1、2009年第3卷第4期(總67期北京勞動保障職業學院學報J OU RNAL OF B EI J IN G VOCA TIONAL COLL EGE OF L ABOUR AND SOCIAL SECU RIT Y Vol 1312009NO 14G eneral No 167社會保障完善我國新型農村社會養老保險制度探析仇建國(人力資源和社會保障部教育培訓中心北京100101摘要:1992年以來,我國開始探索建立農村社會養老保險制度。2003年,開始新型農村社會養老保險試點。2009年,國務院發布關于新型農村社會養老保險試點的指導意見。經過多年改革,我國農村社會養老保險制度建設取得了長足進展,也

2、存在一些亟待解決的問題。應當以科學發展觀為指導,從我國國情出發,逐步完善我國新型農村社會養老保險制度。關鍵詞:新農保;試點;問題;探析中圖分類號:F840167文獻標識碼:B 文章編號:167420025(200904213203收稿日期:2009209208作者簡介:仇建國(19702,男,山東人,人力資源和社會保障部教育培訓中心干部,碩士.中國是一個農業大國,農業人口占總人口的絕大比重。目前,我國農村地區,近9億農民依然主要依靠土地、家庭養老,還沒有為其建立起真正意義上的社會養老保障加及城鎮化、工業化進程的加快,傳統意義的農村養老方式已經難以適應現代社會發展的需要,我國農村養老問題亟待解決

3、。近年來,政府對農村養老社會保險問題高度重視,黨的十七屆三中全會明確提出要加快健全農村社會保障體系,并于2009年3月在全國10%的縣(市、區開展新型農村社會養老保險試點工作。如何在試點階段開展好新型農村養老社會保險,積累先進經驗和好的做法,對促進農村經濟發展、保障老年農民基本生活和逐步縮小城鄉差距、維護社會穩定都具有示范意義。一、我國農村社會養老保險的發展狀況我國在農村開展社會養老保險制度方面的探索已有20多年的歷史。1986年,全國農村基層社會保障工作座談會召開后,一些經濟較發達的地區開始了農村社會養老保險制度的試點。1992年,民政部下發縣級農村社會養老保險基本方案,在全國范圍內開始推廣

4、。但由于當時我國農村多數地區尚不具備普遍實行社會養老保險的條件,隨著推廣范圍的擴大,相當多地區農村社會養老保險工作出現了參保人數下降、基金運行難度加大等問題,一些地區的農村社會養老保險工作甚至陷入停滯狀態。2003年以后,各地開始了新型農村養老試點,許多地方通過加大政府引導和支持力度,擴大覆蓋范圍,創新制度模式,在探索新的農村養老保險模式方面取得了一定的突破和進展。截至2007年,全國已有31個省區市的近2000個縣(市、區、旗不同程度地開展了新型農村養老保險試點工作,有5000多萬農民參保,積累保險基金300多億元,有300多萬參保農民領取了養老金。2009年9月1日,國務院發布了國務院關于

5、開展新型農村社會養老保險試點的指導意見(國發200932號,使新型農村社會養老保險試點工作進入了一個新階段。二、新型農村社會養老保險試點階段應注意的幾個問題經過十多年的發展,農村社會養老保險無論在理論上還是在實踐上都取得了一定成就,但仍存在不少問題,并已制約了農保工作的發展。主要表現在以下幾個方面:(一農村社會養老保險的覆蓋范圍小,還有很大的發展空間據國家統計局數據顯示,截至2006年底,全國參加各類農村社會養老保險人數為5374萬人,其中東部地區的農村社會養老保險制度的覆蓋面已超過60%。參保人數比2002年的5462萬人有所下降。全國農村社會養老保險基金滾存結余310億元,分散在1905個

6、縣市中。14北京勞動保障職業學院學報2009年第3卷第4期(二新農保制度如何與其他制度有效銜接及養老保險關系跨地區轉移,是當前要重點解決的難點問題近年來,在我國農村社會保障制度的改革探索中,出現了農民工養老保險、失地農民養老保險和農村低保等養老制度,有些地方還探索了城鄉一體化的養老保險制度。如何實現新農保與這些制度的有效銜接及養老保險關系跨地區轉移,需要認真探討。(三要解決好新農保制度中各級財政責任分擔問題國務院的指導意見,提出了中央財政和地方財政補貼的一些原則性意見,在中央政府的強力推進下,中央政府財政補貼資金到位應該不難,中西部地區,省級以下財政的補貼,如無剛性約束,在制度運行后能否補助到

7、位,是否有財力繼續補貼,這是需要認真研究的問題。老農保制度發展不順就是受當時制度的限制,只是說集體幫助、政府政策扶持,但在實行過程當中,政府的扶持政策并沒有落到實處。三、完善新型農村社會養老保險制度的對策建議雖然當前農村社會養老保險制度還存在不少急需解決的問題,但大的政策環境和整體趨勢有利于新型農村社會養老保險制度的建立和完善。針對上述問題,可從以下幾個方面入手:(一各級政府齊抓共管,制定出臺有關建立新型農村養老保險制度的實施方案如何實現新農保制度的長期有效運營和管理,這是難度最大的問題,尤其是農村人口眾多,居住分散,流動性大,新農保又與其他制度相交織的情況下,其管理的難度更不能低估。需要強化

8、新農保的繳費管理、賬戶管理、基金管理、信息數據管理等等。明確政府責任,形成各級政府共同推進農村養老保險事業的新格局。根據試點的指導意見、指導原則和國家總體方案的精神,各地要進一步優化制度設計,制定具體實施方案,努力構建新農保制度的長效機制。(二強化制度創新、機制創新、管理創新,努力突破實施難點推進新農保制度需要在財政補貼方式、管理體制和管理機制、農民繳費機制、制度的有效銜接機制等方面勇于創新,積極探索,積累經驗,尤其需要強調政府財政補貼的可持續,農民長期參保意愿的可持續,管理運行的可持續,農民滿意的可持續。(三加大宣傳力度,逐步擴大覆蓋面要結合農村養老面臨的實際情況,加強宣傳解釋工作,做好示范

9、,讓農民充分理解參加新農保的好處,見到實實在在的利益,不搞強迫命令,不片面追求參保率。在制度推進過程中,要強調組織動員、優化管理和服務,通過各種方式向廣大農民充分展示新農保制度的優越性,提升并穩定農民的參保意愿。通過制度和管理機制帶來的優越性來吸引越來越多的農民自愿參保,逐步擴大新農保的覆蓋范圍。當前,要特別注意向農民說清楚社會養老保險的收益性、可靠性和規范性,讓農民像了解銀行儲蓄存款利率那樣明白繳納養老保險金的預期收益,特別注意向農民說清楚社會養老保險是對家庭養老的有益補充。(四要根據區域差異和農村勞動力分布狀況,建立多層次全覆蓋的農村養老保障制度建立農村社會養老保險制度的關鍵是要根據農村現

10、狀建立適合中國國情的農村養老保險體制。新型農村社會養老保險必須同我國經濟發展水平相適應,同農村實際情況相適應,同農民的承受能力相適應。試點階段,應根據不同地區的發展水平,因地制宜,按人群和農村區域差異分類設計,制定具體辦法和試點實施方案。在制度設計時,既要考慮農村養老社會保險制度本身的特殊性,也要考慮農村養老社會保險與城鎮養老社會保險制度將來的接軌問題。制度的設計要針對三類對象:一是農民工的養老保險問題。農民工是我國工業化、城鎮化進程中出現的一個特殊群體,目前農民工已超過2億人,妥善解決農民工養老保險問題,關系到統籌城鄉發展戰略的實施,要盡快出臺能與現行養老保險制度銜接的農民工養老保險辦法。同

11、時鼓勵相對穩定就業的農民工直接融入城鎮職工的養老社會保險體系之中,享受與城鎮職工相同的養老保險待遇。二是鄉鎮企業職工的養老保險問題。鄉鎮企業中勞動密集型企業和農副產品加工型企業多,中小型企業多,原始積累少,經濟基礎相對薄弱。在鄉鎮企業養老社會保險體系建立過程中不搞“一刀切”,各地根據自身的情況制定具體實施辦法。三是從事農業的農民養老保險問題。對這部分留在農村從事農業生產的勞動者,養老保險基金可以由參加保險者交納的投保費和政府補助金共同構成。考慮到我國社會保障仇建國:完善我國新型農村社會養老保險制度探析15農村農民的收入難以確定,農民家庭與家庭之間的收入有差異的現實,對于要求其個人交納的養老保險

12、費部分可以根據該地區上年農村人均收入水平按一定比例等額上繳,繳費的比例可以根據各個地區經濟發展水平的高低而不同。由于我國農村人口多、人均耕地少,加上近幾年農產品價格的影響,純的農業收入水平普遍不高,對于農民的養老問題政府應該承擔責任,給予補貼,政府對收入水平不同地區的農民補貼水平應有區別,政府通過加大轉移支付的力度,使貧困地區農民養老有保障。(五妥善解決與其他社保政策的接續轉移問題隨著城市化進程的推進,要及時使現行農村養老保險與新型農村社會養老保險接續并軌,解決地區間因利益關系而影響社保關系接續轉移等問題,制定統一、規范和切實可行的操作流程,規范轉換、接續的操作辦法,解決不同地區間的基金結算問

13、題。同時要加快全國社會保險信息化聯網建設,為農保關系接續轉移提供技術支持,出臺“社會保障全國一卡通”相關政策,提供繳費、支取、記錄、轉賬、管理、信息查詢等一系列功能,卡隨人走,方便管理。(六切實解決好新農保制度中各級財政責任分擔問題新型農村社會養老保險制度作為一種保障農村老年人享受社會養老待遇的保險制度,離不開資金的支撐。為此,要妥善解決好新農保制度中各級財政責任分擔問題,中央財政和地方財政補貼要及時到位。政府資金的投入主要解決兩個問題:一是建立政府資金的引導機制。為鼓勵農民參加養老保險,應由政府對參保人員根據年齡的不同給予適當的補貼。二是建立養老保障待遇調整的儲備基金,以保證被保險人領取的養

14、老金數額與社會經濟發展水平基本同步發展。對于經濟發展水平較低的地區,應由中央財政通過轉移支付的辦法給予資金支持。農村社會養老保險基金的集體負擔部分,可在鄉村所辦企業的利潤、公益金和管理費用中提取;沒有集體經濟的鄉村,要根據統分結合、雙層經營的原則發展和壯大集體經濟,以不斷提高經濟效益來解決農民繳納一部分養老保險費的問題;特別困難的農村地區,農村社會養老保險基金的集體負擔部分應由地方政府財政解決。(七加強農村社會養老保險制度監管,提高基金保值增值能力作為農村社會養老保險,從開始繳費到領取養老金,實際上是一個跨度很長的制度安排。在當前金融危機的背景之下,如何加強農村社會養老保險制度的監管,實現農保

15、基金的保值增值,有效抵御通貨膨脹的風險,值得認真研究。農村社會養老保險基金是農民的血汗錢、養命錢,既要確保安全,又要確保合理增值。農村養老保險實行“基礎養老金加個人賬戶”的模式,基礎性養老金由財政支付, 60歲(或65歲以上達到享受養老的農民,加發一塊基礎性養老金,以體現參保優于未參保;個人賬戶基金由個人繳費、集體補助、財政補貼、投資收益構成,最終實現基礎養老金由中央負責、個人賬戶養老金由地方管理的格局。省級統籌基金缺口主要由省政府負責,中央對困難省份提供補貼。提高統籌層次,集中管理運營基金,改變現有縣級統籌、縣級管理的模式,以市或省為統籌管理單位,省或市級建立基金運營中心。國家制定基金運營管理辦法,運營管理農村養老保險基金并對統籌單位負責。要切實維護參保農民的切身利益,農村社會養老保險經辦機構要健全基金的財務、會計、統計和內部審核制度。基金監督機構和政府行政主管部門要加強對基金收繳、管理、運營、支付監督檢查,確保基金專戶儲存、專賬管理、專款專用。(八健全農村社會養老保險組織機構要確保農村社會養老保險責任主體到位,將非城鎮戶口的農村居民全部納入社會養老保險覆蓋范圍,促使農村社會養老保險工作健康有序發展,應盡快健全新型農村社會養老保險組織機構,理順農村社會養老保險管理體制。在此基礎上,重點加強履行政府社會保險職能的