現了小幅的下滑但很快水質又有了改善提升。4.2.2河湖情況建立了“河湖檔案”隨著蘇南地區河長制的建立，為了對河道進行更為清晰化的管理、弄清河道的基本狀況，各級河長對河道進行了較大規模、全方位、多層次的河道

37、狀況調查研究。各級河長并以此為基礎對河道建立了“河道檔案”，“河道檔案”中主要包括了河道的基本狀況、水質情況與水生態環境等，并用文字、表格、圖片等形式為基礎制定了一系列配套的長效管理制度與水質改善計劃等。以無錫市濱湖區為例，不僅調查了下去內每條河流的長度、寬度、水深、水質等自然情況還對排污口情況、河岸情況、水面情況以及河湖淤泥情況進行了全面的調查。據統計，無錫濱湖區2014年共排查出1442個排污口；河岸情況方面， 共統計出16 家沿河岸的養殖場， 21 家食品加工作坊， 51 家廢品收購站等；水面情況方面，共計144條各類船舶，共計197處易滯留死樹枯枝河道點等；淤積方面，各河道總計存在18

38、0萬立方米淤泥。對于河道全方位的情況統計有利于河長依據目前情況“對癥下藥”，為河道的綜合治理、強化管理奠定了基礎。4.2.3河道管理實現了長效化管理河道管理不是一蹴而就的，它是一個需要長年累月堅持才能看到明顯效果的過程，隨著河長制的推行和實施，蘇南地區的河道管理長效化實施的越來越好，有效促進了河道的治理、水體質量的提升。在蘇南地區，常州市在長效管理這個方面表現的十分搶眼。早在2004年，為了保證河道長效管理的實施效果和嚴肅性，常州市的當地區政府便出臺了新北區河道長效管理實施細則，自2005年開始，新北區河道長效管理實施細則便在常州市該區得到了全面實施，每條河道都要求進行規范化管理，長效化管理，

39、這使得河道長效管理產生了其本應該有的社會效益。這項細則的出臺及實施使得常州市的河道管理實現了制度化、法制化，從而治水的效果更加明顯，更為日后常州市河道的管理長效化奠定了扎實的基礎。第五章 蘇南地區河長制實施中出現的問題及解決對策5.1 蘇南地區河長制在實施過程中出現的問題5.1.1河道治理與流域治理有待加強流域是指地面水和地下水天然匯聚的區域，水資源按流域構成一個有機體。一個流域往往涉及多個行政區域或者一個行政區域也會涉及多個流域。河長制一般來說是以流域為基礎的，這就與傳統的河道治理模式相沖突。如實現傳統河道治理模式與河長制的互相適應補充是一個比較復雜的問題。流域治理的跨區域性也是一個非常復雜

40、困難的問題，在流域治理和實現河湖管理真正的無死角還有很長的一段路需要走。5.1.2環境保護與經濟發展的困境目前來看，蘇南地區的經濟發展雖然在大力發展第三產業等綠色產業，但主要還是依托于傳統制造業，且傳統制造業具有高耗能、高污染、低技術含量、產業附加值較低等問題。如何實現經濟與環境保護協調發展？急需產業的轉型升級，但是產業的轉型升級不是一蹴而就的，在經濟和環境保護之間如何取得一個平衡點，即既能實現經濟的平穩轉型也能實現綠水青山，是一個還需不斷探索完善的過程。蘇州三次產業結構就業演變朱曹堅，蘇州市統計局：蘇州產業結構現狀及優化建議，年份年末從業人員數（萬人）比重（%）第一產業第二產業第三產業199

41、4328.5720.555.324.22000313.8921.049.829.22004358.8213.658.827.62014693.403.560.536.0以蘇州市的三大產業從業人員數為例，雖然蘇州近些年來一直在大力發展第三產業，促進產業結構的轉型升級，但目前來看，蘇州的第二產業從業人員的占比還是較高水平，產業的轉型升級任重而道遠。5.1.3相關法律的空白構建法治型社會，全面實行依法治國是我國的基本方略。雖然河長制在實踐中取得了非凡的成就，但目前河長制尚未構建與完善的法律架構體系之下，在其設置、運行等方面雖然地方政府出臺了相關的法規或紅頭文件，但依舊無法改變目前河長制相關配套法律不

42、健全的問題。這無疑違背了我國依法治國、以法治國的方略。想要河長制能夠不違背其初衷順暢的發展以實現“綠水青山”，還需不斷完善相關的法律，實現真正的有法可依、有法必依、執法必嚴。5.2蘇南地區河長制運行困境的解決對策5.2.1加強地方政府橫向聯系與新技術的運用目前來看，河長制雖然在一定程度上克服了河道流域的跨區域的特點所導致的治理困境，但是河長制的實施還是建立在現有的行政區域劃分基礎上的管理制度。對于類似于長江、太湖等跨省跨區域的河流流域管理還是有所欠缺的，“上游排污、下游受災”的問題還沒有得到真正的解決。如何解決這一問題呢？毫無疑問，加強政府間的橫向聯系能有效的改善這一問題。“地方政府間的合作主

43、要來源于經濟的需要，而密切的經濟合作進而會在合作的地方政府間形成各種利益共同體”陳振明主編：公共管理學，北京：中國人民大學出版社，2005年版，第181頁。 。良好的環境是所有地球村居民的共同利益，在隨著經濟合作的深入，環境利益共同體必然是大勢所趨。即地區的河道治理應從“各自治理”走向“聯合治理”，實現經濟與環境的共同進步與雙贏。加強政府間的橫向聯系一定不能離開新技術的運用。“現階段我國行政管理水平不高的一個重要原因是管理手段單一，管理方式落后，即缺乏現代化的管理方法、方式和技術。陳振明主編：公共管理學，北京：中國人民大學出版社，2005年版，第178頁。”當前是信息化社會，加強河道跨區域的治

44、理與政府間橫向聯系一定要重視在河道管理中充分運用現代技術，這些新的技術使河道的跨區域治理實現了可能性，即克服地理、時間等障礙。在河道的跨區域管理中應充分應用現代化的管理方法、電子信息技術、網絡技術等來輔助河道的管理的跨區域管理。5.2.2加快產業結構的轉型升級與環境的保護當前蘇南地區的主要經濟發展主要為第二產業和第三產業，其中第二產業依舊為支柱型產業，無論是在產值還是從業人員數都占百分之五十以上，并且第二產業多為高耗能、低附加值的產業。這些產業對環境的保護與資源能源的壓力相當的大。實現產業結構的轉型升級迫在眉睫。首先，產業的轉型升級應扎實推進現代農業的建設。黨的十八大以來一直強調耕地數量、質量

45、、生態三位一體保護的全力推進。蘇南地區河網密布，本就農業用地相對破碎，并且由于城市化的發展農業用地進一步受到壓縮。在農業用地有限的情況下，實現農業的發展只能依靠現代農業的建設。現代農業能夠有效減少水資源的浪費、提高產業附加值，是城市管理者必須重視的一部分。其次，在產業發展時應大力發展先進制造業并鼓勵企業進行技術創新。蘇南地區的制造業目前還存在著大而不強的情況，其中大部分制造業依舊處于全球產業價值鏈低端；同時，蘇南地區的先進制造業總體上缺乏核心競爭力，部分重點領域產業鏈依舊處于不完整的狀態，核心技術依舊沒有得到掌握，關鍵技術“受制于人”。因此，實現產業結構的轉型升級一定要加快對于落后產能的關停并

46、轉的處置工作，為先進制造業的發展騰出空間；要以工業4.0和“中國制造2025”為導向，促進企業廣泛開展智能制造為主導的技術改造，鼓勵企業在生產過程中大膽的嘗試先進的節能、節材技術和工藝；鼓勵企業加大對生產、設備的研發與投入；促進產業向著節能環保的方向發展；著重培育以高新技術為發展的重點的創新型企業，實現技術的進步與環境保護的“雙贏”。最后，現代服務產業是城市化發展與產業結構轉型的一個重點發展方向。現代服務產業具有較高附加值，且在科學的管理下，現代服務產業的資源消耗和環境污染較少，是實現河道管理升級不可忽視的一個重點。目前來看，蘇南地區的現代服務產業相較于上海、杭州等城市依然有著不小的差距。要堅

47、持生產性服務業與先進制造業互相和諧融合發展，大力推進現代物流、金融服務、科技服務、軟件和信息服務、創意設計、節能和環境服務等生產性服務業發展。5.2.3加速建立健全完善的法律體系實現河長制的法律保障，一定要重視法律法規的健全完善。應深刻重視依法治國的重要性，大力加強法律法規的制定與完善。 首先，應堅持走中國特色社會主義法治道路，建設中國特色社會主義法治體系。 丁煌：西方行政學說史，武漢：武漢大學出版社，2017年版，第38頁。在完善環境保護與河長制相關法律時，應充分考慮我國河道治理的現實情況與國情，做到法律與現實相適應并促進河長制的發展與環境保護的深化。其次，在建立相關法律法規時應充分考慮到立

48、法的科學性與相關的監督機制的建立。實現河道管理與河長制實施做到“有法可依、有法必依”。第六章 蘇南地區河長制實施對全國推廣河長制的啟示6.1 科學管理理念深入河長制的實施目前，我國正處于工業化、城市化高速發展的時期，粗放的管理發展模式極易對河道湖泊的質水環境帶來一定影響。如何有效的全面加強河湖管理與保護，促進河道湖泊水質水環境的改善，并以此保障經濟社會的可持續發展，這是新時期水環境保護與發展面臨的一項非常重要的任務。蘇南地區河長制實施的內容中無論是關于責任制的確認，還是績效考核制度的確立與標準化流程的確立，都深刻的體現出地區管理者的管理方式與行為深深的植根于科學管理理論。泰勒的科學管理理論中提

49、到了“要使工人掌握標準化的操作方式，使用標準化的工具、機器和材料，并使作業環境標準化。”丁煌：西方行政學說史，武漢：武漢大學出版社，2017年版，第48頁。 ；法約爾在管理的十四條理論中提出的諸如首創精神、權力和責任等科學管理理論都貫徹在河長制的實施中。可以說，這些管理理念的轉變使得蘇南地區的河道管理的效率及效果取得了優異的成果和及其高效的效率。在十八大之后河道管理進入新狀態，河長制的實施及普及應充分體現并貫徹科學管理的理念，從而實現河道管理的高效性與有效性。同時貫徹落實科學管理理論還能有效的避免傳統行政管理的低效性與不計成本的問題。因此，全國各省在實行與制定河長制的實施時應對蘇南地區的河長制

50、進行了考察后取其精華去其糟粕并以各地的實際情況為基礎，落實河長制的實施。6.2 政府管理與公民參與交織形成河道管理網絡體系目前來看 ，我國面臨著十分的嚴峻的河道湖泊水質水環境惡化，并且由于河道湖泊管理與保護往往涉及到多個地區、部門和單位，因此河湖管理是一項綜合性的管過程，僅僅依靠靠一兩個部門的合作治水在短時間內很難奏效。抓緊河長制的實施與促進環境的保護的同時，地方政府不僅應充當河道湖泊的管理者與保護者，也應鼓勵公眾參與河長制。從而形成公民與政府的河道管理的網絡體系。無論是水資源的保護、還是水生態的修復都無法離開公眾的參與，離開公眾的如何水資源保護都是脫離了群眾、不可取的。公眾應認識到作為國家的主人，我們應自覺通過參與維護身邊的河道湖泊環境以保護自身的環境權益，也可以通過多種方式對地方政府和相關部門的河道管理行為實施監督，促使其自覺的履行相應的職責。所以，在全國范圍內推行河長制應更加注重推進建立健全公開透明的公眾參與機制，更好的發揮河長制的積極作用。要重視宣傳與引導的作用，提升社會與公眾自覺保護河道湖泊的意識，鼓勵公眾積極的自覺參與河長制的實施，并此情況下依據民意不斷的完善河長制實施的監督考核制度等。6.3 河長制的管理關系與法規化還需更加完善十八大之后，我國在全國范圍內開始學習并推廣在蘇南地區早已實施并取得了優異成果的河長制。建立河長制以后，關于如何建立健全河道河湖的日常管理，有